Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Juchnowcu Górnym

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 sierpnia 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 22/04), o treści jak niżej:

                                                                                                          Pani

                                                                                                          Barbara Klimaszewska

                                                                                                          Dyrektor Zespołu Szkół

w Juchnowcu Górnym

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Juchnowcu Górnym, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli ocenie poddano funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej oraz jej poszczególnych elementów jako integralnej części systemu kierowania jednostką. W obecnym stanie prawnym, na podstawie art. 28a ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), generalną zasadą jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Z treści przywołanego art. 28a ustawy o finansach publicznych wynika, że każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisów tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Należy przez nią rozumieć zapewnianie przeprowadzania:

- kontroli wstępnej operacji gospodarczych i finansowych według przyjętych procedur (art. 35a ust. 2 pkt 1);

- wstępnej oceny celowości wydatków na etapie zaciągania zobowiązań finansowych (art. 35a ust. 2 pkt 1);

- badanie i porównanie ze stanem wymaganym faktycznego pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych (art. 35a ust. 2 pkt 2 ustawy);

- pogłębionej kontroli następczej stosowania ustalonych procedur przez poszczególne komórki organizacyjne (pracowników jednostki).

Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy). W opracowaniu i doskonaleniu dokumentacji systemu kontroli finansowej (zawierającej procedury, instrukcje, wytyczne kierownictwa, zakresy obowiązków, zasady organizacji jednostki itp.) należy uwzględniać standardy określone przez Ministra Finansów. Standardy takie zostały ogłoszone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13). Przyjęte mechanizmy kontroli powinny być komunikowane pracownikom jednostki w celu należytego ich wdrożenia oraz zapewnienia efektywności działania.

Kontrola wykazała, iż procedury (środki kontroli) zawarte były w obowiązującej w Zespole Szkół w Juchnowcu Górnym dokumentacji wewnętrznej (badana jednostka nie posiadała odrębnego dokumentu regulującego kompleksowo to zagadnienie)  – statucie, regulaminach, uprawnieniach i odpowiedzialności pracowników, zasadach prowadzenia rachunkowości, instrukcji obiegu dokumentów księgowych, przeprowadzania inwentaryzacji. Ustalono, iż dokumentacja wewnętrzna, obowiązująca w badanej jednostce  nie uwzględnia  specyfiki wynikającej ze zmian przepisów prawnych, a w szczególności zmian takich nie dokonano w związku z wejściem w życie zmodyfikowanych przepisów ustawy o finansach publicznych.

Obowiązująca w jednostce regulacja dotycząca zasad prowadzenia rachunkowości nie zawierała określenia roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych, a także wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, opisu systemu informatycznego i systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, tj. elementów, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694) – str. 6 i 7 prot. kontroli.

Badanie stanu innych wewnętrznych regulacji wykazało nieprawidłowości w zakresie określenia w instrukcji inwentaryzacyjnej  terminu i częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji aktywów w drodze spisu z natury (zawarto w niej stwierdzenie, iż „inwentaryzacja może być przeprowadzona w formie: inwentaryzacji okresowej przeprowadzanej cyklicznie co cztery lata, inwentaryzacji doraźnej w przypadku zmiany osoby materialnie odpowiedzialnej lub zaistnienia zdarzeń losowych”).

Powyższe nie czyni zadość normie zawartej w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694), na podstawie której termin i częstotliwość inwentaryzacji aktywów, w szczególności środków trwałych, ustala się w dokumentacji wewnętrznej nie rzadziej niż raz na cztery lata, natomiast zapasów m.in. materiałów nie rzadziej niż co dwa lata, jeżeli znajdują się na strzeżonych składowiskach i objęte są ewidencją ilościowo-wartościową. Pozostałe składniki aktywów należy inwentaryzować corocznie. Ponadto powyższa Instrukcja nie ustala terminów oraz częstotliwości inwentaryzacji środków pieniężnych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, inwentaryzację aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych) przeprowadza się na ostatni dzień każdego roku obrotowego.– str. 7 i 8  prot. kontroli.

W wyniku kontroli procedury opracowywania planów finansowych ustalono, iż  zarząd jednostki samorządu terytorialnego nie przekazał badanej jednostce,  w terminie określonym w art. 125 ust. 2 ustawy, informacji o kwotach dochodów (dział, rozdział, paragraf) i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej na 2003 r.  (dział, rozdział, z wyodrębnieniem: wydatków bieżących, w tym: wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń oraz wydatków majątkowych).

Ustalono, iż w dokumentacji badanej jednostki brak jest takiej informacji, natomiast  projekty planów finansowych dla poszczególnych jednostek oświatowych oraz zbiorczy projekt planu finansowego placówek oświatowych gminy Juchnowiec Kościelny zostały opracowane w dniu 30 października  2002 roku i owe projekty stanowiły podstawę gospodarki finansowej do dnia 16 grudnia 2002 roku (Uchwała Rady Gminy Nr II/7/02 w sprawie budżetu Gminy Juchnowiec Kościelny na 2003 r.), tj. do dnia opracowania planu na podstawie informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej Gminy na 2003 r.

Zgodnie ze wskazanymi w treści protokołu kontroli przepisami, projekty planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, zatwierdzone przez kierowników tych jednostek, są przekazywane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego nie później niż do dnia 22 grudnia poprzedzającego rok budżetowy. Zarządy jednostek samorządu terytorialnego weryfikują otrzymane projekty planów finansowych pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej i w przypadku stwierdzenia różnic wprowadzają w nich odpowiednie zmiany, informując o ich dokonaniu kierownika jednostki budżetowej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do dnia 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Zweryfikowane projekty planów finansowych, w trybie i terminie określonym w § 3 wskazanych przepisów stanowią podstawę gospodarki finansowej samorządowej jednostki budżetowej w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego, na podstawie informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej – str. 16 i 17 prot. kontroli.

Ustalono ponadto, iż badana jednostka nie przewidywała w planie finansowym obok  wydatków, pozyskania dochodów budżetowych. Zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o finansach publicznych podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany „planem finansowym”.

Czynności kontrolne wykazały także występowanie innych nieprawidłowości w sferze prowadzenia rachunkowości, naruszających przepisy ustawy o rachunkowości, jak i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., polegające m.in. na:

 a) poprawianiu błędnych zapisów w księgach rachunkowych (w ewidencji analitycznej prowadzonej do środka specjalnego) w sposób niedopuszczony postanowieniami art. 25 ust. l ustawy (czyniono poprawki poprzez zamazywanie błędnego zapisu korektorem i nanoszenie prawidłowego lub poprzez skreślenie dotychczasowej treści, wpisanie nowej, a następnie podpisanie poprawki bez umieszczenia daty jej dokonania), jak również powyższa ewidencja księgowa nie zawierała oznaczenia numerów stron luźnych kart, w większości pozycji brak było numerów pozycji dziennika (załącznik Nr 1 do prot. kontroli)– str. 9 i 10 protokołu kontroli;

b) przeksięgowaniu straty bilansowej roku ubiegłego z konta 860 na stronę Wn konta 800  w dniu 31 stycznia 2003r.  – str. 10 prot. kontroli. Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont określonymi w przepisach załącznika Nr 2 do rozporządzenia, ujęcie tej operacji powinno nastąpić pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego (bilans sporządzono z datą 10 marca 2003 r.) – str. 10 prot. kontroli;

c) niezgodnym z przepisami, zawartymi w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., prowadzeniu zapisów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, poprzez zaniechanie stosowania zasady czystości obrotów. W myśl tej zasady, do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt stosuje się dodatkowo techniczny zapis ujemny – str. 14 prot. kontroli;

d) nieprawidłowym, w świetle przepisu art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy oraz Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów, dekretowaniu dokumentów (oznaczeniu sposobu księgowania) – bez wskazania sposobu rejestracji dowodu na kontach księgi głównej – str. 9 prot. kontroli. Ustalono ponadto, iż zapisy księgowe w dzienniku badanej jednostki nie posiadały, zgodnie z postanowieniem art. 23 ustawy o rachunkowości, kont księgi głównej i – w razie potrzeby -kont pomocniczych oraz stron tych kont, na które podlegają zarachowaniu zapisy – str. 8 prot. kontroli.

         Kontrola wykazała ponadto, iż sposób prowadzenia ewidencji  pomocniczej  do kont rozrachunkowych (np. kont 201 i 225) w badanej jednostce, uniemożliwił kontrolę poprawności rejestrowania zobowiązań jednostki. Kontrolowana jednostka zobowiązania dotyczące rachunku bieżącego i rachunku środka specjalnego ewidencjonowała na tym samym koncie - str. 11 i 12 prot. kontroli.

Zgodnie z postanowieniami zawartymi w załączniku Nr 2 do wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, ewidencja szczegółowa do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” powinna zapewnić możliwość ustalenia należności i zobowiązań według poszczególnych kontrahentów, a do konta 225 „Rozrachunki z budżetami”- ustalenie stanu należności i zobowiązań według każdego z tytułów rozrachunków z budżetem odrębnie.

Ponadto stwierdzono przypadek zastosowania niewłaściwej klasyfikacji przychodu – str. 29 i 30 protokołu kontroli. W obecnym stanie prawnym zasady klasyfikacji budżetowej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68. poz. 634).

Kontroli poddano również prawidłowość wypełniania przez badaną jednostkę obowiązków w zakresie sporządzania sprawozdań budżetowych, nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.).

Stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykazaniu w  sprawozdaniach Rb-32 z wykonania planów finansowych środków specjalnych jednostek budżetowych za okres o początku roku do dnia 31 grudnia 2003 r. danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych (str. 30 i 31 prot. kontroli):

W sprawozdaniu jednostkowym Rb-32 za okres 2003 r. sporządzonym dla Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym, po stronie wydatków, w § 4220 „Zakup środków żywnościowych” wykazana została kwota 113.569,49 zł, natomiast w ewidencji księgowej („karta wydatków”) widniała kwota poniesionego wydatku 113.889,71 zł (różnica 320,22 zł).

W wyjaśnieniu powyższej kwestii Główna Księgowa podniosła, iż  kwotę 113.569,49 zł ustaliła pomniejszając poniesione koszty rozdz. 85401 § 4220 o kwotę 3.865,02 zł, tj. o stan zapasów w magazynie artykułów żywnościowych  na dzień 01.01.2003 r. i powiększając kwotę wymienionego paragrafu o kwotę 3.544,80 zł, tj. o stan zapasów artykułów żywnościowych w magazynie na dzień 31.12.2003 r.

Kontrola sprawozdania zbiorczego RB-32 za okres 2003 r. sporządzonego dla jednostek oświatowych gminy Juchnowiec Kościelny wykazała, iż po stronie wydatków, w § 4220  wykazano kwotę poniesionego wydatku – 222.776,17 zł, natomiast w ewidencji analitycznej kwotę – 222.043,41 zł (różnica 732,76 zł).

W wyjaśnieniu w tej kwestii Główna Księgowa wskazała, iż  kwotę 222.776,17 zł  ustaliła pomniejszając poniesione koszty w kwocie 223.096,39 zł o kwotę 3.865,02 zł, tj. o stan zapasów w magazynie artykułów żywnościowych  na dzień 01.01.2003 r. i powiększając kwotę wymienionego paragrafu o kwotę 3.544,80 zł, tj. o stan zapasów artykułów żywnościowych w magazynie na dzień 31.12.2003 r.

Wykazane w sprawozdaniach dane powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, o czym stanowi przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W związku z tą normą prawną pozostaje także przepis § 8 ust. l pkt l tego aktu, nakazujący sporządzanie sprawozdań budżetowych  na podstawie ksiąg rachunkowych.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieznajomości i nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Dyrektorze Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym, jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej. Kierownik jednostki odpowiedzialny jest również za właściwe wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z  tytułu nadzoru, w przypadku powierzenia obowiązków innej osobie za jej zgodą.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Głównym Księgowym jednostki, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przeanalizowanie regulacji wewnętrznych odnoszących się do kontroli finansowej pod kątem zgodności z wymogami ustawy o finansach publicznych i obowiązującymi standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych.

2. Wyeliminowanie uchybień w stosowaniu przepisów ustawy o rachunkowości, wskazanych w treści protokołu kontroli oraz części opisowej niniejszego wystąpienia.

3. Zapewnienie prawidłowego sporządzania sprawozdawczości budżetowej, ze szczególnym uwzględnieniem wymogu, aby wykazane w sprawozdaniach dane były zgodne z danymi ewidencji księgowej.

4. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresie planowania budżetowego, stosownie do uwag zawartych w wystąpieniu.

5.  Prawidłowe klasyfikowanie przychodów budżetowych.

6.  Terminowe przekazywanie równowartości naliczonego odpisu na ZFŚS.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 22.06.2004 roku, do organu wykonawczego.