Kontrola problemowa gospodarki finansowej

Domu Pomocy Społecznej w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 4 listopada 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 32/04), o treści jak niżej:

Pani

Iraida Kaskiewicz

Dyrektor Domu Pomocy Społecznej

w Białymstoku

ul. Baranowicka 203

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Domu Pomocy Społecznej w Białymstoku przy ul. Baranowickiej 203 na podstawie art. l ust. l oraz w trybie art. 5 ust. l ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego l egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         W trakcie kontroli badaniu poddano wewnętrzne regulacje prawne, niezbędne dla prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej. Stwierdzono, że obowiązująca w jednostce regulacja dotycząca zasad prowadzenia rachunkowości nie zawiera pełnego określenia sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, wymaganego art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U.
z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) - w dokumentacji brak jest wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych
i w procesach przetwarzania danych. Brak jest też opisu systemu służącego ochronie danych
i ich zbiorów (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy) – str. 7 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, ustalenie w formie pisemnej dokumentacji zasad rachunkowości oraz jej aktualizowanie należy do obowiązków kierownika jednostki.

Zasady regulujące gospodarkę kasową w Domu Pomocy Społecznej zostały określone w zakładowych instrukcjach kasowych (jednostka prowadzi tzw. kasę główną i kasę pływalni). Zawarto w nich postanowienia dotyczące m.in. zasad kontroli kasy, wskazując kontrolę bieżącą kasy, polegającą na sprawdzeniu wszystkich dokumentów dotyczących operacji kasowych pod względem formalnym i rachunkowym, a także kontrolę merytoryczną, polegająca na zatwierdzeniu raportu przez kierownika jednostki. W wyniku czynności sprawdzających ustalono, iż była prowadzona kontrola bieżąca kasy, nie stwierdzono natomiast, aby raporty kasowe były zatwierdzane przez kierownika jednostki (kontrola merytoryczna, o której mowa w § 7 pkt 2 instrukcji kasowej kasy głównej i pływalni). Instrukcje kasowe przewidywały również kontrole doraźne kas, które miały być dokonywane na polecenie kierownika jednostki. Fakt dokonania kontroli powinien być udokumentowany protokołem lub wpisem na raporcie kasowym ustalającym na dany dzień stan gotówki. Stwierdzono, że w badanej jednostce były przeprowadzane kontrole doraźne wyłącznie kasy głównej – str. 12 protokołu kontroli.

W badanym okresie jednostka sporządzała jeden raport kasowy dla środków pieniężnych dotyczących poszczególnych rachunków bankowych (rachunku podstawowego, rachunku funduszu świadczeń socjalnych, rachunku środka specjalnego i rachunków depozytów) oraz raporty kasowe dotyczące wpływów z pływalni (trzy oddzielnie numerowane raporty kasowe). Jak ustalono, wskazany sposób sporządzania tych dokumentów kasowych nie został określony w postanowieniach instrukcji kasowej. Ponadto, zgodnie z § 4 instrukcji, znajdującą się na koniec dnia gotówkę z wpływów bieżących należało odprowadzać do banku w ciągu 3 dni. Prawidłowość odprowadzania gotówki z wpływów bieżących sprawdzono na przykładzie przychodów kasowych dotyczących pływalni, uwidocznionych w raportach kasowych z miesiąca grudnia 2003 roku. Ustalono, iż postanowienia instrukcji w powyższym zakresie nie były przestrzegane – str. 13-14 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji środków pieniężnych stwierdzono, że zespół spisowy przeprowadził w dniu 31 grudnia 2003 roku inwentaryzację gotówki w kasie głównej, z której sporządził protokół. Nie został natomiast udokumentowany spis z natury gotówki znajdującej się w kasie pływalni. Z wyjaśnień głównego księgowego jednostki wynika, iż „Środki pieniężne które wpłynęły do kasy pomocniczej pływalni po dokonaniu przeliczenia stanu gotówki przez zespół spisowy na ostatni dzień roku obrotowego w kasie nie były zaliczone do dochodów roku 2003 i stąd nie były traktowane jako aktywa pieniężne tego roku”. Ponadto, zgodnie z okazanym protokołem inwentaryzacji, stan gotówki w kasie głównej na dzień spisu wynosił 0 zł, natomiast saldo konta 101 „Kasa” na dzień 31 grudnia 2003 r. stanowiło kwotę 6.288,- zł. Ustalono, iż kwotę tą stanowiły przychody ze sprzedaży biletów na pływalnię, figurujące na koncie 102 „Kasa-pływalnia”, które w dniu 31 grudnia 2003 r. przeniesiono poleceniem księgowania na konto 101 „Kasa”. Faktycznie środki w kwocie 6.288,- zł nie wpłynęły do kasy głównej i nie zostały ujęte w raporcie kasowym, prowadzonym dla tej kasy. Zatem wskazane księgowanie było pozbawione rzeczywistej treści ekonomicznej, zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości, dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują (dodać należy, że wskazana kwota w 2004 roku ponownie, na podstawie PK, została przeksięgowana na konto o symbolu 102, po czym wpłacona do kasy głównej i odprowadzona na rachunek bankowy dochodów jednostki).

W myśl postanowień art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych) drogą spisu ich ilości
z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic. Obowiązek inwentaryzowania środków pieniężnych w postaci gotówki nie jest uzależniony od tego, czy podlegają one zarachowaniu do dochodów budżetowych danego roku obrotowego, nie ma bowiem przepisów prawa, które modyfikowałyby pojęcie aktywów pieniężnych (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy), w związku z ich kwalifikowaniem do dochodów – str. 12-14, 23 protokołu kontroli.

Zrealizowane przez jednostkę dochody budżetowe, ewidencjonowane na koncie 130/2 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej - subkonto dochodów” przekazywane były sukcesywnie na rachunek Urzędu Miejskiego w Białymstoku. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że saldo konta 130-2 zgodnie z zestawieniem obrotów i sald sporządzonym na dzień 31 grudnia 2003 r. wynosiło 0 zł. Na podstawie inwentaryzacji aktywów finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, przeprowadzonej na ostatni dzień roku obrotowego drogą otrzymania od banku potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów, ustalono, iż na rachunku bankowym dochodów pozostawały środki w kwocie 5.750,63 zł. Z okazanej dokumentacji oraz listy księgowań wynika, iż pod datą 31 grudnia 2003 r. zaksięgowano przelew do Urzędu Miasta dochodów budżetowych na kwotę 5.750,63 zł, dokonany w dniu 9 stycznia 2004 r. i uwidoczniony w wyciągu bankowym Nr 5/2004 z dnia 9 stycznia 2004 r.

Według bankowego potwierdzenia sald na dzień 31 grudnia 2003 r. stan środków na rachunku bieżącym jednostki wynosił 44,74 zł, zaś odpowiadające temu rachunkowi saldo konta 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej”, zgodnie z zestawieniem obrotów i sald, wynosiło 0 zł. Ustalono, iż pod datą 31 grudnia 2003 r. został zaksięgowany przelew do budżetu naliczonych do rachunku odsetek bankowych w kwocie 44,74 zł, który faktycznie został dokonany w dniu 14 stycznia 2004 r. Ponadto powyższe odsetki zostały przelane do budżetu jako niewykorzystane środki na wydatki, pomimo tego, iż faktycznie stanowiły zrealizowane dochody budżetowe i powinny zostać wykazane w sprawozdaniu Rb-27S
z wykonania planu dochodów budżetowych. W wyjaśnieniu kwestii zostało podniesione przez głównego księgowego jednostki, że zarachowywanie do ksiąg rachunkowych 2003 roku przelewów dochodów budżetowych zrealizowanych w roku 2004 wynikało z interpretacji, iż wszelkie operacje gospodarcze dotyczące roku ubiegłego winne być ujęte w księgach rachunkowych tego roku, zaś przelew dotyczył wpływów dochodów roku 2003 – s. 22, 23 protokołu kontroli.

         Przyjęta przez kontrolowaną jednostkę interpretacja była błędna. Należy przede wszystkim wskazać na przepis § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r.
w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), z którego wynika, że w celu ustalenia wyniku budżetu jednostki samorządu terytorialnego operacje gospodarcze dotyczące dochodów
i wydatków budżetowych należy ujmować w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów
i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych, określonych w odrębnych przepisach (co wskazuje, że przychody z tytułu dochodów budżetowych wpłacone do kasy jednostki nie stanowią dochodów budżetowych do momentu ich wpływu na rachunek bankowy). Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, zawartych w załączniku do wskazanego rozporządzenia, zapisy na tym koncie winny być dokonywane na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką
a bankiem. Dokonane przez badaną jednostkę księgowania wyciągów ze stycznia 2004 roku w księgach rachunkowych roku poprzedniego doprowadziły do naruszenia wskazanej zasady (niezgodności między bankowym potwierdzeniem salda a saldem konta 130). Ponadto rozrachunkom dochodów budżetowych jednostek budżetowych służy konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Zgodnie z zasadami funkcjonowania, może ono wykazywać saldo Ma, które oznacza saldo dochodów zrealizowanych (tj. objętych sprawozdaniem Rb-27S, sporządzonym na podstawie ewidencji analitycznej do konta 130), lecz nieprzelanych do budżetu. Saldo konta ulega likwidacji poprzez księgowanie przelewu do budżetu dochodów budżetowych pobranych, lecz nieprzelanych do końca roku, w korespondencji z kontem 130 (kwota nieprzelana do końca roku stanowi w ewidencji budżetu saldo Wn analogicznego konta 222, oznaczające stan dochodów zrealizowanych i objętych okresowymi sprawozdaniami jednostek budżetowych, lecz nieprzekazanych na rachunek budżetu).

W wyniku czynności sprawdzających stwierdzono ponadto inne uchybienia w sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych, naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., polegające w szczególności na:

- przeksięgowaniu straty bilansowej roku ubiegłego z konta 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy” na stronę Wn konta 800 „Fundusz jednostki” w dniu 14.10.2004 r. – str. 11 protokołu kontroli. Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont określonymi w przepisach załącznika Nr 2 do rozporządzenia, ujęcie tej operacji powinno nastąpić pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego (bilans sporządzono z datą 29 marca 2003 r.);

- księgowaniu operacji z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z wykorzystaniem konta 240 „Pozostałe rozrachunki”. Należy zauważyć, iż stosownie do opisu dotyczącego zasad funkcjonowania kont, zawartego w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów, do ewidencji rozrachunków publicznoprawnych z innych tytułów niż wynikające z ustawy Ordynacja podatkowa służy konto 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, natomiast na koncie 240 należy ewidencjonować m.in. rozrachunki nieobjęte ewidencją na kontach 201-234 – str. 18 protokołu kontroli;

- nie prowadzeniu ksiąg pomocniczych przychodów i wydatków środka specjalnego
z podziałem na poszczególne paragrafy klasyfikacji budżetowej. Kontrolującemu okazano jedynie wykaz zawierający wyszczególnienie otrzymanych darowizn (przychód), rozchód, stan środków na początek roku oraz stan środków na koniec okresu sprawozdawczego, sporządzony, jak wynika z wyjaśnień głównego księgowego jednostki, w momencie sporządzania sprawozdania półrocznego i rocznego z wykonania planów finansowych środków specjalnych. Wykaz ten nie spełniał wymogów art. 16 ustawy
o rachunkowości, zgodnie z którym konta ksiąg pomocniczych zwierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek, komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Wskazany sposób prowadzenia ewidencji spowodował, iż w sprawozdaniu Rb-32 z wykonania planów finansowych środków specjalnych wszystkie przychody ujęto w jednym paragrafie 096, pomimo tego, iż badana jednostka zrealizowała również przychody z tytułu odsetek od środków gromadzonych na rachunku bankowym środków specjalnych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) odsetki klasyfikuje się w paragrafie 092 – str. 33, 34 protokołu kontroli;

- księgowaniu operacji gospodarczych z pominięciem konta 020 „Wartości niematerialne
i prawne”, pomimo, iż wskazane konto przewidziane było w zakładowym planie kont. Wartości niematerialne i prawne (w definicji zmienionej od 1 stycznia 2002 r.) obejmują składniki aktywów wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o rachunkowości – str. 35 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli procedury opracowywania planów finansowych ustalono, iż
w dokumentacji badanej jednostki brak było projektu planu finansowego na 2003 rok. Podkreślić należy, iż stosownie do postanowień § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333) zatwierdzony przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej projekt planu finansowego (opracowany w trybie przepisów tego rozporządzenia) stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki budżetowej w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej – str. 19 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej
i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Dyrektorze Domu Pomocy Społecznej, jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały do głównego księgowego jednostki, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie postanowień dokumentacji opisującej przyjęte w DPS zasady rachunkowości do obowiązujących przepisów prawa w zakresie wskazanym w części opisowej wystąpienia.

2. W zakresie gospodarki kasowej:

a) wykonywanie kontroli merytorycznej raportów kasowych, a także kontroli doraźnej kasy pływalni stosownie do przepisów wewnętrznych,

b) określenie w wewnętrznych regulacjach przyjętego sposobu sporządzania raportów kasowych,

c) bieżące, tj. zgodne z przyjętymi postanowieniami, odprowadzanie gotówki na rachunek bankowy.

3. Dokumentowanie corocznej inwentaryzacji gotówki – aktywów pieniężnych znajdujących się w kasie pływalni. Zaniechanie pozbawionych treści ekonomicznej księgowań pomiędzy kontami 101 i 102, powodujących niezgodność spisu z natury gotówki z odpowiednim saldem konta syntetycznego.

4. Właściwe ewidencjonowanie w księgach rachunkowych rozliczenia zrealizowanych dochodów budżetowych, z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu.

5. Spowodowanie wyeliminowania stwierdzonych uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez

a) terminowe dokonywanie zapisów księgowych, na odpowiednich według rozporządzenia Ministra Finansów i zakładowego planu kont kontach syntetycznych,

b) zaprowadzenie właściwej ewidencji analitycznej przychodów i wydatków środków specjalnych.

6. Sporządzanie, w trybie wynikającym z obowiązujących przepisów, projektu planu finansowego. Dokument projektu planu finansowego winien stanowić podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w roku budżetowym do czasu sporządzenia planu finansowego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu
w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Białegostoku.

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 06.11.2004 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Ryszard Tur

Prezydent Białegostoku

         Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła problemową kontrolę gospodarki finansowej Domu Pomocy Społecznej
w Białymstoku przy ul. Baranowickiej 203. W wyniku kontroli wystosowałem do Pani Iraidy Kaskiewicz – Dyrektora Domu Pomocy Społecznej wystąpienie pokontrolne z dnia
4 listopada 2004 r., które zostało przekazane do wiadomości Pana Prezydenta.

         Badając organizację Domu Pomocy Społecznej stwierdzono, że Pani Iraida Kaskiewicz nie posiada specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, tj. nie spełnia wymogu stawianego osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, określonego w art. 122 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W poprzednim stanie prawnym wymóg ten określał przepis art. 51a ust.
1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.).

Chciałbym wskazać, iż przywołany art. 51a został dodany do ustawy o pomocy społecznej z dniem 14 września 1996 r. na mocy ustawy z 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 100, poz. 459). Zgodnie z art. 5 wskazanej ustawy zmieniającej, osoby, które w dniu jej wejścia w życie nie spełniały warunków określonych w dodanym art. 51a ustawy o pomocy społecznej, były obowiązane do uzupełnienia kwalifikacji w okresie 5 lat od wejścia w życie omawianych przepisów (Pani Iraida Kaskiewicz zajmuje stanowisko Dyrektora DPS od
1 listopada 1987 r.).

         Wyrażam przekonanie, że przedstawiona informacja pozwoli Panu Prezydentowi na podjęcie stosownych działań zmierzających do wyeliminowania stwierdzonego naruszenia wymogów ustawy.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                       w Białymstoku