Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 2 w Mońkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

            Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 kwietnia 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 2/04), o treści jak niżej:

Pan Wiesław Gulewicz

Dyrektor

Szkoły Podstawowej Nr 2

w Mońkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2003 rok, przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr 2 w Monkach na podstawie art. l ust. l oraz w trybie art. 5 ust. l ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego l egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Badanie wewnętrznych regulacji organizacyjno–prawnych dotyczących rachunkowości wykazało, iż dokumentacja opisująca przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości nie zawierają wykazu kont ksiąg pomocniczych. Postanowienia zakładowego planu kont ograniczały się do wykazu kont księgi głównej. Z przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) wynika, że podstawą prowadzenia rachunkowości może być odpowiedni plan kont, uzupełniony co najmniej o wykaz kont ksiąg pomocniczych, które mają być prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych. Ponadto w treści zakładowego planu kont nie przewidziano konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”. W rzeczywistości jednostka uzyskiwała dochody budżetowe np. z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego, bądź dzierżawy gruntu, wynikające z zawartych umów, co uzasadniało ich przypisanie na służącym ewidencjonowaniu tego typu operacji koncie 221. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, podany w załączniku Nr 2 do rozporządzenia wykaz kont należy traktować jako standardową liczbę kont, która może zostać ograniczona jedynie o konta służące do księgowania operacji gospodarczych nie występujących w danej jednostce – str. 7 i 12 protokołu kontroli.

W zakresie funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej stwierdzono, iż żaden ze zbadanych dowodów księgowych z miesiąca października i grudnia 2003 r. nie został zatwierdzony pod względem formalnym i rachunkowym – str. 8, 9, 11 i 21 protokołu kontroli. Zgodnie z postanowieniami § 7 Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów obowiązującej w jednostce ustaleniu prawidłowości dokumentu służy m.in. sprawdzenie czy został on podpisany na dowód sprawdzenia pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym.

         Kontrola prawidłowości gospodarki kasowej wykazała nieprawidłowość polegającą na ujmowaniu w raporcie kasowym wpłat za żywienie z kilku, bądź kilkunastu dni, pod jedną pozycją, tj. pod datą odprowadzenia gotówki do banku, co narusza normę zawartą w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą ujęcie wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane. Skutkiem opisanego postępowania było również okresowe przechowywanie w kasie środków pieniężnych o wartości powyżej 500,- zł, co jest sprzeczne z postanowieniami Zarządzenia Dyrektora w sprawie gospodarki kasowej – str. 11 i 26 protokołu kontroli.

Czynności kontrolne wykazały także występowanie innych nieprawidłowości w sferze prowadzenia rachunkowości, naruszających przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., polegających na:

a) poprawianiu błędnych zapisów w księgach rachunkowych w sposób niedopuszczony postanowieniami art. 25 ust. l ustawy (czyniono poprawki poprzez zamazywanie błędnego zapisu korektorem i nanoszenie prawidłowego lub poprzez skreślenie dotychczasowej treści, wpisanie nowej, a następnie podpisanie poprawki bez umieszczenia daty jej dokonania) – str. 9 protokołu kontroli;

b) ewidencjonowaniu rozrachunków z kontrahentami dopiero w momencie zapłaty, co skutkowało naruszeniem zasady, ustalonej przepisem art. 20 ust. l ustawy, w myśl której do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym – str. 14 protokołu kontroli;

c) nie prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”; zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, konta ksiąg pomocniczych prowadzi się w szczególności dla rozrachunków z kontrahentami, natomiast zasady funkcjonowania konta 201, określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia, wymagają, aby prowadzona do niego ewidencja szczegółowa zapewniała ustalenie należności i zobowiązań według poszczególnych kontrahentów – str. 8 protokołu kontroli;

d) prowadzeniu ewidencji analitycznej wydatków środków specjalnych – na podstawie której ustalano dane wykazywane w sprawozdawczości - w sposób nie spełniający wymogów ustalonych przepisami art. 16 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Zapisy dokonywane w ewidencji szczegółowej winny zaś zawierać cechy wymagane w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy - str. 27 protokołu kontroli, załącznik Nr 4 do protokołu kontroli. Badana jednostka prowadziła dwie ewidencje uszczegółowiające wydatki środków specjalnych, z których jedna zawierała dane wykazane następnie w sprawozdawczości, zaś druga kwalifikowała wszystkie wydatki do jednej podziałki klasyfikacji budżetowej;

e) nieprawidłowym księgowaniu zakupu środka trwałego, z wykorzystaniem kont 400 „Koszty” i 800 „Fundusz jednostki” powodującym zniekształcenie ich sald oraz, w efekcie, salda konta 860 „Wynik finansowy”; nakłady na zakupione, lecz nie przekazane do użytkowania, środki trwałe nie mogą obciążać kosztów działalności bieżącej jednostki - właściwym jest ujmowanie zakupu środka trwałego w księgach z wykorzystaniem konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” – str. 29 protokołu kontroli.

W wyniku czynności sprawdzających ustalono, iż dostosowanie projektu planu finansowego do danych wynikających z ustawy budżetowej, o którym mowa w art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), zostało przeprowadzone poprzez naniesienie zmian w projekcie planu finansowego, w wyniku skreślenia poszczególnych kwot i wpisania nowych. Odrębnego dokumentu planu finansowego Szkoły nie sporządzano – str. 14-15 protokołu kontroli. Należy podkreślić, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333) projekty planów finansowych jednostek budżetowych, zatwierdzone przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej, stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostki w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przeróbek w dokumencie projektu planu, w celu dostosowania go do uchwały budżetowej. Wypełnienie obowiązku z art. 126 ust. 2 ustawy o finansach publicznych powinno skutkować sporządzeniem odrębnego dokumentu planu finansowego.

Badanie wydatków na wynagrodzenia pracowników obsługi wykazało, iż występują nieścisłości między kategorią zaszeregowania pracowników zatrudnionych na stanowisku kucharza i kierowcy a przyznanym im wynagrodzeniem – str. 19-20 protokołu kontroli. Stwierdzono, iż wysokość wynagrodzenia nie mieści się w granicach rozpiętości wynagrodzenia w poszczególnych kategoriach zaszeregowania, wynikających z tabeli sporządzonej przez pracodawcę. Ponadto kategoria zaszeregowania, do której zakwalifikowano sprzątaczkę nie odpowiada kategorii przewidzianej dla tego stanowiska pracy w załączniku Nr 4 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.).

Ustalono, iż polecenie wyjazdu służbowego dla Pana Dyrektora wystawiane były przez Wicedyrektora Szkoły. W myśl postanowień Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych polecenie wyjazdu służbowego Panu Dyrektorowi wystawia inspektor oświaty – str. 20-21 protokołu kontroli. Z przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. 236, poz. 1990) wynika, iż miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa pracodawca. Zgodnie z art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) funkcję pracodawcy samorządowego wobec kierowników jednostek organizacyjnych pełni burmistrz (należy zatem domniemywać, iż wymieniony w Instrukcji inspektor oświaty, jako właściwy do wystawiania poleceń wyjazdu służbowego Pana Dyrektora, posiada stosownie upoważnienie Burmistrza Moniek).

W wyniku badania realizacji planów finansowych środków specjalnych, dokonanego na podstawie danych zawartych w rocznych sprawozdaniach Rb-32 z wykonania planów finansowych środków specjalnych, sporządzonych oddzielnie dla środków specjalnych pochodzących z żywienia (rozdział 85401 „Świetlice szkolne”) i środków specjalnych klasyfikowanych w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe”, stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykazaniu realizacji wydatków wyższych niż planowane. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem Rb-32 z wykonania planu finansowego środków specjalnych w zakresie żywienia, badana jednostka poniosła wydatki w następującej wysokości: paragraf 4210 w kwocie 16.718,79 zł, paragraf 4220 w kwocie 68.755,53 zł, paragraf 4300 w kwocie 272 zł. Dane dotyczące wydatków środka wynikały z dwóch ewidencji szczegółowych, z których jedna – jak wskazano - nie posiadała cech wymaganych przepisami ustawy o rachunkowości, jednakże była podstawą ustalenia wysokości wydatków w poszczególnych paragrafach klasyfikacji. W drugiej ewidencji klasyfikowano bowiem wszystkie wydatki wyłącznie w paragrafie 4220. Ich wysokość wyniosła 85.746,32 zł (zgodnie ze sprawozdaniem jest to całość poniesionych wydatków we wszystkich paragrafach klasyfikacji). Planowane wydatki środka specjalnego w zakresie żywienia wynosiły w paragrafie 4210 13.773 zł, zostały zatem przekroczone o 2.945,79 zł.

Przekroczenie limitu wydatków ustalonych w planie finansowym narusza zasady wyrażone przepisami art. 28 ust. 1 i art. 92 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Plan przychodów i wydatków środków specjalnych jest częścią składową budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o czym stanowi przepis art. 109 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 129 ust. 1 tej ustawy, przy realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują zasady określone w art. 92, w myśl których dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. Ustawa o finansach publicznych, dopuszczając w art. 26 ust. 3 zmianę wysokości wydatków jednostki sektora finansów publicznych w trakcie roku budżetowego, warunkuje ją jednakże uprzednim dokonaniem zmian w jej planie finansowym.

W analogiczny sposób prowadzono również ewidencję, na podstawie której ustalano wydatki wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-32 z wykonania planu finansowego środków specjalnych w rozdziale 80101. Jedyną różnicą było zbiorcze ujmowanie w jednej z ewidencji wszystkich wydatków do paragrafu 4210 (łączna kwota wydatków - 42.158,60 zł). Według wykazanych w sprawozdaniu danych, badana jednostka poniosła wydatki w następującej wysokości: paragraf 4210 w kwocie 34.596,87 zł, paragraf 4240 w kwocie 5.386,44 zł, paragraf 4300 w kwocie 2.175,29 zł. Źródłem finansowania tych wydatków były w zasadniczej mierze środki pochodzące z darowizn pieniężnych. Kontrolowana jednostka sporządziła w dniu 20 grudnia 2002 r. plan finansowy na rok 2003 omawianych środków specjalnych, w którym jako jedyne źródło przychodów zaplanowano wpływy z darowizn w wysokości 25.065 zł (załącznik Nr 2 do protokołu kontroli). Należy podkreślić, iż darowizny pieniężne na rzecz jednostki budżetowej stanowią tytuł gromadzenia środków finansowych na wyodrębnionym rachunku bankowym wskazany wprost w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W myśl postanowienia ust. 4 art. 21 ustawy, plan finansowy dla tych środków specjalnych sporządza się na okres, w którym środki z darowizn będą wydatkowane. W świetle wskazanych przepisów jednostka budżetowa nie może sporządzić planu finansowego tego rodzaju środków specjalnych, obejmującego zbiorczo zakładane w trakcie całego roku darowizny pieniężne, a także planować wydatki z tych środków w sytuacji, gdy darczyńcy mogą określać przeznaczenie darowanych kwot.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieznajomości i nieprzestrzegania przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz prowadzania rachunkowości.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Dyrektorze Szkoły, jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Zakres obowiązków dyrektora szkoły w zakresie spraw finansowych i organizacyjnych wskazany został również przepisami art. 39 ust. l pkt l i 5 ustawy o systemie oświaty. Kierownik jednostki odpowiedzialny jest również za właściwe wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z tytułu nadzoru, w przypadku powierzenia obowiązków innej osobie za jej zgodą.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Głównym Księgowym jednostek budżetowych, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady prowadzenia rachunkowości o wskazane w wystąpieniu elementy.

2. Zapewnienie prawidłowości funkcjonowania procedur kontroli wewnętrznej w zakresie sprawdzania dowodów pod względem formalnym i rachunkowym.

3. Spowodowanie przestrzegania zasad prowadzenia gospodarki kasowej, mając na uwadze przepisy ustawy o rachunkowości oraz wewnętrzne regulacje.

4. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) poprawianie błędnych zapisów w księgach rachunkowych w sposób wskazany w art. 25 ustawy o rachunkowości,

b) ujmowanie w księgach rachunkowych rozrachunków z kontrahentami w okresie sprawozdawczym, w którym powstała należność lub zobowiązanie,

c) założenie ewidencji analitycznej do konta 201,

d) prowadzenie ewidencji analitycznej wydatków ze środków specjalnych, na podstawie której sporządzana jest sprawozdawczość, z zachowaniem cech wymaganych dla ksiąg rachunkowych i zapisów księgowych,

e) zaniechanie obciążania kosztów działalności bieżącej zakupami środków trwałych podlegających ujęciu na koncie 011 „Środki trwałe”.

5. Sporządzanie odrębnego dokumentu „plan finansowy” na dowód dostosowania projektu planu do uchwały budżetowej.

6. Ustalenie wysokości wynagrodzenia pracownikom obsługi adekwatnie do przyznanej kategorii zaszeregowania. Kwalifikowanie stanowisk pracy do właściwej kategorii zaszeregowania.

7. Przestrzeganie uregulowań wewnętrznych dotyczących wystawiania poleceń wyjazdu służbowego.

8. Dokonywanie wydatków ze środków specjalnych do wysokości określonej w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień.

9. Opracowywanie planów finansowych środków specjalnych pochodzących z darowizn pieniężnych zgodnie z przepisami art. 21 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Moniek

                                                                                               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku