Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Ośrodku Produkcyjno-Usługowym „U Paca” 

przy Zespole Szkół w Dowspudzie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 stycznia 2005 roku (znak: RIO.V.6012 - 16/04), o treści jak niżej:

Pan Wiesław Jurewicz

Kierownik

Ośrodka Produkcyjno-Usługowego „U PACA”

przy Zespole Szkół w Dowspudzie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2003 rok, przeprowadzonej w Ośrodku Produkcyjno-Usługowym „U PACA” Gospodarstwie Pomocniczym przy Zespole Szkół w Dowspudzie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Badaniu poddano elementy organizacji i funkcjonowania w Gospodarstwie Pomocniczym wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 28a i 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Stwierdzono, że stosowana przez jednostkę Instrukcja w sprawie obiegu i kontroli dokumentów księgowych nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich elementów służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej. Zwrócić uwagę należy w szczególności na niedostateczne określenie rodzaju stosowanych w jednostce dokumentów finansowo-księgowych oraz schematu obiegu dowodów, który dawałby możliwość prześledzenia ich drogi od momentu sporządzania lub wpływu
(z zarejestrowaniem jego daty) do jednostki do momentu ich zadekretowania i ujęcia w ewidencji księgowej. Powyższa instrukcja nie zawiera również imiennego wykazu osób upoważnionych do sprawdzania dokumentów pod względem formalnym, rachunkowym oraz merytorycznym wraz z ich podpisem – str. 9-12, 14 protokołu kontroli.

W przepisach wewnętrznych dotyczących gospodarki finansowej badana jednostka nie uregulowała też przyjętego sposobu ustalania cen za sprzedaż trzody chlewnej, płodów rolnych, odpłatności za transport oraz wynajem maszyn rolniczych, jak też uregulowań dotyczących ustalenia normy zużycia paliwa dla samochodu LUBLIN oraz sposobu rozliczania kierowców z pobranego paliwa – str. 27, 28, 33 protokołu kontroli.

Z przywołanych na wstępie przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem
i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki
w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce, zgodnie ze „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonymi Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz.Urz.Min.Fin.Nr 3, poz. 13; poruszone wyżej kwestie regulują standardy Nr 12-14 w części D „Mechanizmy systemu kontroli finansowej”).

Badając dokumentację opisującą przyjęte przez Gospodarstwo zasady rachunkowości pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stwierdzono, iż nie zawiera ona wszystkich wymaganych elementów, dotyczących prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera oraz zasad ochrony danych. Dokumentacja nie zawiera daty rozpoczęcia eksploatacji programów komputerowych (Gospodarstwo jest użytkownikiem oprogramowania zakupionego przez macierzystą jednostkę budżetową), zasad ochrony danych (metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania) oraz ochrony zbiorów dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych oraz innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, tj. elementów wskazanych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) i pkt 4 ustawy o rachunkowości. Należy wskazać, iż rachunkowość, stosownie do art. 4 ust. 3 pkt 6 ustawy, obejmuje także gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych, w związku z czym przyjęte zasady rachunkowości powinny normować także to zagadnienie, w sposób dostosowany do specyfiki prowadzonej ewidencji księgowej i wymagań ustawy – str. 8-9 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia, naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz uregulowania wewnętrzne, m.in. poprzez:

- dokonywanie zapisów w dzienniku bez zachowania chronologii zdarzeń, niesumowanie obrotów dziennika na koniec poszczególnych miesięcy oraz niezachowanie zgodności jego obrotów z obrotami zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej; zasady prowadzenia dziennika reguluje art. 14 ustawy;

- księgowanie niektórych operacji gospodarczych dotyczących rozrachunków, kosztów
i zobowiązań z naruszeniem zasad funkcjonowania poszczególnych kont;

- korygowanie stanu materiałów (konto 310) w korespondencji z kontem wyniku finansowego (860), nie zaś kontem kosztów (400), do którego prowadzona jest ewidencja według paragrafów klasyfikacji budżetowej;

- ewidencjonowanie źródłowych dowodów księgowych, tj. list płac, które nie były numerowane, nie były podpisane przez osobę je sporządzającą oraz nie zawierały podpisu głównej księgowej na dowód ich zatwierdzenia; ponadto z ustaleń kontroli wynika potrzeba uregulowania, stosownie do art. 22 ust. 4 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, sposobu postępowania (w tym powiązania z zapisami w księgach rachunkowych) ze sporządzanymi listami płac oraz ich kopiami, które faktycznie stanowią podstawę zapisów księgowych;

- dokonywanie zapisów w księdze środków trwałych niezgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, tj. bez wskazania daty, symbolu i numeru dowodu, na podstawie którego wprowadzono środek trwały do ewidencji – str. 13-16, 18-19, 42 protokołu kontroli.

Badając wydatki na wynagrodzenia i pochodne stwierdzono, że kierownik Gospodarstwa nie dopełnił obowiązku sporządzenia tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego, wynikającego z § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 roku w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.). Najniższe wynagrodzenie zasadnicze w Gospodarstwie oraz wartość jednego punktu, niezbędne dla sporządzenia tabeli wynagrodzeń, zostało określone w uchwale Rady Powiatu Suwalskiego z dnia 26 lutego 2003 roku. Ponadto stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce obowiązuje regulamin wynagradzania pracowników wprowadzony przed wejściem w życie przepisów wskazanego rozporządzenia, nie uwzględnia zatem jego postanowień w kwestii zasad wynagradzania pracowników gospodarstwa pomocniczego.

Ustalono także, że wypłaty wynagrodzeń dokonywano z dużym opóźnieniem, dochodzącym nawet do 6 miesięcy, co narusza postanowienia art. 85 Kodeksu pracy oraz uregulowania wewnętrzne w tym zakresie. Nie wypłacono również pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2002 rok (5.489,78 zł wraz z pochodnymi), przeksięgowując je w końcu 2003 roku na przychody finansowe na podstawie pisemnego zrzeczenia się tego wynagrodzenia przez pracowników, mimo iż nie upłynął okres przedawnienia wymagany art. 291 § 1 Kodeksu pracy, zaś stosownie do art. 84 Kodeksu pracownik nie może zrzec się prawa do wynagrodzenia – str. 33-36 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości naliczania i odprowadzania odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że kontrolowana jednostka nie posiada założonego rachunku bankowego Funduszu, służącego gromadzeniu równowartości odpisów, oraz regulaminu gospodarowania środkami ZFŚS. Powyższe skutkowało między innymi nie przekazaniem naliczonego odpisu za 2003 rok. Zasady funkcjonowania ZFŚS zostały określone w ustawie z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996r., Nr 70, poz. 335 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika m.in., iż w jednostkach sektora finansów publicznych winna być prowadzona działalność socjalna bez względu na liczbę zatrudnionych pracowników (podmioty, które mogą zrezygnować z tworzenia Funduszu określa art. 4 ustawy). Kierownik Gospodarstwa podjął decyzję (za zgodą pracowników) o przeksięgowaniu w końcu 2003 roku wartości zobowiązań wobec Funduszu na pozostałe przychody operacyjne (łącznie z zaległościami z lat poprzednich 11.156,13 zł) – str. 37-39 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także prawidłowość stosowania obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Stwierdzono, że kierownik Gospodarstwa udzielił w trybie zapytania o cenę zamówienia publicznego na dostawę nawozu wieloskładnikowego „NPK” oraz „Polifoski B” z naruszeniem postanowień ustawy. Nie zapewniono odpowiedniej liczby oferentów w celu wyboru najkorzystniejszej oferty – wpłynęła 1 oferta na dostawę nawozu „NPK”, co powodowało konieczność unieważnienia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177) w odniesieniu do trybu zapytania o cenę utrzymała wskazane rygory w kwestii unieważnienia postępowania (art. 93 ust. 1 pkt 2) – str. 39-40 protokołu kontroli.

Wynik finansowy kontrolowanego Gospodarstwa wynosił według sprawozdania Rb-31 za 2003 rok minus 44,03 zł. Jednakże został on ustalony nieprawidłowo (zawyżony) z uwagi na wykazanie w wierszu przychodów K 100 „Inne zwiększenia” kwoty 16.645,91 zł, stanowiącej „pozostałe przychody operacyjne” z nieuprawnionego odpisania wymagalnych zobowiązań wobec pracowników i wobec działalności socjalnej. Dodać także należy, że Gospodarstwo nie ponosiło kosztów centralnego ogrzewania budynku biurowego, które były finansowane ze środków macierzystej jednostki budżetowej. Przywołane okoliczności wskazują, że kontrolowane Gospodarstwo nie spełnia warunku samofinansowania, określonego w art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiącego iż gospodarstwo pomocnicze powinno pokrywać koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych i – ewentualnie – dotacji przedmiotowych – str. 41-42 protokołu kontroli.

Bez podjęcia działań w celu zwiększenia przychodów własnych (co może nastąpić m.in. poprzez uzyskanie dopłat bezpośrednich dla gospodarstw rolnych z Unii Europejskiej, czy też uzyskania z budżetu Powiatu Suwalskiego dotacji przedmiotowych na poziomie zapewniającym pokrycie kosztów działalności) Gospodarstwo winno ulec likwidacji. Jak bowiem stanowi § 46 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych... (Dz. U. Nr 122, poz. 1333), w przypadku gdy gospodarstwo pomocnicze nie spełnia warunków samofinansowania określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, kierownik jednostki budżetowej likwiduje je, po uprzednim uzyskaniu zgody organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania, bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej.

Stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności, należały do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie analizy i uzupełnień wewnętrznych regulacji w kwestii kontroli finansowej, w celu ich dostosowania do wymogów ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem Standardów kontroli finansowej i uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu dotyczących:

a) objęcia instrukcją kontroli i obiegu dokumentów finansowo-księgowych wszystkich stosowanych dokumentów oraz wyczerpującego określenia drogi ich obiegu wraz ze wskazaniem osób wykonujących czynności kontrolne,

b) objęcia pisemnymi procedurami wszystkich procesów związanych z gromadzeniem
i wydatkowaniem środków publicznych, w tym ustalania cen i norm.

2. Uzupełnienie dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości o brakujące elementy.

3. Spowodowanie wyeliminowania przedstawionych uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, w szczególności z uwzględnieniem:

a) zasad prowadzenia dziennika,

b) prowadzenia zapisów księgowych na wszystkich właściwych kontach księgi głównej i kontach ksiąg pomocniczych, zgodnie z zasadami funkcjonowania poszczególnych kont oraz wymogami art. 24 ustawy o rachunkowości,

c) ujmowanie w ewidencji dowodów księgowych posiadających wszystkie cechy przewidziane przepisami art. 22 ustawy o rachunkowości.

4. Ustalenie tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego pracowników oraz uwzględnienie w regulaminie wynagradzania obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

5. Dokonywanie wypłat wynagrodzeń zgodnie z terminami określonymi w przepisach powszechnie obowiązujących oraz regulaminie wynagradzania obowiązującym w jednostce.

6. Tworzenie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych poprzez dokonywanie przelewu równowartości odpisów na rachunek bankowy Funduszu oraz przyjęcie regulaminu gospodarowania jego środkami, stosownie do przepisów ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

7. Ujęcie w ewidencji księgowej (na kontach kosztów i rozrachunków) nienależnie odpisanych w 2003 roku zobowiązań Gospodarstwa wobec pracowników i działalności socjalnej, z uwzględnieniem, iż zmniejszenie zobowiązań może nastąpić po przedawnieniu roszczeń z tego tytułu, stosownie do postanowień Kodeksu pracy.

8. Prawidłowe, zgodnie z Prawem zamówień publicznych, stosowanie wybranego trybu przy udzieleniu zamówienia publicznego.

9. Podjęcie działań w celu zapewnienia samofinansowania Gospodarstwa w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu do czasu ich rozpatrzenia.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Dyrektor Zespołu Szkół

w Dowspudzie.

2. Zarząd Powiatu Suwalskiego.

3. Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.