Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Narew

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Narwi

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 marca 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 12/04), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan Jakub Sadowski

                                                                                     Wójt Gminy Narew

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Narew za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Narwi na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. .z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badając dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stwierdzono, iż nie zawiera ona wszystkich wymaganych elementów. Brak było pełnego opisu prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. „b” i „c” ustawy. Opis w tym względzie ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż Urząd Gminy prowadzi rachunkowość przy użyciu komputera, stosuje program Tomasza i Romana Groszka z Legionowa, który wdrażany jest przez Centrum Informatyki ZETO S.A. w Białymstoku. Poza tym dokumentacja zawiera stwierdzenie, że program prowadzi jednocześnie księgowanie syntetyki i analityki zapewniając wymogi przepisów ustawy o rachunkowości w zakresie dokonywania zapisów i odpowiednich wydruków. Zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy, w przypadku prowadzenia ksiąg rachunkowych za pomocą komputera, należy określić wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych (elementy składające się na księgi rachunkowe wymienia art. 13 ustawy). Dokumentacja powinna też obejmować opis systemu informatycznego, zawierającego m.in. wykaz programów wraz z ich opisem oraz opisem programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 11, 44 protokołu kontroli.

         Okazana dokumentacja nie odnosiła się też do faktu prowadzenia przez referat finansowy Urzędu Gminy obsługi finansowo-księgowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – str. 13 protokołu kontroli. Należy zwrócić uwagę, że Ośrodek Pomocy Społecznej jako gminna jednostka budżetowa jest objęty podmiotowym zakresem ustawy o rachunkowości, zatem ciążą na nim obowiązki w zakresie rachunkowości określone przepisami tej ustawy i przepisami aktów prawnych określających zasady prowadzenia rachunkowości podmiotów sektora finansów publicznych. Przyjęte rozwiązania organizacyjne w zakresie obsługi finansowo-księgowej nie mogą prowadzić do zniesienia określonych przepisami obowiązków.

Należy również wskazać, iż rachunkowość obejmuje także gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych (art. 4 ust. 3 pkt 6 ustawy), w związku z czym przyjęte zasady rachunkowości powinny normować także to zagadnienie, w sposób dostosowany do specyfiki prowadzonej ewidencji księgowej i wymagań ustawy – str. 13 protokołu kontroli.

Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że dokumentacja dotycząca rachunkowości i kontroli wewnętrznej nie określała stosowanych w praktyce rozwiązań w zakresie kasowej obsługi Urzędu Gminy przez Bank Spółdzielczy w Narwi – str. 21 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzania Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), a także uregulowania wewnętrzne, polegające w szczególności na:

- dokonywaniu zapisów księgowych w księgach rachunkowych z naruszeniem wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o rachunkowości – str. 14 protokołu kontroli;

- niedopełnieniu wymogu wynikającego z art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz regulacji wewnętrznej w zakresie jednoznacznego powiązania zapisów w dzienniku z dowodami księgowymi, poprzez niewskazywanie na tych dowodach pozycji, pod którą zostały ujęte w dzienniku – str. 18 protokołu kontroli;

- nienadawaniu niektórym dowodom księgowym cech wymaganych przepisami wewnętrznymi oraz art. 20 ustawy o rachunkowości, w szczególności w odniesieniu do zbiorczych dowodów księgowych (art. 20 ust. 3 pkt 1) – str. 19-20 protokołu kontroli;

- niewłaściwym prowadzeniu zapisów na koncie 133/0 „Rachunek budżetu”, czego dowodem są stwierdzone niezgodności w trakcie miesiąca pomiędzy obrotami wynikającymi wyciągów bankowych i obrotami na tym koncie księgowym – str. 21-22 protokołu kontroli. Zgodnie z zasadami funkcjonowania, określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., zapisy na koncie 133 dokonywane są wyłącznie na podstawie dowodów bankowych i muszą być zgodne z zapisami w księgowości banku. W razie stwierdzenia błędu w dowodzie bankowym, księguje się sumy zgodnie z wyciągiem, natomiast różnicę wynikającą z błędu odnosi się na konto 240, jako "sumy do wyjaśnienia". Różnicę tę wyksięgowuje się na podstawie dokumentu bankowego zawierającego sprostowanie błędu.

Stwierdzono również, że wystąpiły uchybienia w zakresie obowiązku sporządzania sprawozdań budżetowych. Nie były sporządzane sprawozdania jednostkowe przez Urząd Gminy jako jednostkę budżetową i Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, wymagane rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) – str. 15-16 protokołu kontroli. Obowiązki sprawozdawcze spoczywały na Wójcie oraz na kierowniku Ośrodka na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, podstawą sporządzania sprawozdań zbiorczych winny być sprawozdania jednostkowe sporządzane przez Urząd i jednostki podległe (GOPS).

W kontrolowanym 2003 roku brak było planu finansowego Urzędu Gminy. Obowiązek opracowania takiego planu został zawarty w art. 126 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Z przywołanego artykułu wynika, że w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się m.in. wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i zarządu jednostki samorządu terytorialnego, dotacje budżetowe, środki przekazywane na rzecz budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego – str. 15 i 29 protokołu kontroli.

Urząd Gminy nie posiadał też udokumentowania w zakresie wypełnienia przez organ wykonawczy procedur przekazywania gminnym jednostkom organizacyjnym informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych oraz następnie planów finansowych, o których mowa w przepisach art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczególnych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych oraz szczególnych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). Wypełnianie procedur w tym względzie ma zasadnicze znaczenie, gdyż zweryfikowane projekty planów finansowych i następnie plany finansowe stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych w roku budżetowym – str. 27 i 29 protokołu kontroli. (W obecnym stanie prawnym procedury opracowywania planów finansowych zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu – Dz. U. Nr 23, poz. 190).

Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizował w okresie objętym kontrolą Urząd Gminy, Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej, a także Zespół Szkolno-Przedszkolny. Kontrolowana jednostka posiadała plan finansowy zadań zleconych, o którym mowa w art. 126 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, jednakże nie zostały opracowane plany finansowe dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań zleconych przez poszczególne jednostki organizacyjne, jak to wynika z przepisów § 3-5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.) – str. 67-68 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, że informacja o stanie mienia komunalnego, która została złożona wraz z projektem uchwały budżetowej na 2003 rok, nie zawierała danych wymaganych przepisami art. 120 pkt 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Brak było danych o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji, a także danych o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych – informacja zawierała planowane dochody z wymienionych tytułów na 2003 rok – str. 65 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do treści art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Ustalono, iż badana jednostka nie rejestrowała dla AWRSP danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację danych zawartych w deklaracjach podatkowych, w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej – strona 32 protokołu kontroli. Podobną sytuację stwierdzono także w grupie osób fizycznych – podatników podatku rolnego. Konsekwencją tej nieprawidłowości były przypadki, opisane na stronach 32-33 protokołu kontroli, błędnego wyliczenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych).

W trakcie badania złożonych przez osoby prawne deklaracji na podatek leśny, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 33 protokołu kontroli, rozbieżności w powierzchni lasów zadeklarowanych przez podatników z danymi znajdującymi się w ewidencji geodezyjnej. Nieprawidłowości opisane powyżej wskazują, iż w kontrolowanej jednostce nie były dokonywane czynności sprawdzające w myśl art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

      W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego osobom fizycznym, ustalenia dotyczyły opodatkowania podatkiem leśnym gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym „Lz”. W okresie objętym kontrolą grunty tak sklasyfikowane nie podlegały opodatkowaniu przedmiotową należnością – str.34 prot. kontroli. Opis na stronie 35 protokołu kontroli wskazuje także na wykrycie pozycji wymiarowych, na których stwierdzono istnienie różnic pomiędzy powierzchnią lasów opodatkowanych a powierzchnią faktyczną wynikającą z danych geodezyjnych.

      Efektem braku wyżej wskazanych czynności sprawdzających, były także nieprawidłowości z zakresu pozyskiwania dochodów gminy z tytułu podatku od nieruchomości osób prawnych. W myśl opisu na stronie 36 protokołu kontroli, polegało to na braku reakcji organu podatkowego na złożenie przez kościelną osobę prawną deklaracji podatkowych nieuwzględniających wskazanych w opisie przepisów zwalniających z opodatkowania budynki będące w posiadaniu kościelnych osób prawnych.

Stwierdzono także brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą zaległości podatkowych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – strona 37-39 protokołu kontroli. Wskazane zaniechania miały wpływ na wzrost zaległości podatkowych.

Przypadki opisane na stronie 44 protokołu kontroli wskazują na nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji księgowej podatków i opłat w kontrolowanej jednostce, z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.).

Nieprawidłowo zostały zaprezentowane skutki finansowe w zakresie zastosowanych zwolnień, ulg, umorzeń w poborze podatków, podlegających wykazaniu w kolumnie 4 sprawozdania z podstawowych dochodów podatkowych jednostki samorządu terytorialnego (Rb-PDP), za wskazane w opisie na stronach 47 i 48 protokołu kontroli okresy sprawozdawcze. Z ustaleń kontroli wynika, iż uchybienia polegały na zaniżeniu lub zawyżeniu skutków podlegających wykazaniu w tym sprawozdaniu. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (DZ. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego (w gminie wójta). Należy przy tym wskazać, iż w myśl art. 74 i 75 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) szczególne znaczenie mają sprawozdania za okresy roczne złożone za lata 2002 i 2003, stanowiące m.in. podstawę do wyliczenia części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, odpowiednio na rok 2004 i 2005.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, wymiaru i poboru podatków oraz rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wymagane ustawą o rachunkowości oraz uwzględnienie w niej faktycznie stosowanych rozwiązań, mając na uwadze tezy zawarte w niniejszym wystąpieniu.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, w szczególności poprzez:

a) prawidłowe dokonywanie zapisów księgowych, na podstawie właściwie sporządzonych dowodów księgowych, jak tego wymagają przepisy art. 20 i 23 ustawy o rachunkowości;

b) zapewnienie jednoznacznego powiązania zapisów dziennika z dowodami księgowymi;

c) właściwe, tj. zgodne z zapisami w księgowości banku dokonywanie zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu”.

3. Sporządzanie w każdym roku budżetowym planu finansowego Urzędu Gminy, stosownie do postanowień ustawy o finansach publicznych.

4. Przestrzeganie procedur określonych przepisami ustawy o finansach publicznych i rozporządzeń wykonawczych w zakresie opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, w tym planów finansowych zadań zleconych przez jednostki realizujące te zadania.

5. Zapewnienie sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych dla rzędu Gminy i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

6. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego danych, o których mowa w art. 120 pkt 3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego w zakresie opodatkowania podatkami: rolnym, leśnym i od nieruchomości.

8. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości wymiaru podatku leśnego, wskazanych w treści protokołu kontroli i wystąpieniu pokontrolnym, mając na względzie obowiązujące w powyższym zakresie przepisy, a także dyspozycje zawarte w ustawie Ordynacja podatkowa.

9. Prowadzenie każdorazowo czynności sprawdzających w zakresie i na zasadach wskazywanych treścią przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

10. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

11. Prowadzenie ewidencji księgowej podatków lokalnych zgodnie z przepisami przytoczonymi w treści protokołu kontroli, wyeliminowanie nieprawidłowości naruszających przepisy wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości i planu kont.

12. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, z informacją, że jest to efekt przeprowadzonej kontroli.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku