Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Ośrodku Kultury w Sejnach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 września 2004 roku (znak: RIO.V.6012 - 10/04), o treści jak niżej:

Pan Dariusz Tomczyk

Dyrektor Ośrodka Kultury

w Sejnach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2003 rok, przeprowadzonej w Ośrodku Kultury w Sejnach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli poddano ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji
i funkcjonowania Ośrodka Kultury w Sejnach pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 28a i art. 35a ustawy
z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U.z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Z przywołanych przepisów ustawy wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce. Kontrola finansowa w jednostce sektora finansów publicznych dotyczy wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki, z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp., powinien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmujące wszystkie podejmowane w jednostce operacje. Dlatego też regulaminy, instrukcje, rejestracja wpływu dokumentów do jednostki, zakresy czynności pracowników obowiązujące w jednostce, składające się na procedury kontroli, powinny być opracowane w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie. Przy konstruowaniu systemu kontroli wewnętrznej należy uwzględniać “Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, określone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Z 2003r., Nr 3, poz. 13; Komunikat został wydany w wykonaniu przepisów art. 35o ust. 1 pkt 1 i art. 35n ust 1 ustawy o finansach publicznych).

Badając stan wewnętrznych regulacji dotyczących spraw organizacyjnych stwierdzono, że badana jednostka nie posiada regulaminu organizacyjnego. W statucie Ośrodka Kultury postanowiono, że regulamin winien zostać nadany przez dyrektora po zasięgnięciu opinii działających w nim organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców – s. 9 protokołu kontroli.

Stwierdzono też, że w postanowieniach statutu Ośrodka Kultury, uchwalonego przez Radę Miasta Sejny w dniu 14 lutego 2000 roku Uchwałą Nr XVIII/117/2000, nadal istnieje zapis, że Ośrodek Kultury będzie prowadzić gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. Po wejściu w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, instytucje kultury wymienione w ustawie z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) powinny prowadzić samodzielną gospodarkę finansową. Z przepisów cytowanej ustawy (art. 9 i 14) wynika jednoznacznie, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności w zakresie upowszechniania kultury w innej formie organizacyjno-prawnej oraz finansowej niż samorządowe instytucje kultury – s. 5, 6 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, że organizator instytucji kultury uwzględnił w bieżącej pracy zmiany prawne w jej gospodarce finansowej – pismo z dnia 22 listopada 2002 roku informujące dyrektora Ośrodka Kultury o wysokości przyznanej dotacji podmiotowej dla samorządowej instytucji kultury – s. 28 protokołu kontroli (w kwestii niezgodności statutu z przepisami ustawy zwróciłem się do Burmistrza Miasta).

Stosowana przez jednostkę instrukcja w sprawie obiegu i kontroli dokumentów księgowych, opracowana w 1997 roku dla istniejącego wówczas Miejskiego Ośrodka Kultury, nie określa w sposób wyczerpujący operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe; nie ujęto w niej wszystkich dowodów stosowanych w jednostce oraz nie zawarto imiennego wykazu osób (wraz z ich podpisem) upoważnionych do sprawdzania oraz zatwierdzania dokumentów do wypłaty. Badana jednostka nie posiada też procedur rejestracji wpływu dokumentów finansowo-księgowych, co ma istotne znaczenie dla zachowania terminowości regulowania zobowiązań; stwierdzono, że zewnętrzne dokumenty nie posiadały daty ich wpływu do jednostki – s. 10, 11, 13 protokołu kontroli.

W przepisach wewnętrznych nie zostały określone zasady gospodarki drukami ścisłego zarachowania (s. 24-25 protokołu kontroli), kierownik kontrolowanej jednostki nie dokonał w sposób formalny ustalenia normy zużycia paliwa dla pojazdów będących w użytkowaniu jednostki. Nie został uregulowany sposób wypełniania stosowanych kart drogowych, natomiast nie dostosowano się do wymogów wewnętrznej instrukcji obiegu dokumentów, dokonując rozliczenia paliwa w terminach innych niż to wynikało z instrukcji – s. 38-39 protokołu kontroli.

Ponadto kontrola prawidłowości sporządzania raportów kasowych wykazała, iż w kasie przechowywano gotówkę w kwotach przekraczających limit, ustalony dla MOK w 1997 roku; dyrektor Ośrodka Kultury nie ustanowił innej kwoty pogotowia kasowego – s. 21-22 protokołu kontroli.

Nie wprowadzono dotychczas uregulowań, nakazanych przepisami ustawy z dnia
29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), ustalających wykaz ksiąg rachunkowych prowadzonych w jednostce (art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b), metodę prowadzenia ewidencji szczegółowej rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez Ośrodek Kultury, spośród przedstawionych przez ustawodawcę do wyboru (art. 17 ust. 2 ustawy), przyjęte zasady wyceny rozchodu rzeczowych składników aktywów obrotowych w ramach rozwiązań przewidzianych ustawą (art. 34 ust. 4 ustawy) oraz nie dokonano wyboru wariantu i wersji rachunku zysków i strat, który jednostka będzie sporządzała (art. 47 ust. 4 pkt 1 ustawy) – s. 11-12, 44 protokołu kontroli.

Stosowany zakładowy plan kont (opracowany dla MOK w 1995 roku) ograniczony został do wykazu kont księgi głównej; nie zawiera natomiast opisu zasad funkcjonowania kont syntetycznych, wykazu i zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej (art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości) – s. 12 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika ponadto potrzeba rozważenia rozliczania kosztów działalności kulturalnej w układzie funkcjonalnym – s. 32-33 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrola wykazała uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, polegające między innymi na:

- nie oznaczaniu ksiąg rachunkowych nazwą jednostki, nakazanym art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy –  s. 14 protokołu,

- nie wykazywaniu pełnej daty dokonanych zapisów operacji gospodarczych w dzienniku (wskazywano jedynie miesiąc i rok), w związku z czym zapisy dziennika nie dokumentują chronologii zaistniałych w okresie sprawozdawczym zdarzeń gospodarczych, wymaganej art. 14 ust. 1 ustawy – s. 14, 16 protokołu,

- nie numerowaniu oraz nie sumowaniu zapisów dokonanych w dzienniku, z naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy – s. 15 protokołu,

- nie prowadzeniu ewidencji analitycznej do konta 201 “Rozrachunki z odbiorcami
i dostawcami” według poszczególnych kontrahentów, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy – s. 15 protokołu,

- ewidencjonowaniu rozrachunków z pracownikami z tytułu udzielonych zaliczek na koncie 201, zamiast przewidzianym w zpk koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” oraz wykazywanie rozrachunków na koniec roku poprzez tzw. per saldo; ponadto analizując zagadnienie stwierdzono przypadek nieterminowego rozliczenia zaliczki – s. 16, 26 protokołu,

- księgowaniu operacji gospodarczych stanowiących podstawę powstania zobowiązań
z pominięciem konta rozrachunkowego, co naruszało przepis art. 20 ust. 1 ustawy – s. 16-17 protokołu,

- księgowaniu źródłowych dowodów księgowych niezawierających elementów wskazanych przepisami art. 21 ust. 1 ustawy, a mianowicie umieszczaniu dekretów jednostronnych, bez podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach – s. 17 protokołu,

- poprawianiu zapisów w kwitariuszach przychodowych poprzez skreślenie lub przeprawienie
i wpisanie nowej kwoty; w przypadku pomyłki w kwicie właściwe jest dokonywanie jego anulowania, z zachowaniem anulowanych dowodów celem ewidencyjnego rozliczenia – s. 18 protokołu,

- stosowaniu do dokumentowania operacji gospodarczych dowodów (paragonów) niespełniających wymogów prawidłowego dowodu księgowego, określonych w art. 21 ust.
1 ustawy – s. 23 protokołu,

- wystawianiu kilku dowodów dokumentujących jedną operację, bez ustalenia sposobu postępowania z każdym z nich i wskazania, który dowód lub jego egzemplarz będzie podstawą do dokonania zapisu, jak tego wymaga art. 22 ust. 4 ustawy – s. 23-24 protokołu,

- nieprawidłowym wprowadzeniu do ewidencji analitycznej środków trwałych danych
o posiadanym majątku trwałym, co spowodowało brak jej zgodności (na dzień 31 grudnia 2003 roku) z ewidencją syntetyczną środków trwałych; stanowi to naruszenie postanowienia art. 16 ust. 1 ustawy – s. 42 protokołu.

- nie objęciu ewidencją konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” licencji na programy komputerowe, księgując tego rodzaju aktywa na koncie pozostałych środków trwałych – s. 43 protokołu.

Badając prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji ustalono, że badana jednostka nie wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Sejnach o potwierdzenie należności za wynajęcie samochodu Nysa (500 zł) oraz nie udokumentowała inwentaryzacji poprzez weryfikację należności z tytułu udzielonych pracownikom pożyczek z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (kwota 1.900 zł), naruszając postanowienia art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rachunkowości – s. 27 protokołu kontroli.

W zakresie wykonywania obowiązków sprawozdawczych, wynikających z art. 45 ust. 2, art. 47 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o rachunkowości stwierdzono, że badana jednostka nie sporządziła rachunku zysków i strat oraz informacji dodatkowej wymaganych ustawą – s. 19-20 protokołu kontroli.

Badając plan finansowy instytucji kultury na 2003 rok stwierdzono, że został on opracowany jako „plan finansowy zakładu budżetowego”, w którym uwzględniono m.in. dotację podmiotową organizatora. Należy wskazać, że zasady opracowania planu finansowego instytucji kultury określa art. 27 ust. 3 i 4 ustawy o organizowaniu o prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z ustawą, plan działalności instytucji kultury powinien zawierać w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów i kosztów, plan remontów i konserwacji środków trwałych, plan inwestycji – s. 29 protokołu kontroli.

Podczas badania wydatków na wynagrodzenia i pochodne stwierdzono, że zasady ustalania wynagrodzeń pracowników reguluje regulamin wynagradzania. Kontrola wykazała m.in., że nie dotrzymano terminu wypłacenia pracownikom przewidzianej regulaminem nagrody dyrektora za 2002 rok. Zgodnie z nim, należało dokonać wypłaty najpóźniej do dnia 31 marca 2003 roku, natomiast wypłaty nagród dokonano w miesiącu listopadzie 2003 roku – s. 35-36 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała również, że zaniżono wysokość odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, nie uwzględniając faktycznej przeciętnej liczby osób zatrudnionych
w Ośrodku w 2003 roku. Ponadto nie dotrzymano terminów przekazania równowartości odpisów na rachunek bankowy Funduszu. Zasady ustalania wysokości odpisów określa art. 5 ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (z uwzględnieniem przepisów art. 3 ust. 1-3; Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) i rozporządzenie wykonawcze, zaś terminy odprowadzania środków określa art. 6 ust. 2 tej ustawy – s. 36-38 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także prawidłowość stosowania obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Stwierdzono, że kierownik kontrolowanej jednostki zastosował tryb zapytania o cenę na wykonanie usługi zakwaterowania i wyżywienia uczestników festiwalu „Baltic-Satelid” z naruszeniem postanowień ustawy. Nie zapewniono odpowiedniej liczby oferentów w celu wyboru oferty najkorzystniejszej – wpłynęła jedna oferta, co powodowało konieczność unieważnienia postępowania na podstawie art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto z umowy wynika, że prowadzono negocjacje w sprawie ceny, co w trybie zapytania o cenę nie było dopuszczalne w związku z postanowieniem art. 69 ust. 1 ustawy. Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177), która w odniesieniu do trybu zapytania o cenę utrzymała wskazane rygory w kwestii unieważnienia postępowania (art. 93 ust. 1 pkt 2) i zakazu prowadzenia negocjacji cenowych (art. 72).

Kontrola wykazała ponadto, że zamawiający wypłacił wykonawcy zaliczkę na poczet realizacji usługi, pomimo niewskazania takiej możliwości w umowie. W umowie nie ustalono również formy płatności za wykonaną usługę – s. 40-41 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania, bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury.

Stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowienia art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności, należały do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie regulaminu organizacyjnego Ośrodka Kultury stosownie do postanowień statutu.

2. Przyjęcie dla Ośrodka Kultury wewnętrznych regulacji w zakresie wykonywania kontroli finansowej, z uwzględnieniem przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych oraz standardów kontroli finansowej określonych przez Ministra Finansów, a także z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, dotyczących:

a) doprecyzowania zasad obiegu dokumentów finansowo-księgowych, w tym zapewnienia, aby dokumenty księgowe otrzymane z zewnątrz były opatrywane adnotacją o dacie ich wpływu,

b) określenia zasad gospodarki drukami ścisłego zarachowania,

c) ustalenia norm zużycia paliwa dla pojazdów użytkowanych przez jednostkę oraz zasad prowadzenia kart drogowych,

d) ustalenia kwoty pogotowia kasowego dla potrzeb jednostki.

3. Dostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do potrzeb Ośrodka jako instytucji kultury, z uwzględnieniem przywołanych przepisów ustawy o rachunkowości.

4. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych wskazanych w protokole i niniejszym wystąpieniu, w szczególności z uwzględnieniem:

a) zasad prowadzenia dziennika,

b) prowadzenia zapisów księgowych na wszystkich właściwych kontach księgi głównej i kontach ksiąg pomocniczych z uwzględnieniem zasad funkcjonowania poszczególnych kont oraz wymogów art. 24 ustawy,

c) dokonywania zapisów w ewidencji księgowej na podstawie prawidłowo sporządzonych dowodów księgowych.

5. Przeprowadzanie inwentaryzacji należności w pełnym zakresie, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rachunkowości.

6. Sporządzanie sprawozdań finansowych zgodnie z wymogami ciążącymi na instytucjach kultury.

7. Uwzględnienie przy sporządzaniu planu finansowego instytucji kultury przepisów ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

8. Dokonywanie wypłat nagród w terminie określonym w przyjętym regulaminie wynagradzania.

9. Ustalanie w prawidłowej wysokości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych oraz zachowanie terminów odprowadzania równowartości odpisu na rachunek Funduszu.

10. Prawidłowe, zgodne z Prawem zamówień publicznych, stosowanie wybranego trybu przy udzieleniu zamówienia publicznego.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową
w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu do czasu ich rozpatrzenia.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 13.09.2004 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Jan Stanisław Kap

Burmistrz Miasta Sejny

         Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadziła kontrolę problemową gospodarki finansowej w Ośrodku Kultury w Sejnach.

         W trakcie kontroli stwierdzono, że statut Ośrodka Kultury, nadany uchwałą Nr XVIII/117/2000 Rady Miasta Sejny, zawiera postanowienia w kwestii zasad prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury, które nie odpowiadają aktualnie obowiązującym przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). W statucie nadal istnieje zapis, że Ośrodek Kultury będzie prowadzić gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych. Po wejściu w życie zmiany art. 32 wskazanej ustawy ( na macy art. 29 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej), instytucje kultury powinny jako osoby prawne prowadzić samodzielną gospodarkę finansową. Z ustaleń kontroli wynika, że organizator instytucji kultury uwzględnił w bieżącej pracy zmiany prawne w jej gospodarce finansowej. W związku z tym, właściwe jest przygotowanie odpowiedniego projektu uchwały, dostosowującego postanowienia statutu w omawianej kwestii do obecnie obowiązujących zasad.

W załączeniu przekazuję egzemplarz wystąpienia pokontrolnego skierowanego do dyrektora Ośrodka Kultury w Sejnach.

                                                                              Prezes

  Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku