Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona Ośrodku Sportu i Rekreacji w Sokółce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 października 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 25/04), o treści jak niżej:

Pan

Mieczysław Baszko

Dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji

w Sokółce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej w Ośrodku Sportu i Rekreacji w Sokółce w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2003 r. na podstawie art. l ust. l oraz w trybie art. 5 ust. l ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli prawidłowości ewidencjonowania operacji gospodarczych stwierdzono, iż w prowadzonym w ewidencji księgowej koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” nie wyodrębniono subkont dochodów i wydatków budżetowych, czego wymagają zasady funkcjonowania konta 130 określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Brak podziału konta 130 wpływał na nie przestrzeganie zasady czystości obrotów, której stosowanie jest warunkiem zachowania zgodności obrotów stron Wn i Ma konta z kwotą zrealizowanych dochodów i wydatków, wynikającą z ewidencji analitycznej. Oprócz nie wyodrębnienia subkont, przyczyną wykazywania nieprawidłowych obrotów na koncie 130 było również nie stosowanie technicznego zapisu ujemnego do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt – pkt 3.5.1. i 3.6.2. protokołu kontroli.

Ponadto ustalono, iż operacje związane z realizowaniem dochodów budżetowych księgowane były niezgodnie z zasadami wynikającymi z załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. Na podstawie wyciągu bankowego dokumentującego wpływ dochodów na rachunek dokonywano zapisów po stronie Wn konta 130 w korespondencji z kontem 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. konto 222 służy do ewidencji rozliczenia z budżetem dochodów zrealizowanych przez jednostkę budżetową. Na stronie Wn konta 222 ujmuje się dochody budżetowe przelane do budżetu, w korespondencji z kontem 130, zaś na stronie Ma ujmuje się w ciągu roku - na podstawie danych sprawozdań budżetowych Rb-27S - okresowe lub roczne przeksięgowania zrealizowanych dochodów budżetowych w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki”. Zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, do ewidencji realizowanych przez jednostki budżetowe dochodów służą konta zespołu 7, w szczególności 750 „Przychody i koszty finansowe” oraz 760 „Pozostałe przychody i koszty”. Wpływ dochodów realizowanych przez jednostkę powinien być ewidencjonowany zapisem Wn 130 subkonto dochodów – Ma 221 (dochody przypisane) lub właściwe konto zespołu 7. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż zrealizowane dochody budżetowe były okresowo ujmowane na koncie 700 zapisem Wn 700 - Ma 222, a następnie wprowadzane na konto 800 zapisem Wn 222 i Ma 800, co było niezgodnie z przytoczonymi zasadami funkcjonowania tych kont wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku. Z ustaleń kontroli wynika, iż sprawozdania Rb-27S sporządzane było na podstawie ewidencji szczegółowej prowadzonej do konta 222, podczas gdy przepisy rozporządzenia nakazują prowadzenie ewidencji analitycznej zrealizowanych dochodów, według podziałek klasyfikacji budżetowej, do subkonta dochodów konta 130 – pkt 3.5.1. i 6.2. protokołu kontroli

Ustalono, iż w treści zakładowego planu kont nie przewidziano konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. W rzeczywistości jednostka uzyskiwała dochody budżetowe podlegające przypisaniu (np. z tytułu wynajmu pomieszczeń na podstawie zawartych umów), co uzasadniało obowiązek ewidencjonowania należności z tego tytułu na koncie 221. Podstawę opracowania zakładowego planu kont stanowi wykaz kont podany w jednolitym planie kont dla jednostek budżetowych, który został zawarty w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. Spośród ujętych w tym wykazie kont, które należy traktować jako standardową liczbę kont, w zakładowym planie kont można pominąć tylko te, które służą do ujęcia operacji gospodarczych nie występujących w danej jednostce – pkt 2.1.2. protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli stwierdzono, iż badana jednostka stosuje niewłaściwą klasyfikację dla dochodów z tytułu wynajmu składników majątkowych – pkt 6.1 protokołu kontroli. Zgodnie z przepisami zawartymi w Załączniku Nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.), do ewidencji dochodów z tytułu wynajmu składników majątkowych służy paragraf 075, a nie stosowany przez jednostkę paragraf 083.

         Kontrola prawidłowości podstawy odbywania podróży służbowych przez pracowników jednostki oraz Pana Dyrektora wykazała, że podstawę wyjazdu stanowiły polecenia wyjazdu służbowego (określające miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży, jej termin, a także środek transportu właściwy do jej odbycia) wystawiane przez pracownika Ośrodka (sekretarkę). Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisami § 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990), kompetencja do określania terminu, miejsca oraz środka transportu należy do pracodawcy. Funkcję pracodawcy, dokonujących czynności z zakresu prawa pracy, pełnią: wobec Pana Dyrektora – Burmistrz Sokółki, natomiast wobec pracowników Ośrodka – Pan Dyrektor, co wynika z przepisów art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 140, poz. 1593 ze zm.) – pkt 7.5.2. protokołu kontroli.

W wyniku porównania danych sprawozdawczości budżetowej z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej stwierdzono, iż w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych Ośrodka Sportu i Rekreacji w Sokółce za miesiące kończące okresy kwartalne oraz za rok budżetowy, wykazano w kolumnie „Zobowiązania ogółem”, dane niezgodne z danymi ewidencji księgowej. Z ustaleń kontroli wynika, iż poziom zobowiązań wykazany w poszczególnych sprawozdaniach Rb-28S został zaniżony, w stosunku do danych ewidencji, o: 48.928,02 zł (za miesiąc marzec), 26.583,76 zł (za miesiąc czerwciec), 23.790,23 zł (za miesiąc wrzesień) i 589,82 zł (w sprawozdaniu rocznym) – pkt 2.10.-2.10.2. protokołu kontroli. Obowiązek wykazywania w sprawozdaniach Rb-28S wszystkich bezspornych zobowiązań niespłaconych do końca okresu sprawozdawczego spoczywa na kierownikach jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.). Wykazane w sprawozdaniach dane powinny być zgodne z danymi wynikającymi w ewidencji księgowej, o czym stanowi przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia. W związku z tą normą pozostaje także przepis § 8 ust. 1 pkt 1 tego aktu, nakazujący sporządzanie sprawozdań jednostkowych na podstawie ksiąg rachunkowych.

W wyniku analizy prawidłowości postępowań o udzielenie zamówień publicznych, przeprowadzonego pod kątem przepisów obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), ustalono, iż postępowanie o udzielenie zamówienia na dostawę środków do uzdatniania wody basenowej oraz środków do utrzymania czystości wokół niecek basenowych przeprowadzone zostało na zasadach nie gwarantujących zachowania uczciwej konkurencji. Jak wynika z dokumentacji stanowiącej integralną część protokołu (załącznik Nr 3 do protokołu kontroli), zamawiający określił przedmiot zamówienia wyodrębniając trzy odmienne grupy dostaw środków chemicznych, dopuszczając składanie ofert częściowych – na realizację pełnego asortymentu jednej z grup. Ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia wynikało, iż wykonawcy powinni podać cenę brutto jednego kilograma środka gotowego do użycia - jako jedyne kryterium oceny ofert wskazano cenę (bez bliższego opisu, czy dotyczy to sumy cen jednostkowych w ramach danej grupy, czy też ogólnej wartości zamawianej dostawy w danej grupie). Z ogłoszenia o przetargu i specyfikacji nie wynikało również, jaką ilość środków chemicznych w obrębie każdej z grup zamierza nabyć zamawiający. Wartość szacunkową zamówienia ustalono na kwotę 18.530,50 zł w wyniku przemnożenia ilości środków zużytych w okresie 12 miesięcy przez szacunkowe ceny jednostkowe za kilogram środków chemicznych każdego asortymentu w grupie I i II. Sposób ustalenia wartości szacunkowej spowodował, iż była ona znacznie zaniżona, gdyż przedmiotem zamówienia była dostawa środków przez okres 24 miesięcy, a ponadto nie oszacowano wartości zamówienia na środki z grupy III. Wskazuje to, iż zamawiający dokonywał szacowania wartości zamówienia pod kątem złożonych ofert - nie wpłynęła bowiem żadna oferta na dostawę z III grupy. Dane dotyczące przewidywanego zakresu dostawy poszczególnych środków uwidoczniono dopiero w dokumentacji podstawowych czynności – nie były więc ona znane wykonawcom na etapie składania ofert. Zatem dopiero w dokumencie, w treści którego znajduje się ocena ofert, zamawiający uwidocznił przewidywaną (w okresie roku) ilość dostawy poszczególnych środków chemicznych, stosując jednocześnie te wielkości przy obliczaniu ceny ofert. Składający oferty wykonawcy nie posiadali wiedzy zarówno co do tego, w jaki sposób obliczana będzie cena ich oferty w ramach danej grupy, jak również w jakiej wysokości przyjmie zamawiający szacunkowe zapotrzebowanie na zamawiane środki. W grupie I i II (na realizację których wpłynęły oferty) zamawiający umieścił po 4 różne środki chemiczne. Na dostawę w grupie I oferty złożyło 2 wykonawców: Godan BLUE – POINT i Vollmer. Z analizy dokumentów przetargowych wynika, iż wynik przetargu w tej grupie uzależniony był od sposobu oceny ofert przyjętego przez zamawiającego – przyjęcie wartości stanowiącej sumę cen jednostkowych, co sugerowało literalne brzmienie specyfikacji, skutkowałoby wyborem oferty Godan BLUE – POINT, natomiast przy metodzie „zużycie za 12 miesięcy razy stawka za kilogram” wybrana została oferta Vollmer.

Stwierdzić zatem należy, że nie określając precyzyjnie sposobu obliczenia ceny oferty zamawiający posiadał swobodę w wyborze oferty najkorzystniejszej. Stosownie do obowiązującego wówczas art. 27d ust. 1 ustawy, zamawiający był obowiązany wybrać ofertę najkorzystniejszą spośród nieodrzuconych ofert, wyłącznie na podstawie kryteriów oceny ofert, określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zaproszeniu do udziału w postępowaniu albo zaproszeniu do składania ofert. Z przepisu tego wynika, iż zamawiający powinien był określić w dokumentach przetargowych (i poinformować o tym ubiegających się o udzielenie zamówienia), jaką metodą obliczy cenę oferty w poszczególnych grupach, a tym samym dokona wyboru oferty najkorzystniejszej (o najniższej cenie). Wpływ na tą cenę miało niewątpliwie znaczne zróżnicowanie zapotrzebowanych ilości oraz cen jednostkowych (zł/kg) środków chemicznych wchodzących w skład poszczególnych grup.

Zgodnie z przepisami art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 7 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie podmiotów.

W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono również, iż rozpatrując ofertę firmy Anchor (złożoną na dostawę z grupy II) brano pod uwagę ceny wynikające z pierwotniej oferty, natomiast firma ta złożyła w dniu 25 września 2003 r. nową ofertę, podając ją za aktualną (przetarg odbył się w dniu 26 września). W myśl postanowień art. 40 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy o zamówieniach publicznych, dostawca lub wykonawca mógł przed upływem terminu do składania ofert zmienić lub wycofać ofertę. Obecnie obowiązujące Prawo zamówień publicznych w art. 84 ust. 1 również zezwala wykonawcy na zmianę lub wycofanie oferty przed upływem terminu do składania ofert.

Ustalono ponadto, iż z podpisanej w dniu 14 października 2003 r. umowy z firmą Volmer (wykonawcą dostawy z grupy I) wynika, że przedmiotem dostawy będą również środki należące do grupy II, których dostawcą zgodnie z wynikiem przetargu miała być firma Medi Sept. Umowa z Medi Sept (z 12 listopada 2003 r.) na dostawę środków z grupy II została jednakże również podpisana. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli, podpisanie umowy o tej treści nastąpiło w wyniku omyłki, a zamawiający zaopatruje się w firmie Volmer tylko w środki z grupy I. Zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zakres świadczenia wykonawcy zawarty w umowie powinien być tożsamy z jego zobowiązaniem wynikającym z wybranej oferty – pkt 8.2.-8.10. protokołu, załącznik Nr 3 do protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej oraz rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Głównym Księgowym jednostki, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rachunkowości poprzez:

a) wyodrębnienie subkont dochodów i wydatków budżetowych w ramach konta 130;

b) ewidencjonowanie operacji gospodarczych na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów;

c) ewidencjonowanie operacji związanych z gromadzeniem i przekazywaniem do budżetu gminy dochodów budżetowych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia;

d) wprowadzenie do zakładowego planu kont konta 221.

2. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów budżetowych.

3. Przestrzeganie, aby polecenia wyjazdu służbowego wystawiane były przez osoby pełniące funkcję pracodawcy.

4. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S stanu zobowiązań w wysokości zgodnej z danymi ewidencji księgowej.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych poprzez:

a) prowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający uczciwą konkurencję, precyzyjnie określając sposób obliczania ceny oferty;

b) rzetelne szacowanie wartości zamówienia;

c) poddawanie ocenie ostatecznej wersji oferty złożonej przez wykonawcę przed datą otwarcia;

d) dokonanie stosownej zmiany umowy z formą Vollmer, w celu formalnego dostosowania jej treści do treści wybranej oferty.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu
w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Sokółki