Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Wyszki

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Wyszkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 lutego 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 10/04), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

Ryszard Perkowski

                                                                                              Wójt Gminy Wyszki

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wyszki za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Wyszkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badając funkcjonowanie jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina wykonuje zadania, stwierdzono, że w okresie kontrolowanym gminne instytucje kultury: Gminny Ośrodek Kultury oraz Gminna Biblioteka Publiczna prowadziły gospodarkę finansową na zasadach przewidzianych przepisami ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) dla jednostek budżetowych. Pracownicy tych placówek, podobnie jak pracownicy pozostałych gminnych jednostek budżetowych, byli wynagradzani w oparciu o regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) oraz wydanych na ich podstawie przepisów wewnętrznych regulujących najniższe wynagrodzenie i wartość jednego punktu w złotych – str. 2, 5, 48, 60 protokołu kontroli.

         Przedłożona tut. Izbie Obrachunkowej uchwała Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2004 r.
w sprawie budżetu gminy Wyszki na 2005 rok oraz zarządzenie Pana Wójta z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie układu wykonawczego budżetu, w których zapisano dotację podmiotową z budżetu dla instytucji kultury, świadczą, że gospodarka finansowa tych podmiotów została dostosowana do przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Dostosowania do obowiązujących przepisów w sferze działalności kulturalnej wymagają zatem zasady wynagradzania pracowników instytucji kultury. Aktem prawnym określającym zasady wynagradzania pracowników zatrudnionych w placówkach upowszechniania kultury, takich jak domy kultury i biblioteki, jest rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 45, poz. 446, ostatnia zmiana: Dz. U. z 2004 r. Nr 255, poz. 2561).

         W zakresie dokumentacji opisującej zasady rachunkowości budżetu gminy i gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że:

- w wykazie ksiąg rachunkowych nie zostały wskazane zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej i zastawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane przez kontrolowaną jednostkę. Zestawienia takie stanowią elementy ksiąg rachunkowych wymienione w art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), z tego względu powinny być objęte wykazem;

- w ewidencji budżetu gminy nie funkcjonują konta 240 „Pozostałe rozrachunki”, na którym należy ujmować rozrachunki budżetu niepodlegające zaewidencjonowaniu na innych kontach rozrachunkowych oraz 260 „Zobowiązania finansowe”, na którym należy ewidencjonować m.in. zobowiązania wynikające z zaciągniętych pożyczek (gmina posiada zobowiązania z tytułu pożyczki – str. 19, 21 protokołu kontroli). Wskazane konta nie zostały określone w zakładowym planie kont, co wynika z opisu zawartego na str. 22-23 protokołu kontroli. Stosownie do zasady wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz jednolitych planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), podstawę opracowania planu kont budżetu gminy winien stanowić wykaz kont zawarty w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Spośród ujętych w tym wykazie kont, które należy traktować jako standardową liczbę kont, w wewnętrznej regulacji można pominąć tylko te z nich, które służą do księgowania operacji gospodarczych niewystępujących w danej jednostce lub uzupełnić o dodatkowe konta, pod warunkiem zachowania zgodności co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami planu kont. Poczynione uwagi należy odnieść do zakładowego planu kont jednostek budżetowych, w którym nie przewidziano konta 140 „Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne” dla ewidencji środków pieniężnych w drodze pomiędzy kasą i bankiem oraz pomiędzy rachunkami bankowymi (co powodowało, że jeden z wyciągów do rachunków nie podlegał zaewidencjonowaniu) – str. 16 protokołu kontroli;

- w zakładowym planie kont jednostki budżetowej wskazano zasadę wprowadzania wartości niematerialnych i prawnych poniżej wartości 3.500 zł do pozostałych środków trwałych, mimo że kontrolowana jednostka prowadzi faktycznie zapisy księgowe na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” – str. 11 protokołu kontroli.

Także w zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono, że postanowienia zakładowego planu kont nie uwzględniają całości unormowań związanych z ewidencją podatków i opłat, wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organów samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511). Między innymi, nie ujęto w nim wszystkich kont opisanych w rozporządzeniu. Natomiast w przypadku kont ujętych w zakładowym planie kont, opis zdarzeń gospodarczych, jakie się na nich ewidencjonuje nie zawsze uwzględnia postanowienia zawarte w rozporządzeniu – str. 39-40 protokołu kontroli.

Badając sprawozdawczość budżetową w zakresie należności i zobowiązań według stanu na dzień 31 grudnia 2003 roku stwierdzono, że:

a) w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności, w pozycji wymagalne należności z tytułu dostaw, robót i usług, wykazano m.in. kwotę 6.221,87 zł należności, których termin zapłaty przypadał w 2004 roku. Według § 19 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) należnościami wymagalnymi są bezsporne należności, których termin płatności dla dłużnika minął, a nie są one przedawnione, ani umorzone;

b) w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych, w pozycji wymagalne zobowiązania z tytułu dostaw, robót i usług, wykazano kwotę 5.803 zł zobowiązań, których termin płatności, wyznaczony przez wierzyciela, przypadał na 2004 rok. Według przepisu § 12 ust. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zobowiązaniami wymagalnymi są wszystkie bezsporne zobowiązania obciążające budżet gminy, których termin zapłaty minął przed upływem okresu sprawozdawczego, a nie są one przedawnione ani umorzone –str. 24 protokołu kontroli.

         Stwierdzonym uchybieniem w zakresie procedury zbycia nieruchomości jest nieprawidłowe (przez niewłaściwe zaokrąglanie) ustalenie postąpienia przy sprzedaży w drodze ustnego przetargu nieograniczonego dwóch nieruchomości stanowiących własność gminy – str. 32 protokołu kontroli. Zgodnie z brzmieniem, obowiązującego w okresie objętym kontrolą, § 13 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (Dz. U. Nr 9, poz. 30 ze zm.), postąpienie nie może wynieść mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. W obecnym stanie prawnym o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym że postąpienie nie może wynieść mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych – § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108).

         W zakresie pozyskiwania dochodów z mieszkaniowego zasobu gminy stwierdzono, że
w gminie obowiązują stawki czynszu regulowanego, określone uchwałą Nr XX/165/2000 Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2000 r. Z uchwały wnika, że stawki miały obowiązywać przez okres 12 miesięcy od daty jej wejścia w życie – str. 34 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż z dniem 10 lipca 2001 roku weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 8 tej ustawy, ustalanie stawek czynszu za najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy należy do kompetencji organu wykonawczego (wójta). Podstawą ustalenia stawek, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, winna być zaś uchwała organu stanowiącego w sprawie zasad polityki czynszowej, wchodząca w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy).

Badając wydatki na wynagrodzenia ustalono, iż w miesiącu grudniu 2003 r. Pan Wójt otrzymał nagrodę pieniężną za prawidłową realizację zadań w wysokości 2.500,- zł. Nagrodę przyznał Przewodniczący Rady Gminy. Należy stwierdzić, iż po pierwsze ustalanie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej właściwości rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po drugie zaś osobom pełniącym funkcję wójta nie przysługują nagrody, z wyjątkiem nagrody jubileuszowej, co jasno wynika z art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) – str. 48 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że umowa z dnia 26 kwietnia 2003 roku na używanie pojazdu prywatnego do celów służbowych w jazdach lokalnych i zamiejscowych, którą z Panem Wójtem zawarł Przewodniczący Rady Gminy, została oparta o nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych... (Dz. U. Nr 41, poz. 239). N podstawie list wypłat ryczałtu na jazdy lokalne ustalono też, że kwota ryczałtu była zmniejszana o jedną dwudziestą trzecią za dni nieobecności w miejscu pracy. Stosownie do § 4 ust. 2 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), ryczałt powinien być zmniejszany o jedną dwudziestą drugą za każdy roboczy dzień nieobecności (taki ułamek potrąceń był również wskazany w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1998 r.) – str. 49 protokołu kontroli.

Gmina Wyszki udziela dotacji podmiotowych, o których mowa w art. 80 ust. 3 ustawy
z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stowarzyszeniu „Edukator” na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej. Tryb udzielania
i rozliczania dotacji został określony w uchwale Nr XXXII/251/02 Rady Gminy Wyszki z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie dotowania szkół publicznych prowadzonych przez podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 20, poz. 552). Z uchwały wynika m.in., że udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy, którą zawiera się na czas nie dłuższy niż okres jednego roku (§ 4 ust. 3). Stwierdzono, że umowa w sprawie prowadzenia szkoły z dnia 12 czerwca 2001 r. została zawarta na czas nieokreślony, co też nie zostało zmienione aneksem do umowy (obowiązującym od dnia 1 września 2002 r.), wprowadzającym postanowienia wynikające z uchwały – str. 44 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest Wójt Gminy, stosownie do art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60). Kontrola prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów podatkowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Jak wskazuje opis na stronie 36 protokołu kontroli, efektem badania zagadnień z zakresu prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób prawnych były ustalenia dotyczące podatnika o nr ewidencyjnym 32, który wykazał do opodatkowania budynki niezwiązane z działalnością gospodarczą. Z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnik ten funkcjonuje jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Taka forma organizacyjna jednoznacznie wskazuje, iż podmiot został powołany do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 1a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31.ze zm.), budynki będące w posiadaniu przedsiębiorcy w każdym przypadku są związane z działalnością gospodarczą. Natomiast za przedsiębiorcę, w myśl ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), uważa się osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której zdolność prawną przyznają odrębne ustawy – wykonujące we własnym imieniu działalność gospodarczą. W aktualnie obowiązujących przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wyspecyfikowane są sytuacje, w których przedsiębiorca może posiadać budynki niezwiązane z działalnością gospodarczą. Ma to miejsce wówczas, gdy budynek będący w jego posiadaniu nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności ze względów technicznych lub też, gdy jest to budynek mieszkalny. Dane podatkowe nie zawierają dokumentów, które pozwoliłyby zakwalifikować przedmiotowy budynek do jednej ze wskazanych kategorii.

Kontrola we wskazanym wyżej zakresie wskazuje, iż w badanej grupie podatników cztery jednostki złożyły deklaracje po terminie wynikającym z art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W dokumentacji podatkowej nie stwierdzono, aby w przypadku braku deklaracji w terminie wynikającym z ww. przepisów organ podatkowy podejmował kroki w celu ich wyegzekwowania. Opisane przypadki pozwalają zatem uznać, iż organ podatkowy nie przestrzegał każdorazowo obowiązku dokonywania czynności sprawdzających, w zakresie wynikającym z art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Przepis ten jednoznacznie nakłada na służby organu podatkowego obowiązek dokonania czynności mających na celu sprawdzenie terminowości składania deklaracji, wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów, a ponadto stwierdzenie formalnej poprawności złożonych przez podatników dokumentów oraz ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Artykuły następne we wskazanej ustawie, odpowiednio 274 i 274a, instruują co do sposobów reakcji organu podatkowego na nieprawidłowości w powyższym zakresie.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, wymiaru i poboru podatków oraz rachunkowości.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników urzędu gminy zostały wskazane w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należało do zadań Skarbnika Gminy, stosownie do przyznanego zakresu obowiązków, a także kierownika jednostki, na którym m.in. spoczywa powinność wdrażania i aktualizowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Spowodowanie, aby wynagrodzenia pracowników gminnych instytucji kultury, prowadzących działalność w zakresie upowszechniania kultury, były zgodne z zasadami wynikającymi
z przepisów prawa pracy dotyczących tej kategorii pracowników.

2. Dokonanie korekt dokumentacji przyjętych zasad prowadzenia rachunkowości
z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu.

3. Zapewnienie właściwego wykazywania w sprawozdawczości danych o stanie wymagalnych należności i zobowiązań.

4. Dokonywanie zaokrągleń wartości postąpienia w przetargu ustnym na zbycie nieruchomości
z uwzględnieniem zasady wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r.

5. Doprowadzenie do ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, w oparciu o postanowienia ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy...

6. Rozliczenie z budżetem gminy nagrody pobranej przez Pana Wójta w 2003 roku z naruszeniem przepisów prawa.

7. Uaktualnienie umowy na używanie prywatnego samochodu Pana Wójta do celów służbowych oraz spowodowanie prawidłowego ustalania należnej kwoty ryczałtu na jazdy lokalne.

8. Przestrzeganie uchwały Rady Gminy w sprawie dotowania szkół publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych, z której wynika, że dotacja powinna być przekazywana w oparciu o postanowienia umowy zawieranej na każdy kolejny rok budżetowy.

9. Przeprowadzenie postępowania podatkowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wskazanej w wystąpieniu deklaracji podatkowej.

10. Przestrzeganie przepisów zawartych w Dziale V ustawy Ordynacja podatkowa, szczególnie w zakresie czynności sprawdzających.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku