Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Wysokie Mazowieckie

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Wysokiem Mazowieckiem

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 listopada 2004 roku (znak: RIO.IV.6011 - 10/04), o treści jak niżej:

Pan Henryk Wyszyński

Wójt Gminy

Wysokie Mazowieckie

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wysokie Mazowieckie, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wysokie Mazowieckie na podstawie art. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 roku nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badaniu poddano między innymi zagadnienia dotyczące zorganizowania i wykonywania kontroli finansowej podległych jednostek organizacyjnych. Stwierdzono, że Skarbnik Gminy przeprowadzała kontrole w Zespole Obsługi Szkół i Przedszkoli, również w roku 2003 (wg zapisu w ewidencji kontroli), a kontrolą objęto m. in. udokumentowanie wydatków na roboty budowlane z uwzględnieniem prawidłowości zarachowań na kontach oraz zastosowanej klasyfikacji budżetowej wydatków. Z zapisów w ewidencji nie wynika, czy kierownik ZOSiP ustalił pisemne procedury kontroli dowodów księgowych i czy były one stosowane.

         W myśl postanowień art. 127 ustawy z 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (w gminie Wójt) zobowiązany jest do sprawowania ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków budżetu. Przepisy tego artykułu nakładają obowiązek prowadzenia w podległych i nadzorowanych jednostkach sektora finansów publicznych kontroli realizacji procedur wewnętrznej kontroli finansowej, które powinny być ustanowione w formie pisemnej przez kierowników poszczególnych jednostek, stosownie do art. 35a ustawy. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku o najmniej 5% wydatków podległych jednostek. W badanej jednostce nie zostały ustanowione i nie funkcjonują szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli podległych jednostek. Poza nieformalną ewidencją kontroli (nie została ona wprowadzona przez Wójta) nie stwierdzono innej dokumentacji, dotyczącej wykonywania kontroli gospodarki finansowej w podległych jednostkach organizacyjnych – s. 6 i 7 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli udokumentowania wydatków na podróże służbowe stwierdzono, opisując na stronach 45 i 46 protokołu kontroli, że w dniu 1 stycznia 2004 roku Przewodniczący Rady Gminy zawarł z Wójtem Gminy umowę na używanie prywatnego samochodu do jazd lokalnych w celach służbowych, nie będąc do tego upoważniony przez Radę Gminy. Do tego czasu ryczałt wypłacany był na podstawie aneksów (także podpisywanych przez Przewodniczącego Rady) do umowy zawartej w dniu 1 kwietnia 1998 r., tj. w poprzedniej kadencji.

Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271), zwrot kosztów następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między pracodawcą a pracownikiem. Przepis ten, w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu Pracy, należy do przepisów prawa pracy, a zatem zawarcie umowy w przedmiotowej sprawie stanowi czynność leżącą w kompetencji organu stanowiącego gminy lub jego przewodniczącego na podstawie umocowania w odrębnej uchwale. Stanowi o tym art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych, (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Nie stwierdzono, by Rada Gminy ustaliła kompetencję Przewodniczącego Rady w omawianym zakresie.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była pod kontem prawidłowości i powszechności wymiaru i poborów wskazanych należności, kompletności prowadzonej ewidencji w tym zakresie oraz rzetelności sporządzonych sprawozdań.

Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb-PDP) za I półrocze i za rok 2003. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 11-17 protokołu kontroli, polegało to na błędnym wykazaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych i zwolnienia uchwałą Rady Gminy niektórych przedmiotów opodatkowania. W kolumnie 3 sprawozdania wykazywać należy skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, podlegających opodatkowaniu i różnicy stawek, maksymalnych wskazanych rozporządzeniem Ministra Finansów i stawek wygenerowanych uchwałą organu stanowiącego. Natomiast w kolumnie 4 sprawozdania należy wykazać skutki udzielonych przez organ podatkowych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień, zaniechania poboru, a także skutki finansowe zastosowanych zwolnień i ulg wynikających z uchwał Rady Gminy (bez ulg i zwolnień ustawowych).

Należy także zauważyć, iż w świetle art. 75 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), nieprawidłowe wykazanie skutków może mieć wpływ na ustalenie części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gminy na rok 2005. W myśl, bowiem art. 32 wskazanej ustawy, dla ustalenia części wyrównawczej subwencji ogólnej przyjmuje się dochody, które jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać z podatku rolnego, stosując średnią cenę skupu żyta, a z podatku leśnego - średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa GUS, a w przypadku innych podatków, stosując do ich obliczenia górne granice stawek podatków obowiązujące w danym roku podatkowym, bez zwolnień, odroczeń, umorzeń, oraz zaniechania poboru podatków. Skutki finansowe wynikające z uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, określających niższe stawki podatków (z wyłączeniem podatku od środków transportowych) oraz skutki finansowe decyzji, wydanych przez organy podatkowe, nie stanowią podstawy do zwiększenia części wyrównawczej subwencji ogólnej.

Z ustaleń opisanych na stronach 8 i 9 protokołu kontroli wynika, że nie wszyscy inkasenci (sołtysi) rozliczyli się z zainkasowanych podatków (łącznego zobowiązania podatkowego) w ustawowym terminie, tj. zgodnie ze wskazaniami art. 47 § 4 Ordynacji podatkowej.

W myśl § 4a wymienionego art. 47 terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym zapłata podatku powinna nastąpić; chyba, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Rada Gminy w Wysokiem Mazowieckiem nie podjęła uchwały w sprawie wyznaczenia terminów płatności dla inkasentów. W przypadku rozliczania się inkasentów z zainkasowanych należności podatkowych po terminie płatności, niewpłaconą w terminie kwotę należy traktować, w myśl art. 51 § 3 Ordynacji podatkowej, jak zaległość podatkową, od której należy naliczać odsetki za zwłokę na zasadach wynikających z treści art. 53 wskazanej ustawy.

Podczas kontroli list doręczeń nakazów płatniczych stwierdzono, iż w niektórych przypadkach brak jest daty odbioru i podpisu podatnika, co uniemożliwia, m.in. w przypadku wpłat należności po terminie, ustalenie należnych odsetek oraz ewentualne ustalenie czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny. Powyższy stan, opisany na stronie 29 protokołu kontroli, narusza zasady doręczania pism wynikające z treści art. 152 Ordynacja podatkowa.

Ustalenia dotyczyły także braku czynności sprawdzających, prowadzonych przez organ podatkowy w zakresie wskazywanym treścią art. 272 Ordynacji podatkowej. Jak wynika z opisu na stronie 40 protokołu kontroli, w deklaracji podatkowej złożonej na podatek od nieruchomości przez dzierżawcę nieruchomości Ośrodka Zdrowia, podatnik wykazał do opodatkowania 169,37m² powierzchni mieszkalnej i 169,37m² powierzchni zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, objętych stawką 1,80 zł za metr powierzchni zgodnie z treścią Uchwały Rady Gminy w sprawie stawek podatku od nieruchomości. Tymczasem w myśl umowy dzierżawy, część tej powierzchni wydzierżawiona jest dla Telekomunikacji Polskiej i Rejonowego Urzędu Poczty, a więc prowadzona jest tam inna działalność niż w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, a w tym przypadku według Uchwały stawka podatku wynosi 8,80 zł za 1m² powierzchni. Organ podatkowy winien w ramach prowadzonych czynności sprawdzających wyjaśnić powyższą kwestię, wykorzystując procedury z art. 274 i 274a Ordynacji podatkowej.

         W wyniku badania prawidłowości postępowań o udzielenie zamówień publicznych w świetle obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) stwierdzono, że zamawiający nie zawarł w specyfikacji istotnych warunków zamówienia na modernizację drogi gminnej we wsi Jabłonka Kościelna opisu kryteriów, którymi, oprócz ceny, miał się kierować przy wyborze oferty najkorzystniejszej: terminu wykonania (znaczenie 10%) oraz warunków gwarancji i serwisu (znaczenie 10%) – s. 52 protokołu kontroli. Stanowiło to naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy, który określał wymagane elementy specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Wyczerpujące wskazanie opisu stosowanych kryteriów wyboru oferty najkorzystniejszej winno służyć zachowaniu zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, zapisanej w art. 16 ustawy (w obecnym stanie prawnym omawiane kwestie reguluje art. 7 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 18 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.)).

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, wymiaru i poboru podatków oraz rachunkowości.

         Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja Podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych ustawą o rachunkowości, należy, stosownie do przepisów wewnętrznych, do skarbnika gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie właściwego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli jednostek organizacyjnych gminy, mając na uwadze postanowienia wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych.

2. Wyeliminowanie nieprawidłowości formalno – prawnych dotyczących umowy na używanie przez Wójta Gminy samochodu prywatnego do jazd lokalnych w celach służbowych.

3. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków finansowych obniżenia stawek podatku od nieruchomości oraz zastosowanych zwolnień podatkowych wynikających z uchwał Rady Gminy, skorygowanie błędnie wykazanych danych z uwzględnieniem wskazań zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego poprzez przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

4. Zobowiązanie sołtysów (inkasentów) do terminowego rozliczania się z zainkasowanej gotówki z tytułu wpłaconych rat zobowiązań podatkowych, z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

5. Przestrzeganie obowiązku doręczania podatnikom decyzji za pokwitowaniem, podpisem i datą otrzymania, stosownie do wskazanych przepisów ustawy Ordynacja Podatkowa.

6. Prowadzenie czynności sprawdzających w myśl wskazań przepisów Ordynacji podatkowej, dokonanie ustaleń zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie opodatkowania nieruchomości ośrodka zdrowia.

7. Zamieszczanie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia opisu kryteriów wyboru oferty, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 18 Prawa zamówień publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku