Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Szczuczynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku  Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 czerwca 2004 roku (znak: RIO.IV.6013-1/04), o treści jak niżej:

RIO.IV.6013-1/04

Pan

Waldemar Szczesny

Burmistrz Szczuczyna

W wyniku doraźnej kontroli gospodarki finansowej w zakresie zakupu dostaw, robót i usług oraz realizacji obowiązków wynikających z art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W wyniku badania operacji gospodarczych związanych z wykonaniem w 2003 roku zadania p.n. „Ogrodzenie wysypiska odpadów komunalnych” stwierdzono, że jego realizacja została podzielona: odrębnie zakupiono materiały (w tym siatkę ogrodzeniową w ilości 520 mb) oraz podzielono na części zamówienie na roboty budowlane dotyczące zadania. Montaż ogrodzenia został wykonany przez Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Komunalne w Szczuczynie Sp. z o.o. na podstawie podpisanych przez Pana Burmistrza zleceń: z dnia 26 marca na montaż siatki na długości 244 mb i 16 czerwca 2003 roku na montaż 276 mb ogrodzenia. Wartość zamawianych robót, wynikająca ze sporządzonych stosownie do zleceń kosztorysów inwestorskich, wynosiła netto 6.858,84 zł (kosztorys z 21.03.2003 r.) i 11.525,68 zł (kosztorys z 10.06.2003 r.). Podział robót montażowych na części sprawił zatem, że wartość każdego z zamówień nie przekraczała równowartości 3.000 euro. W oparciu o kryterium wartości zamówienia, z powołaniem na art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2002 roku Nr 72, poz. 664 ze zm.), kontrolowana jednostka odstąpiła od stosowania procedur określonych ustawą przy zamawianiu robót montażowych. W ówczesnym stanie prawnym przywołany przepis określał, że ustawy nie stosuje się do zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 3.000 euro. Jednakże należało mieć na względzie przepis art. 3. ust. 2 ustawy, zakazujący dzielenia zamówienia na części w sposób prowadzący do uniknięcia stosowania ustawy lub uniknięcia procedur udzielania zamówień publicznych określonych ustawą.

Środki na omawiane zadanie zaplanowane były w całości w budżecie na 2003 rok (w tym też roku w całości je zrealizowano), z tym, że część wydatków na sumę 9.799,65 zł ujęto w klasyfikacji budżetowej do rozdziału 90002 „Gospodarka odpadami”, paragrafu 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” (i objęto ewidencją konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie”), natomiast fakturę za wykonanie drugiego zlecenia, na sumę 11.300 zł, zarachowano w rozdziale 90002 do paragrafu 4300 „Zakup usług pozostałych”, a więc do grupy wydatków bieżących. Łączna wartość zamawianych robót montażowych, wynikająca z kosztorysów inwestorskich oraz kursu euro obowiązującego w dacie ich sporządzania, przekraczała przywołaną wartość progową, zwalniającą ze stosowania przepisów ustawy, a zatem działania zamawiającego świadczą o naruszeniu wskazanego przepisu art. 3 ust. 2 ustawy – s. 6, 7 protokołu kontroli.

Opisane zlecenia nie były kontrasygnowane przez Skarbnika (Skarbnik stwierdziła, że dokonywane były bez jej udziału). Art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy – s. 7 protokołu kontroli.

Dodać też należy, iż podział zadania oraz zastosowanie nieprawidłowej klasyfikacji wywarły ten skutek, że tylko część kosztów związanych z jego realizacją (w wys. 9.799,65 zł) zarachowano na koncie 080, natomiast pozostałą część (11.300 zł) odniesiono na konto 400 „Koszty według rodzajów”, w związku z czym nie wyliczono faktycznej wartości zadania, która powinna zwiększać wartość początkową środka trwałego (Ma 080, Wn 011),
a ponadto zniekształcono saldo konta 860 „Wynik finansowy” poprzez przeksięgowanie na to konto kosztów działalności inwestycyjnej ujętych na koncie 400.

Z przedłożonej do kontroli dokumentacji zadania p.n. „Remont budynku biurowo mieszkalnego Zespołu Szkół i Przedszkola” wynika, że realizacji wydatków budżetowych na to zadanie miał dokonywać Zespół Szkół. Środki finansowe na wydatki były ujęte w planie finansowym tej jednostki na 2002 rok w wysokości 86.900 zł, a następnie, w końcu roku, zostały włączone przez Radę Miejską do planu wydatków niewygasających. W planie finansowym Zespołu na rok 2003 ujęto też środki na dokończenie zadania w wysokości 32.681,24 zł. W praktyce część faktur (na sumę 86.857,86 zł) opłacona została i zarachowana w ewidencji przez Urząd Miejski, co jak wyjaśniła Skarbnik podyktowane było dokonywaniem płatności ze środków planu wydatków niewygasających. Przepisy art. 130 ustawy o finansach publicznych, ustanawiające instytucję wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, nie nakładają obowiązku, aby tego rodzaju wydatki miały być ponoszone i ujmowane w księgach wyłącznie przez urząd jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki ujęte w planach finansowych poszczególnych jednostek budżetowych są częścią składową budżetu, zatem postanowienie przez organ stanowiący o przeniesieniu części z nich do wykazu wydatków niewygasających powinno skutkować tym, że będą one realizowane przez tą jednostkę, która według pierwotnego planu budżetu miała tych wydatków dokonać. Konsekwencją przyjętego sposobu realizacji zadania było to, że:

- różne operacje (m.in. powodujące powstanie praw i obowiązków w relacji między zlecającym a wykonawcą) w niektórych przypadkach autoryzowane były przez przedstawicieli Urzędu Miejskiego, a w innych przez przedstawicieli ZOS i P,

- żadna z głównych księgowych (Urzędu Miejskiego i ZOS i P) nie złożyła swojego podpisu na umowie z wykonawcą na okoliczność wykonania czynności kontrolnych, o których mowa w art. 35 ustawy o finansach publicznych,

- nie wyegzekwowano od wykonawcy, przed podpisaniem umowy, wniesienia zabezpieczenia należytego jej wykonania ustalonego na kwotę 5.000 zł, a w konsekwencji nie zatrzymano też 30% kwoty zabezpieczenia na poczet rękojmii – s. 8 – 11 protokołu kontroli.

W wyniku badania dokumentacji w zakresie zakupu dostaw robót i usług związanych z gospodarką mieniem stwierdzono, że część zasobów gminy znajduje się we władaniu Wielobranżowego Przedsiębiorstwa Komunalnego w Szczuczynie – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością założonej w 1991 roku, której jedynym udziałowcem jest gmina Szczuczyn. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały brak udokumentowania w przedmiocie sposobu i formy przekazania do dysponowania spółce części zasobów, na których wykonuje ona działalność określoną w akcie założycielskim. Ustalono, że składniki majątku używanego przez spółkę objęte są ewidencją w Urzędzie Miejskim – stanowią saldo konta 015 „Mienie zlikwidowanych przedsiębiorstw” o wartości 1.357.308,83 zł – s. 16 protokołu kontroli. Z zasad funkcjonowania wymienionego konta, zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz jednolitych planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), wynika, że konto 015 może wykazywać saldo Wn, które oznacza stan mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej według wartości wynikającej z bilansu tego przedsiębiorstwa lub jednostki, będącego w dyspozycji organu założycielskiego lub nadzorującego, a nieprzekazanego spółkom, innym jednostkom organizacyjnym lub nieprzejętego na własne potrzeby, albo też zagospodarowanego w inny sposób. Niewłaściwie też wykazywano w księgach Urzędu wartość udziałów wniesionych przez gminę do spółki (konto 030 „Długoterminowe aktywa finansowe”), zawyżając ją o kwotę 5.210 zł. Kwota ta stanowi wartość początkową nieruchomości - obiektu inwentarzowego podlegającego ujęciu na koncie 011 „Środki trwałe” – s. 16 protokołu kontroli.

Spółka realizowała systemem gospodarczym bieżące remonty budynków, w których znajdują się komunalne lokale mieszkalne. Remonty wykonywane były m.in. ze środków pochodzących z czynszów, pobieranych przez spółkę w wysokości ustalonej zarządzeniem Burmistrza, wydanym w oparciu o właściwą uchwałę organu stanowiącego. Kwoty przychodów spółki z tytułu czynszów są niższe, niż koszty związane z bieżącym utrzymaniem zasobów (co obrazuje kalkulacja przedstawiona przez dyrektora WPK), w związku z czym gmina udziela spółce dotacji na wyrównanie różnicy. W 2003 roku przekazano spółce dotację w wysokości 140.000 zł, klasyfikując ją w wydatkach do paragrafu 262 „Dotacja przedmiotowa z budżetu dla pozostałych jednostek sektora finansów publicznych”. Stwierdzić należy, że komunalne spółki handlowe są wprost wyłączone z kręgu jednostek należących do sektora finansów publicznych przez art. 5 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, nie mogą też, w świetle art. 117 ustawy, otrzymywać dotacji przedmiotowych. Dlatego właściwą podziałką dla klasyfikacji dopłat do kosztów usług świadczonych przez spółkę w ramach gospodarki zasobami gminy powinny być paragrafy dotyczące zakupu usług (remontowych, pozostałych). Płatności dopłat powinny następować w oparciu o faktury, stwierdzające wykonanie usług na kwotę wynikającą z wcześniej uzgodnionych na piśmie czynników cenotwórczych – s. 17 protokołu kontroli.

W trakcie realizacji zakresu kontroli stwierdzono też, że spółka komunalna WPK dokonywała zakupów materiałów w firmie małżonki Pana Burmistrza, prowadzącej, jak wynika z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, działalność handlowo-usługową w branży budowlanej. Kontrolującemu okazano dwanaście faktur, dokumentujących sprzedaż z okresu luty – grudzień 2003 roku, opiewających na łączną wartość 32.400,04 zł (w formie pisemnej umów sprzedaży nie zawierano). Trzy faktury sprzedaży materiałów, na wartość 639,32 zł, znajdują się też w zbiorach Urzędu Miejskiego w Szczuczynie – s. 3, 18, 19 protokołu kontroli.

Jak stanowi przepis art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 roku, m.in. na wójcie, burmistrzu ciąży obowiązek złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez ich małżonka, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwo, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję. Istnieje też obowiązek złożenia oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez ich małżonków, wstępnych, zstępnych i rodzeństwo, jeżeli umowy te zawarte zostały z organami gminy, jednostkami organizacyjnymi gminy lub gminnymi osobami prawnymi i nie dotyczą stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług lub ze stosunków prawnych powstałych na warunkach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 24j ust. 3 ustawy, oświadczenia powinny być składane w trakcie pełnienia funkcji w terminie 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny złożenia oświadczenia (zawarcia umowy). Wójt, burmistrz składa takie oświadczenia wojewodzie (art. 24j ust. 5).

Nie stwierdzono, by Pan Burmistrz składał w ciągu 2003 roku oświadczenia o transakcjach, zawieranych pomiędzy małżonką i spółką, będącą komunalną osobą prawną, a także polegających na zakupie materiałów przez Urząd Miejski. W wyjaśnieniu kwestii Pan Burmistrz podniósł, iż zakupy były dokonywane w firmie małżonki bez jego wiedzy, a po jej powzięciu nie zostały przez niego uznane za umowy cywilnoprawne w rozumieniu art. 24j ustawy o samorządzie gminnym (załącznik nr 12 do protokołu kontroli). Zauważyć należy, iż przywoływany przepis ustawy zawiera wskazanie umów cywilnoprawnych, których zawarcie nie pociąga obowiązku składania oświadczeń – są to umowy dotyczące stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług lub ze stosunków prawnych powstałych na warunkach powszechnie obowiązujących. W pozostałych przypadkach, w szczególności w odniesieniu do zamówień publicznych, obowiązek złożenia oświadczenia, (przy zaistnieniu przesłanek podmiotowych) powinien być wykonywany. Ustawa nie odnosi się przy tym do okoliczności, w jakich doszło do zawarcia umowy, jej wartości oraz formy, zatem każde skuteczne zawarcie umowy (np. sprzedaży) rodzi obowiązek złożenia oświadczenia w trybie ustawy.

Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 24k ust. 1, ustanawia sankcję za niewykonanie obowiązków dotyczących składania oświadczeń wymaganych m.in. art. 24j. W odniesieniu do wójtów, burmistrzów, niezłożenie oświadczeń w wymaganym terminie powoduje utratę wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone, do dnia ich złożenia.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących ustroju i gospodarki finansowej gminy, a także rachunkowości i zamówień publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na burmistrzu - kierowniku jednostki - zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych ustawą o rachunkowości, należy, stosownie do przepisów wewnętrznych, do skarbnika gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie dzielenia zamówień publicznych prowadzącego do odstąpienia od wymogu stosowania właściwych procedur, mając na względzie treść obecnie obowiązującego art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177).

2. Właściwe klasyfikowanie wydatków na zadania inwestycyjne; zapewnienie ewidencjonowania na koncie 080 całości ponoszonych kosztów na dane zadanie inwestycyjne.

3. Realizowanie wydatków budżetowych zgodnie z ustaleniami planów finansowych jednostek budżetowych, w szczególności w celu zapewnienia, aby:

a) w sposób prawidłowy były wykonywane czynności kontroli wewnętrznej w stosunku do dokonywanych wydatków, w tym przez głównego księgowego, stosownie do postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych, i 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

b) były egzekwowane postanowienia umowy w kwestii poboru ustanowionego zabezpieczenia należytego jej wykonania.

4. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, powierzonym Wielobranżowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu w Szczuczynie Spółka z.o.o., a w tym celu:

a) określenie zasad i formy władania przez spółkę mieniem komunalnym pozostającym na stanie ewidencyjnym konta 015 „Mienie zlikwidowanych przedsiębiorstw”,

b) zaniechanie rozliczeń ze spółką w formie dotacji przedmiotowych,

c) prawidłowe ustalenie (na koncie 030 „Długoterminowe aktywa finansowe”) wartości udziałów w spółce.

5. Wykonanie obowiązku wynikającego z art. 24j ustawy o samorządzie gminnym, w związku z zawarciem przez spółkę gminną i Urząd umów cywilnoprawnych z małżonką Pana Burmistrza. Rozliczenie z budżetem wynagrodzenia, które zostało Przez Pana Burmistrza utracone z mocy art. 24k ust. 1 ustawy, za okres, w którym wymagane oświadczenia nie były złożone.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Przewodniczący Rady Miejskiej w Szczuczynie.

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

    w Białymstoku Zespół w Łomży.

                                                                                     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku