Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Michałowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 grudnia 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 33/04), o treści jak niżej:

Pan

Edward Godlewski

Dyrektor

Zespołu Szkół w Michałowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Michałowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W wyniku analizy sporządzonej sprawozdawczości budżetowej stwierdzono, iż w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych za I, II i III kwartał 2003 roku wykazano, w kolumnie „Zobowiązania ogółem”, dane odbiegające od danych wynikających z ewidencji księgowej – str. 10-11 protokołu kontroli. Jak wynika z wyjaśnień Głównej Księgowej, stanowiących załącznik Nr 3 do protokołu kontroli, przyczyną powstania rozbieżności w sprawozdaniach za II i III kwartał było błędne naliczenie w księgach składki na ubezpieczenie zdrowotne od dodatku wiejskiego w miesiącu czerwcu w kwocie 368,76 zł. W sprawozdaniach wykazywano kwotę tego świadczenia w odpowiedniej wysokości, a stan zobowiązań w księgach urealniono dopiero w październiku 2003 roku. Natomiast w sprawozdaniu za I kwartał niezgodność wynikała przede wszystkim z podwójnego ujęcia w sprawozdaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 6.983,74 zł. Przepis § 8 ust. l pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) nakazuje sporządzanie sprawozdań budżetowych na podstawie ksiąg rachunkowych, tj. w sposób zapewniający zgodność między danymi sprawozdania i rzetelnymi danymi zawartymi w księgach rachunkowych (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). Sprawozdanie roczne sporządzono prawidłowo. Wysokość rozbieżności stanu zobowiązań wykazanego w sprawozdaniach od stanu księgowego nie zniekształcała w sposób znaczący informacji o sytuacji finansowej jednostki.

Stwierdzono także rozbieżności między danymi sprawozdań Rb-32 z wykonania planów finansowych środków specjalnych za 2003 r., a obrotami konta 131 „Rachunki bieżące”. Polegały one na wykazaniu w sprawozdaniach wyższego wykonania przychodów i wydatków środka, niż na to wskazują obroty konta 131. Omawiana nieprawidłowość jest efektem bezpośredniego przeznaczania na wydatki części wpłat do kasy ze źródeł stanowiących przychody środków specjalnych, które nie były przekazywane na rachunek bankowy środków – str. 32-33 protokołu kontroli, załącznik Nr 8 do protokołu kontroli. Sporządzenie sprawozdania w opisany sposób naruszało przepisy § 15 ust. 1 i 2 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zgodnie z którymi podstawą zaliczenia danych środków do przychodów i wydatków środków specjalnych jest dokonanie operacji na rachunku bankowym środków specjalnych. Jest to zgodne z normą art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), zgodnie z którą środkami specjalnymi są środki gromadzone przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych.

         Na podstawie analizy prawidłowości postępowań o udzielenie zamówień publicznych,  przeprowadzonej pod kątem przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), ustalono, iż w okresie objętym kontrolą doszło do naruszenia zasad stosowania tej ustawy w postępowaniu o udzielenie zamówienia na wymianę stolarki okiennej – str. 26-29 protokołu kontroli. Zamówienia udzielono w trybie przetargu nieograniczonego, którego wartość nie przekraczała 30.000 EURO. W ogłoszeniu o przetargu wskazano, iż przedmiotem zamówienia będzie „dostawa stolarki okiennej wraz z wymianą”, natomiast jedynym kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej „cena 1m² okna wraz z robocizną”. Dla omawianego postępowania zamawiający sporządził dokument „Opis warunków zamówienia...”, w którym zamieścił wymagania w zakresie składania ofert. Zawarto w nich  zapis, iż wymiana stolarki okiennej obejmuje: demontaż stolarki dotychczasowej, montaż nowej stolarki, obróbkę glefów wewnątrz i z zewnątrz, jak również  wymianę parapetów w salach lekcyjnych (bez określenia liczby parapetów do wykonania). We wzorze formularza ofertowego, stanowiącym załącznik do „Opisu warunków zamówienia...” zamawiający odniósł się wyłącznie do ceny dostawy i montażu 60 sztuk okien, nie uwzględnił natomiast m.in. kosztu wymiany parapetów do sal lekcyjnych. Należy przy tym zaznaczyć, że w „Opisie warunków zamówienia..., wskazano jako kryterium wyboru oferty „najniższą cenę brutto” (bez sprecyzowania czy chodzi o cenę brutto 1m² okna, czy też o cenę brutto za wykonanie przedmiotu zamówienia). Z treści formularza ofertowego wynika, że wykonawcy powinni podawać łączny koszt realizacji przedmiotu zamówienia (bez wyliczania ceny 1m² okna), liczony jako suma ceny okien i kosztu ich wymiany. Występowała zatem niezgodność między zakresem zamówienia wynikającym z ogłoszenia i formularza ofertowego, a zakresem określonym w pkt 1 „Opisu warunków zamówienia...”, jak również co do sposobu oceny oferty.

         Należy zatem stwierdzić, iż postępowanie rozpoczęte według opisanych reguł nie gwarantowało przeprowadzenia go w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji, powodując przez to naruszenie zasady wskazanej przepisem art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych (od 1 marca 2004 roku art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.)). W art. 17 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy zakazano ponadto określania przedmiotu i warunków zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 29 ust. 2 Prawa zamówień publicznych). Obecnie obowiązujące przepisy wprost nakazują zamawiającemu określenie przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty - art. 29 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Stwierdzono, iż złożone oferty odnosiły się jedynie do ceny dostawy i wymiany okien. Tylko jedna zaś zawierała wartość wymiany 1m²okna wraz z robocizną (nie została ona złożona na formularzu ofertowym, który nie przewidywał takiej pozycji). Pozostałe oferty podawały cenę brutto za wymianę całości okien. Żadna natomiast nie odnosiła się do wymiany parapetów. Zamawiający w „protokole postępowania o zamówienie publiczne...” wskazał, iż „komisja przetargowa biorąc pod uwagę fakt, że wszystkie oferty nie spełniają wymogów Specyfikacji Przetargowej i wszystkie są objęte tym samym błędem postanawia uznać je za ważne, ponieważ są porównywalne”, „... porównywalność ofert wynika z nie podania w żadnej ofercie kosztów wymiany parapetów”. Zamawiający uznał zatem wszystkie złożone oferty za sprzeczne z przedmiotem zamówienia określonym w pkt 1 „Opisu warunków zamówienia...”. Skutkiem takiego stwierdzenia powinno być odrzucenie wszystkich ofert na podstawie art. 27a ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych i unieważnienie postępowania na mocy art. 27b ust. 1 pkt 1. Obecnie obowiązujące Prawo zamówień publicznych utrzymuje zasadę odrzucenia oferty, której treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 89 ust. 1 pkt 2) i unieważnienia postępowania, w którym nie wpłynęła żadna oferta niepodlegająca odrzuceniu (art. 93 ust. 1). Należy dodać, iż zgodnie z zasadniczą dla systemu zamówień publicznych normą, zawartą w art. 12a ustawy (obecnie art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych), zamówienie może być udzielone wyłącznie wykonawcy wybranemu na zasadach określonych w ustawie.

Zamawiający zawarł w dniu 12 listopada 2003 r. umowę na wymianę stolarki okiennej  z firmą „PPUH PLASTAL” sp. z o.o. z Grajewa. Wartość całkowitą przedmiotu zamówienia określono w umowie niezgodnie z ofertą, na kwotę 53.616,63 zł brutto (oferta wybranej firmy opiewała na kwotę 44.679,99 zł brutto). Zwiększenie wartości umowy było spowodowane zleceniem wybranemu wykonawcy wykonania parapetów w salach lekcyjnych, które nie były ujęte w ofercie.

Ponadto kontrola zamówień publicznych wykazała, że w badanej jednostce stosowana jest praktyka wskazywania w dokumentacji postępowania wartości szacunkowej zamówienia w wysokości odpowiadającej wartości wybranej oferty – str. 26 protokołu kontroli. Ustalenie to poczyniono w trakcie kontroli opisanego wyżej zamówienia oraz zamówienia na dostawę węgla. Wartością zamówienia w rozumieniu przepisów, obowiązujących zarówno w czasie prowadzenia badanych postępowań, jak i obecnie, jest wartość ustalona przed rozpoczęciem postępowania w celu m.in. prawidłowego zastosowania procedur ustawy (art. 35 ust. 1 Prawa zamówień publicznych). Z wyjaśnień złożonych przez Pana Dyrektora wynika, że wartość zamówień była szacowana przez rozpoczęciem postępowań, zatem w wysokości wynikającej z oszacowania powinna być ujęta w dokumentacji postępowania.

W wyniku kontroli ustalono, iż jednostka uchybiła ustawowym terminom przekazywania równowartości dokonanego odpisu na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, wynikającym z art. 6 ust. 2 ustawy  z dnia  4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem, równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września, z tym, że w terminie do 31 maja tego roku przekazaniu podlega kwota stanowiąca co najmniej 75% równowartości odpisów – str. 24 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości odbywania podróży służbowych przez Pana Dyrektora wykazała, że podstawę wyjazdu stanowiły polecenia wyjazdu służbowego wystawiane przez pracowników Zespołu Szkół (Sekretarza Szkoły i Głównego Księgowego). Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisami § 2 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990), kompetencja do określania terminu, miejsca oraz środka transportu podróży służbowej należy do pracodawcy. Funkcję pracodawcy, dokonującego czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Dyrektora (w zakresie niezastrzeżonym innymi ustawami), pełni Starosta Powiatu Białostockiego, co wynika z przepisów art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) – str. 23 protokołu kontroli. Właściwe jest zatem rozwiązanie tej kwestii w porozumieniu z pracodawcą.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono, że błędne zapisy w księgach rachunkowych poprawiane były w sposób niedopuszczony postanowieniami art. 25 ust. l ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz przepisami wewnętrznymi. Poprawek dokonywano przez zamazywanie błędnego zapisu korektorem i nanoszenie prawidłowego lub poprzez skreślenie dotychczasowej treści, wpisanie nowej, a następnie podpisanie poprawki bez umieszczenia daty jej dokonania – str. 8-9 protokołu kontroli. Stwierdzono także, że nie został uregulowany w przepisach wewnętrznych, dotyczących gospodarki kasowej, przyjęty sposób ewidencjonowania gotówki, polegający na sporządzaniu czterech odrębnych raportów kasowych – str. 12-13 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieznajomości i nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz udzielania zamówień publicznych.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej. Kierownik jednostki odpowiedzialny jest również za właściwe wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z  tytułu nadzoru, w przypadku powierzenia obowiązków innej osobie za jej zgodą.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Głównym Księgowym jednostki, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zachowywanie zasad sporządzania sprawozdań budżetowych, w tym wykazywania w nich danych zgodnych z rzetelnymi danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

2. Przestrzeganie podstawowych zasada udzielania zamówień publicznych, poprzez:

- określanie przedmiotu zamówienia w sposób jasny i jednoznaczny, zapewniający uczciwą konkurencję,

- odrzucanie ofert nie spełniających warunków postępowania i unieważnianie postępowania w sytuacji, gdy wszystkie oferty podlegają odrzuceniu,

- określanie w umowach zakresu zamówienia tożsamego z treścią oferty wykonawcy (art. 140 ust. 1 Prawa zamówień publicznych),

- zaniechanie umieszczania w dokumentacji postępowania ceny wybranej oferty jako wartości szacunkowej zamówienia.

3. Terminowe przekazywanie równowartości naliczonego odpisu na rachunek ZFŚS.

4. Zwrócenie Głównemu Księgowemu uwagi na właściwe poprawianie błędnych zapisów w księgach rachunkowych.

5. Uregulowanie w instrukcji kasowej kwestii dotyczących liczby sporządzanych odrębnie raportów kasowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Białostockiego