Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Nowe Piekuty

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 lutego 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 13/04), o treści jak niżej:

Pan Marek Kaczyński

Wójt Gminy Nowe Piekuty

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Badając unormowania dotyczące podstaw funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że Rada Gminy tworząc gimnazja – odpowiednio w 1999 roku w Nowych Piekutach i w 2003 roku w Jabłoni Kościelnej, nie określiła ich formy organizacyjno-prawnej – str. 2-3 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 265, poz. 2572 ze zm.) szkoły zakładane przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Kompetencja do nadania powoływanej jednostce organizacyjnej jednej z wymienionych form, według postanowień art. 18 ust. 3 pkt 2 i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

         Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych. Ustalono, że dyspozycje środkami pieniężnymi dotyczące wykonania planów finansowych wszystkich obsługiwanych jednostek organizacyjnych wykonuje Pan Wójt. Dyspozycja poprzedzona jest natomiast zatwierdzeniem dowodu pod względem merytorycznym przez kierownika właściwej jednostki. Ze złożonych w trakcie kontroli wyjaśnień wynika, że rozwiązanie takie przyjęto w związku z tym, iż dochody i wydatki wszystkich obsługiwanych jednostek realizowane są za pośrednictwem jednego rachunku bankowego, do którego upoważnienie posiada Pan Wójt, a także Skarbnik Gminy. Fakt uruchomienia środków następuje zaś za wiedzą i przyzwoleniem kierownika odpowiedniej jednostki i stanowi czynność jedynie techniczną – niepowodującą ograniczenia roli kierowników w prowadzeniu gospodarki finansowej własnej jednostki. Wykonywany sposób dysponowania środkami pieniężnymi nie wynika jednakże z procedur wewnętrznej kontroli finansowej – str. 7 protokołu kontroli.

Należy wskazać, iż zatwierdzenie dowodu pod względem merytorycznym nie jest formalnie równoznaczne z uruchomieniem (zadysponowaniem) środków przewidzianych w planie finansowym jednostki. W przypadku przyjętej w Urzędzie organizacji (wspólny rachunek bankowy budżetu, Urzędu i obsługiwanych jednostek) wskazanym byłoby precyzyjne określenie w przepisach wewnętrznych, iż zatwierdzenie dowodu przez kierownika jednostki pod względem merytorycznym powoduje w konsekwencji uruchomienie środków wynikających z danej operacji. Zasadą generalną jest bowiem odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej (art. 28a ust. 1 ustawy). Z tej zasadniczej normy wynika, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek – z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie. Uregulowania wewnętrzne powinny zatem zapewnić właściwe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez kierowników poszczególnych jednostek, dzięki czemu możliwe będzie przypisanie im odpowiedzialności za gospodarkę jednostki. Realizacja wskazanych obowiązków wiąże się m.in. ze sporządzeniem przez kierownika jednostki sprawozdań zawierających dane informujące o wykonaniu planu finansowego.

Z przepisu art. 28a ustawy o finansach publicznych wynika ponadto, iż każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisów tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy). W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo–księgowej jednostek organizacyjnych właściwe jest, aby kierownicy tych jednostek w sposób formalny przyjęli ustalone, wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, uwzględniające w swej treści zakres kompetencji i odpowiedzialności kierowników, dotyczący procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem jednostki.

Stwierdzono ponadto, że kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych nie sporządzali sprawozdań jednostkowych. Obowiązek sporządzania sprawozdań jednostkowych przez kierowników jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 24, poz. 279 ze zm.).

Fakt prowadzenia skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do zniesienia wskazanych wyżej obowiązków, spoczywających na kierownikach jednostek organizacyjnych z mocy przepisów powszechnie obowiązujących.

W zakresie kontroli wewnętrznej stwierdzono również, że nie zostały ustalone procedury kontroli w zakresie rozliczeń z tytułu opłat za sprzedawaną wodę – str. 22 i 38 protokołu kontroli. Uregulowania wewnętrzne nie odnoszą się ponadto do zasad prowadzenia pozaksięgowej ewidencji zużycia opału (węgla i oleju opałowego) oraz materiałów pędnych (etyliny i oleju napędowego) w pojazdach i motopompach. Przy przyjętym sposobie ujmowania tych materiałów w księgach rachunkowych, polegającym na odpisywaniu ich w koszty w momencie zakupu, właściwe jest określenie zasad prowadzenia ewidencji pozaksięgowej, która spełniałaby w takiej sytuacji rolę urządzenia służącego kontroli gospodarowania materiałami – str. 43 protokołu kontroli.

Nie wszystkie dowody finansowe wpływające z zewnątrz oznaczone były datą wpływu – str. 7-8 protokołu kontroli. Uwidocznianie na dowodach zewnętrznych dat ich wpływu do Urzędu ma zasadnicze znaczenie m.in. dla terminowości regulowania zobowiązań. Ponadto ustalono, że rachunki kosztów podróży służbowych, stanowiące podstawę zwrotu kosztów, nie zawsze były podpisywane na dowód autoryzacji (zawierały jedynie pokwitowania odbioru gotówki. Zwrócenia uwagi wymaga także stosowany sposób wystawiania poleceń wyjazdów służbowych, które nie zawierają elementów istotnych dla ich kontroli – str. 41 protokołu kontroli.

         Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych przez badaną jednostkę wykazała, że w rocznym sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń wykazano nieprawidłowo kwotę 807.000 zł jako stan zadłużenia gminy z tytułu zaciągniętego kredytu. Wyrażała ona wysokość limitu zadłużenia, określonego w umowie kredytowej z bankiem, podczas gdy rzeczywiste zadłużenie gminy na dzień 31 grudnia 2003 roku (saldo kredytowe konta 133) wynosiło 801.853,05 zł. Kwotę przyznanego limitu kredytowego błędnie zaliczono w skład długu gminy i bezpodstawnie ujęto w ewidencji księgowej (Wn 133/2 - Ma 134), naruszając zasady funkcjonowania kont 133 „Rachunek bieżący budżetu” i 134 „Kredyty bankowe”, gdyż zarachowanie to nie odzwierciedlało operacji na rachunku (lub rachunku pomocniczym) budżetu. Przyznanie limitu kredytowego do wykorzystania nie stanowiło też zdarzenia podlegającego uwidocznieniu na koncie 134 jako zadłużenie z tytułu kredytu. Na skutek stosowanych księgowań znacząco zawyżano zadłużenie gminy wykazywane w sprawozdaniach Rb-Z za okresy poprzednie: np. na koniec 2002 roku o 121.974 zł, a na koniec I kwartału 2003 r. o 184.970 zł – str. 10 protokołu kontroli. Sposób ujęcia przyznanego limitu narusza zasady funkcjonowania konta 133, zgodnie z którymi zapisy na tym koncie mogą być dokonywane tylko na podstawie wyciągów bankowych

Błędne ujmowanie operacji na kontach w ewidencji budżetu (w tym m.in. wskazane wyżej księgowania dotyczące limitu kredytowego w rachunku budżetu) spowodowało iż nieprawidłowo została przedstawiona wielkość poszczególnych aktywów i pasywów w bilansie z wykonania budżetu gminy za 2003 rok – str. 12 protokołu kontroli.

W zakresie kompletności dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (dotyczące ewidencji podatkowej prowadzonej przy użyciu komputera) stwierdzono, iż nie został opracowany wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich  funkcji w procesach przetwarzania, czego wymaga art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 26 protokołu kontroli.

         W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono licznie występujące nieprawidłowości, naruszające zarówno przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), jak i rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), polegające w szczególności na:

a) prowadzeniu ewidencji na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” niezgodnie z zasadami funkcjonowania tego kona, poprzez:

- zaniechanie księgowania w trakcie roku należności z tytułu dochodów budżetowych, wynikających ze sprawozdań składanych przez urzędy skarbowe (odpowiedni zapis – Wn 224 „Rozrachunki budżetu” - Ma 901 „Dochody budżetowe”); księgowano tylko sumy uzyskane na poczet tych należności (Wn 133 - Ma 224), w wyniku czego w poszczególnych okresach konto 901 nie przedstawiało właściwej wysokości osiągniętych dochodów budżetu, a konto 224 „Rozrachunki budżetu” nie przedstawiało rzeczywistego stanu rozliczeń z urzędami skarbowymi; skutkowało to również rozbieżnością pomiędzy sumami dochodów wykazywanych w sprawozdaniach Rb-27S sporządzanych w trakcie roku budżetowego, a wnikającymi z ewidencji księgowej na koncie 901 (dochody wykazywane w sprawozdaniach uzupełniano o wybrane wpływy na konto 133 dotyczące dochodów zrealizowanych przez urzędy skarbowe) – str.11 protokołu kontroli;

- prowadzenie na koncie 224 rozliczeń dotyczących mylnych wpływów na rachunek budżetu, które powinny być rozliczane za pośrednictwem konta 240 – „Pozostałe rozrachunki” – str. 20 protokołu kontroli;

- ujmowanie na koncie 224 środków pieniężnych stanowiących depozyty wnoszone przez kontrahentów (wadia, zabezpieczenia należytego wykonania umów o roboty budowlane lub zatrzymane na poczet rękojmii); środki te były niewłaściwie ujmowane na rachunek budżetu, zamiast na odrębny rachunek (konto 139 „Inne rachunki bankowe” w ewidencji Urzędu), przeznaczony m.in. dla sum depozytowych (jedynie część depozytów ujmowano na tym koncie); według stanu na 31 grudnia 2003 r. zgromadzono na rachunku budżetu depozyty na sumę 17.461,43 zł – str. 19-21 protokołu kontroli;

- prowadzenie urządzeń analitycznych do konta 224 w postaci zbiorczych wykazów, nieodzwierciedlających obrotów (Wn, Ma) konta syntetycznego i rozliczeń z poszczególnymi podmiotami, co uchybia wymogom art. 16 ust 1 ustawy, nakazującym prowadzenie kont ksiąg pomocniczych w sposób będący uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, a także zasadom funkcjonowania tego konta ustalonym w załączniku Nr 1 do rozporządzenia – str. 20-21 protokołu kontroli;

- nieujęcie na koncie 224 kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa; została ona błędnie zaksięgowana na koncie 140 „Inne środki pieniężne” zniekształcając ewidencyjny  stan środków pieniężnych w drodze – str. 21 protokołu kontroli;

b) nie przestrzeganiu zasad funkcjonowania konta 133, zgodnie z którymi zapisy na tym koncie mogą być dokonywane wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych i muszą być zgodne z zapisami księgowości banku oraz dokonywanie zapisów stornujących (str. 9-10 i 16-18 protokołu kontroli); zasadę tę naruszono poprzez:

- opisywaną wyżej sytuację zarachowania kwoty limitu zadłużenia określonego w umowie kredytowej,

- stosowanie zapisów wyrażających zmniejszone saldo obrotów ustalone w tzw. zbiorówce przy danym dowodzie bankowym,

- dokonywanie zapisów na subkoncie lokat terminowych przy braku udokumentowania wyciągami bankowymi; dowody bankowe poświadczające obroty i salda rachunków lokat terminowych ewidencjonowanych na subkoncie 133/1 uzyskano z banku dopiero w trakcie kontroli;

c) niewskazywaniu na niektórych dowodach księgowych sposobu zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych, jak tego wymaga art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 9 protokołu kontroli;

d) dokonywaniu zapisów księgowych (związanych z przekwalifikowaniem niektórych składników lub korygujących błędne zapisy) na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” w postaci  storna, zamiast, w zależności od zaistniałego zdarzenia, w sposób określony w art. 25 ustawy lub wynikający z zasad funkcjonowania tego konta określonych w rozporządzeniu, tj poprzez zapisy na przeciwnej stronie konta – str. 46 protokołu kontroli.

e) wykazaniu na dzień 31 grudnia 2003 r. nieprawidłowego stanu Zakładowych Funduszy Świadczeń Socjalnych (Urzędu i obsługiwanych jednostek organizacyjnych) w wysokości 5.815,78 zł (saldo konta 851); był on niższy o 11.830,17 zł od sumy środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym Funduszy (sald na innych kontach dotyczących składników funduszy w ewidencji nie wykazano) - jak ustalono, różnica wystąpiła już w bilansie otwarcia ksiąg rachunkowych 2003 roku; naruszono zasady funkcjonowania konta 851 określone w zał. nr 2 do rozporządzenia, wskazujące na obowiązek prowadzenia ewidencji analitycznej, która powinna pozwolić m.in. na wyodrębnienie stanu, zwiększeń i zmniejszeń Funduszy; pożyczki pieniężne wypłacane dla pracowników zarachowywano bezpodstawnie w koszty Funduszy, przez co pomniejszano ich faktyczną wielkość np. według stanu na 31 grudnia 2003 r. o kwotę 33.150 zł, stanowiącą należności wyliczone z ewidencji rozliczeń prowadzonej w formie pozaksięgowej – str. 18-19 prot. kontroli;

f) nieprowadzeniu rozliczeń z tytułu dostaw i usług na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”; niektóre rozliczenia, podlegające ujęciu na tym koncie, ewidencjonowano nieprawidłowo na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, przeznaczonym wyłącznie do księgowania rozliczeń z pracownikami z innych tytułów niż wynagrodzenia – str. 22 protokołu kontroli;

g) pominięciu w ewidencji jednostki rozrachunków dotyczących należności za sprzedaży wody (objęto je ewidencją pozaksięgową); winny one być ujmowane na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Urzędu - str.22 i 38 protokołu kontroli;

h) nieprawidłowym księgowaniu kosztów zadań inwestycyjnych poniesionych w 2003 r. na koncie 400 „Koszty według rodzajów”, zamiast na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”; nieprawidłowość ta skutkowała zniekształceniem salda konta 860 „Wynik finansowy” – str. 45 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stwierdzono, że zgromadzone środki depozytowe zapożyczano do realizacji płatności budżetowych – str. 16 i 19-21 protokołu kontroli. Świadczy o tym fakt przyjmowania niektórych depozytów na rachunek budżetu (przy kredytowym saldzie konta 133 na koniec roku) oraz wystąpieniem rozbieżności o 12.742,13 zł, między saldem konta 139 (określającym wielkość środków depozytowych na rachunku bankowym), a saldem konta 240 „Pozostałe rozrachunki” przedstawiającego rozliczenia z kontrahentami w zakresie depozytów ujętych w ewidencji Urzędu. Należy wskazać, iż kwoty depozytów nie mieszczą się w kategorii środków publicznych w rozumieniu przepisów art. 3 ustawy o finansach publicznych, gmina nie była więc uprawniona do dysponowania nimi, a w szczególności do przeznaczania na wydatki lub rozchody budżetu.

W zakresie zagadnień formalnych związanych z wykonywaniem budżetu za 2003 rok ustalono, że nie został wypełniony obowiązek, nałożony przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w zakresie opracowania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu – str. 24 protokołu kontroli. Zgodnie z zasadami ustanowionymi przepisami art. 29 ust. 4 i art. 92 pkt 1 w zw. z art. 129 ust. 1 tej ustawy, realizacja wydatków i zadań powinna następować zgodnie z przyjętym harmonogramem.

         Kontrola wydatków na podróże służbowe (str. 41-42 protokołu kontroli) wykazała, że w dniu 1 kwietnia 2002 roku Przewodniczący Rady Gminy zawarł z Panem Wójtem umowę na używanie prywatnego samochodu w celach służbowych do jazd lokalnych bez stosownego upoważnienia Rady Gminy. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271) wskazuje, że zwrot kosztów następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między pracodawcą a pracownikiem. Przepis ten, w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu Pracy, należy do przepisów z zakresu prawa pracy, a zatem zawarcie umowy w przedmiotowej sprawie stanowi czynność leżącą w kompetencji organu stanowiącego gminy lub jego przewodniczącego, na podstawie umocowania zawartego w odrębnej uchwale (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.)). Nie stwierdzono, by Rada Gminy umocowała Przewodniczącego Rady do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta.

Na podstawie badanej próby ustalono także, iż Pan Wójt nie dopełnił obowiązku złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 4 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości i wpłaty ryczałtu.

Nie w pełni przestrzegano postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) – str. 44 protokołu kontroli - ponieważ:

- do rozdziału 60014 „ Drogi publiczne powiatowe” par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” zakwalifikowano dotację w wysokości 170.000 zł, przekazaną w ramach porozumienia zawartego ze Starostwem Powiatowym w Wysokiem Mazowieckiem na dofinansowanie robót na drodze powiatowej. Stosownie do postanowień art. 46 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.), a także art. 47 ust. 1 obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom na dofinansowanie ich zadań. W przypadku, przekazania przez gminę środków na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, należy uznać, iż środki takie stanowią pomoc finansową, o której mowa w art. 111 ust. 2 pkt 5 i art. 117a ustawy o finansach publicznych i przepisach właściwych ustaw ustrojowych. Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla takich wydatków (mających charakter wydatków inwestycyjnych) jest zatem par. 6300 „Wydatki na pomoc finansową udzieloną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”;

- wydatki za szkolenie pracowników zarachowywano nieprawidłowo do par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” zamiast, stosownie do ich charakteru, do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, natomiast wydatki za naprawę oświetlenia ulicznego do par. 4260 „Zakup energii”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych”;

- dochody ze sprzedaży nieruchomości ujmowano w par. 083 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych” zamiast w par. 077 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości”.

Od 1 stycznia 2005 roku zasady klasyfikacji określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132).

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do treści art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów podatkowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu zawartego na stronie 27 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych na podatek rolny. Nie prowadził też postępowania wyjaśniającego celem ustalenia spadkobierców lub miejsca zamieszkania podatników celem dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych (art. 144 ustawy Ordynacja podatkowa). Należy przy tym wskazać, iż zaniechanie doręczenia decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – obowiązek ten ulega przedawnieniu, stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

Niewłaściwie kasowano znaki opłaty skarbowej, którą pobierano od wniosków w sprawach ulg podatkowych, z naruszeniem wskazań § 39 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112 poz. 1319 ze zmianami) – str. 29 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły również nieprawidłowości w ustalaniu kwoty opłaty prolongacyjnej od odroczonych terminów płatności zobowiązań podatkowych oraz sposobu jej poboru, z naruszeniem art. 57 Ordynacji podatkowej oraz § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, dokonywania zaokrągleń oraz zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. nr 240 poz.2063).

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP). Opis na stronach 32 – 34 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego. Należy przy tym wskazać, iż w myśl art. 74 i 75 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) szczególne znaczenie mają sprawozdania za okresy roczne złożone za lata 2002 i 2003, stanowiące m.in. podstawę do wyliczenia części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, odpowiednio na rok 2004 i 2005.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki, wymiaru i poboru podatków, a także niedostosowania wewnętrznych regulacji prawnych do przyjętych rozwiązań organizacyjnych i obowiązujących przepisów.

         Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art.13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja Podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należało, stosownie do zakresu obowiązków do Skarbnika Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zawieranie w projektach uchwał w sprawie powołania jednostek organizacyjnych, przedkładanych Radzie Gminy, postanowień w kwestii ich formy organizacyjno-prawnej.

2. Dokonanie analizy i uzupełnień wewnętrznych regulacji w zakresie wykonywania kontroli finansowej w celu zachowania ich zgodności z przepisami art. 35a ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem standardów kontroli finansowej określonych przez Ministra Finansów w Komunikacie Nr 1 z dnia 20 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, a także z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu dotyczących:

a) dookreślenia (w porozumieniu z kierownikami obsługiwanych jednostek) w formie pisemnej stosowanych rozwiązań w zakresie dysponowania środkami pieniężnymi obsługiwanych jednostek, przy uwzględnieniu faktu, iż przyjęcie wspólnych procedur, związanych ze skoncentrowaną obsługą finansowo-księgową, nie może pozbawić kierowników jednostek prawa dysponowania środkami publicznymi, ani też zdejmować z nich odpowiedzialności za prowadzoną gospodarkę finansową;

b) objęcia procedurami wszystkich procesów zachodzących w jednostce, w szczególności dotyczących operacji związanych ze sprzedażą wody oraz zasad ewidencjonowania zużycia opału i materiałów pędnych

c) zapewnienia, aby wszystkie dokumenty księgowe otrzymane z zewnątrz były opatrywane adnotacją o dacie ich wpływu.

3. Wyeliminowanie, wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, nieprawidłowości dotyczących sporządzania i poleceń wyjazdu służbowego i rozliczania kosztów podróży służbowych.

4. Spowodowanie wykonywania przez kierowników jednostek organizacyjnych spoczywających na nich obowiązków w zakresie sporządzania obowiązującej sprawozdawczości.

5. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości prowadzonej przy użycie komputera (podatkowej) o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

6. Wykazywanie rzeczywistego poziomu zadłużenia gminy w sprawozdaniach Rb-Z oraz prawidłowych danych w bilansie z wykonania budżetu (w celu realizacji tego wniosku należy przede wszystkim zapewnić prawidłowość wykonania wskazanych niżej zaleceń dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej).

7. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej poprzez:

a) prawidłowe ewidencjonowanie operacji gospodarczych na koncie 224 w ewidencji budżetu; w tym celu:

- bieżące ujmowanie na stronie Wn sprawozdań składanych przez urzędy skarbowe w korespondencji z kontem 901, co zapewni zgodność salda konta 901 ze sporządzanymi w trakcie roku budżetowego sprawozdaniami Rb-27S,

- ujmowanie mylnych wpływów na rachunek budżetu na koncie 240 w ewidencji budżetu,

- zaniechanie ewidencjonowania na tym koncie rozrachunków z tytułu posiadanych depozytów; winny one być ujęte na wyodrębnionym rachunku bankowym (konto 139) w ewidencji Urzędu Gminy,

- prowadzenie ewidencji analitycznej do tego konta zgodnie z zasadami jego funkcjonowania zawartymi w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r.,

- ewidencjonowanie na stronie Ma konta kwot dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa;

b) dokonywanie zapisów na koncie 133 i jego subkontach wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych,

c) umieszczanie na wszystkich dowodach księgowych informacji umożliwiających stwierdzenie sposobu ich ujęcia w księgach rachunkowych,

d) prawidłowe dokonywanie zapisów, których treścią jest zwiększenie lub zmniejszenie stanu środków trwałych ewidencjonowanych na koncie 013,

e) doprowadzenie do zgodności między ewidencyjnym stanem aktywów ZFŚS i stanem Funduszy wykazanym na koncie 851 oraz zaniechanie odnoszenia w koszty udzielonych ze środków Funduszy pożyczek; prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 851 w sposób umożliwiający ustalenie stanu poszczególnych Funduszy,

f) ewidencjonowanie rozrachunków z kontrahentami na koncie 201,

g) objęcie ewidencją księgową rozrachunków z tytułu sprzedaży wody,

h) księgowanie kosztów zadań inwestycyjnych na koncie 080.

8. Zaniechanie angażowania zgromadzonych środków depozytowych na wydatki i rozchody budżetu.

9. Sporządzanie harmonogramu dochodów i wydatków, stosownie do przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

10. Rozważenie potrzeby wystąpienia do Rady Gminy z projektem uchwały określającej zakres uprawnień Przewodniczącego Rady do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta.

11. Składanie oświadczeń stanowiących podstawę naliczenia i wypłaty ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych.

12. Zapewnienie właściwego klasyfikowania dochodów i wydatków.

13. Prowadzenie postępowania podatkowego mającego na celu doręczenie wszystkich decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Dokonywanie poboru opłaty skarbowej w myśl zasad wynikających z przepisów wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

15. Pobieranie opłaty prolongacyjnej w odpowiedniej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

16. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości oraz stosowania zwolnień podatkowych wynikających z uchwał Rady Gminy. Skorygowanie błędnie wykazanych danych z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści protokołu kontroli, przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku wraz z odpowiedzią na wystąpienie pokontrolne

         O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni o daty niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30–dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży