Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Warsztatach Metalowo-Drzewnych

Centrum kształcenia Praktycznego w Hajnówce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 grudnia 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 34/04), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Golonko

Kierownik Warsztatów Metalowo-Drzewnych

Centrum Kształcenia Praktycznego w Hajnówce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2003 roku i I półrocza 2004 roku, przeprowadzonej w Warsztatach Metalowo-Drzewnych Centrum Kształcenia Praktycznego w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz
w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Warsztaty Metalowo-Drzewne, jako gospodarstwo pomocnicze Centrum Kształcenia Praktycznego w Hajnówce, zostały powołane z dniem 1 września 2000 roku na mocy zarządzenia nr 1/2000 Dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego w sprawie utworzenia gospodarstwa pomocniczego. Z aktu powołania gospodarstwa wynika, że podstawowym celem jego działania jest realizowanie programów w zakresie praktycznej nauki zawodu.
W związku z realizacją tego celu gospodarstwo m.in. planuje i wykonuje zadania produkcyjne oraz dokonuje sprzedaży wytworzonych wyrobów (§ 2 zarządzenia). W § 4 zarządzenia zostało wskazane stanowisko kierownika Warsztatów i jego zastępcy, powoływanych przez dyrektora Centrum.

Stwierdzono, że przepisy wewnętrzne dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej
i rachunkowości Warsztatów Metalowo-Drzewnych zostały wydane przez kierownika macierzystej jednostki budżetowej. Dyrektor Centrum Kształcenia Praktycznego ustanowił m.in. zasady przeprowadzania inwentaryzacji, instrukcję obiegu i kontroli dokumentów,
a także zakładowy plan kont – str. 6, 7 protokołu kontroli.

Wskazać należy, że stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) gospodarstwo pomocnicze zaliczane jest do jednostek sektora finansów publicznych. Istotą tej formy organizacyjno-prawnej, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest bowiem organizacyjne i finansowe wyodrębnienie
z jednostki budżetowej jej działalności ubocznej lub części działalności podstawowej. Z tego względu, wynikające art. 28a i 35a ustawy obowiązki w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej,
w tym ustalenie pisemnych procedur kontroli, powinny być wykonywane przez kierownika gospodarstwa, jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialnego za całość jej gospodarki finansowej. Z tych zasadniczych norm prawnych wynika prawo dysponowania i odpowiedzialność kierownika gospodarstwa pomocniczego za realizację planu finansowego, stanowiącego podstawę jego gospodarki finansowej (art. 20 ust. 6 ustawy). Procedurę opracowania planu finansowego gospodarstwa określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). Wynika z niej, iż plan finansowy opracowuje kierownik gospodarstwa i przekazuje do zatwierdzenia kierownikowi macierzystej jednostki budżetowej. Z ustaleń kontroli wynika natomiast, że plany finansowe Warsztatów opracowywał dyrektor Centrum – str. 6, 18 protokołu kontroli.

Gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej jest też objęte podmiotowym zakresem ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), co wynika z treści jej art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b). Odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do art. 4 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy; do obowiązków kierownika jednostki należy m.in. ustalenie dokumentacji zasad rachunkowości, o której mowa w art. 10.

Z ustaleń kontroli wynika, że stosowane w gospodarstwie przepisy wewnętrzne nie regulują kwestii umów zlecenia, udzielania zamówień publicznych, zasad sporządzania kalkulacji cenowych, zaś w odniesieniu do rozliczeń kosztów podróży służbowych odsyłają do nieobowiązującego aktu prawnego – str. 6-7 protokołu kontroli.

         Według przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych kontrola finansowa
w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Należy przez nią rozumieć zapewnianie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, badanie
i porównanie ze stanem wymaganym faktycznego pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych, prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie odpowiednich procedur. Opracowując
i wdrażając konkretne procedury, instrukcje i mechanizmy składające się na system kontroli finansowej kierownik jednostki sektora finansów publicznych powinien wziąć pod uwagę „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

Badając dokumentację opisującą przyjęte w kontrolowanej jednostce zasady rachunkowości stwierdzono, że zasady funkcjonowania kont syntetycznych w zakładowym planie kont, wzorowane na załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), nie zostały dostosowane w pełni do specyfiki gospodarstwa pomocniczego. Stosowane w praktyce zasady ewidencji kosztów nie są adekwatne do rozwiązań przyjmowanych przy sporządzaniu kalkulacji cenowych. Mianowicie, w kalkulacjach tych są uwzględniane narzuty kosztów: zakupu materiałów, wydziałowych, ogólnozakładowych i sprzedaży, zaś w kalkulacjach wynikowych wszystkie te pozycje wchodzą w skład kosztów pośrednich. Błędem jest także ujmowanie w kalkulacjach cenowych i kalkulacjach wynikowych kosztów wynagrodzeń z tytułu umów zleceń
w kosztach pośrednich, zamiast w pozycji „inne koszty bezpośrednie” – str. 7, 8 protokołu kontroli.

Szereg zastrzeżeń, w świetle przepisów rozporządzeń Ministra Finansów: z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.)
i z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.), wzbudziły dane prezentowane
w sprawozdaniach Rb-31 z wykonania planów finansowych gospodarstw pomocniczych.

W sprawozdaniach tych stosowano niewłaściwą klasyfikację budżetową paragrafów przychodów i wydatków. Dane zamieszczane w dziale A. sprawozdań były obarczone następującymi błędami:

- przychody z tytułu sprzedaży wyrobów i sprzedaży usług były łączone i wykazywane tylko w par. 0840 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych”, podczas gdy przychody ze sprzedaży usług należało ujmować w par. 0830 „Wpływy z usług”;

- wpływy z najmu pomieszczeń w budynku Warsztatów nie były wykazywane w przychodach gospodarstwa, lecz ujmowane w ewidencji księgowej na zmniejszenie wydatków w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” (przy czym niewłaściwe było ich zaliczanie w ogóle do przychodów gospodarstwa);

- wartość nieodpłatnej robocizny uczniów i nauczycieli zawodu (nieposiadającej waloru „kasowego” wykonania) wykazywano w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, zamiast w wierszu K100 (Inne zwiększenia), w którym ujmuje się przychody nieokreślone
w paragrafach klasyfikacji budżetowej.

Natomiast w odniesieniu do danych podlegających prezentacji w dziale B. sprawozdań Rb-31 uchybienia były następujące:

- nieodpłatna robocizna jako element kosztów w sprawozdaniu za 2001 została wykazana
w par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych”, zamiast w wierszu P100 (Inne zmniejszenia);

- zakup wody wykazywano w par. 4300, zamiast w par. 4260 „Zakup energii”;

- opłaty z tytułu emisji zanieczyszczeń do atmosfery prezentowano w par. 4300, zamiast
w par. 4430 Różne opłaty i składki;

- o przychody z tytułu najmu lokalu pomniejszano koszty w par 4300;

- nie wykazywano w par. 4210 „Zakup materiałów” wartości materiałów w cenie zakupu
w przypadku ich odsprzedaży, podobnie jak przychodów z tego tytułu w par. 0840, zaś prezentację tych danych ograniczano do ujmowania różnicy między przychodami i kosztami.

Stwierdzono też, że dane dotyczące podziału zysku pozostającego w gospodarstwie, wykazywane w wierszu T120 w dziale D. sprawozdań, były zawyżone o kwotę zwolnienia
z podatku dochodowego od osób prawnych (kwota zwolnienia nie stanowi elementu pozostającego w gospodarstwie zysku netto), zaś w sprawozdaniu półrocznym za 2004 rok nie wykazano danych obrazujących zmiany w stanie produktów.

Ponadto kontrolowana jednostka uzyskała w 2003 roku wpływy z Powiatowego Urzędu Pracy z tytułu refundacji płac pracowników młodocianych, absolwentów i pracowników interwencyjnych. Wpływy te wyniosły 24.979,37 zł, przy czym wpłata w kwocie 3.370,19 zł stanowiła należność za 2002 rok. Kwotę otrzymaną z tytułu refundacji wynagrodzeń wypłaconych w 2002 roku należało wykazać w par. 0970 przychodów, zaś o pozostałą sumę zmniejszyć koszty w par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników”. W kontrolowanej jednostce wpłata za 2002 rok pomniejszyła koszty w par. 4010, natomiast w par. 0970 przychodów ujęto wpłatę w kwocie 5.849,73 zł, dotyczącą rozliczeń 2003 roku.

         Przedstawione nieprawidłowości dotyczące prezentacji danych w sprawozdaniach Rb-31 opisano na str. 8-9 protokołu. Dane liczbowe obrazujące skalę rozbieżności między stanem przyjętym do sprawozdań, a stanem zgodnym z obowiązującymi przepisami zamieszczono
w zakresie przychodów na str. 11-12, zaś w zakresie kosztów na str. 17-18 protokołu.

         Niewłaściwie prezentowane były również dane dotyczące stanu należności gospodarstwa pomocniczego. Z ustaleń kontroli, dokonanych w oparciu o dowody źródłowe dotyczące rozrachunków Warsztatów z kontrahentami, wynika bowiem, że w sprawozdaniach Rb-N o stanie należności za 2003 rok i I półrocze 2004 roku nie wykazywano należności wymagalnych, tj. należności, których termin płatności dla dłużnika minął – s. 13-15 protokołu kontroli. Ponadto w dziale E. sprawozdań Rb-31 za wskazane okresy ujmowano wśród należności rozliczenia Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych z tytułu pożyczek mieszkaniowych – s. 14 protokołu kontroli. Należności wyodrębnionego Funduszu nie powinny być prezentowane w sprawozdaniach dotyczących wykonania planu finansowego gospodarstwa pomocniczego.

         Podkreślić również należy, że sprawozdania nie były sporządzane przez kierownika gospodarstwa pomocniczego, mimo obowiązku wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, lecz przez kierownika macierzystej jednostki budżetowej – str. 6, 9 protokołu kontroli. Jak należy wnioskować, miało to związek
z faktem, iż księgi rachunkowe Warsztatów prowadzone są w jednostce budżetowej, przez głównego księgowego tej jednostki – str. 2, 6 protokołu kontroli.

Gospodarstwo pomocnicze przez cały okres swojej działalności wystawiało faktury
i pobierało należności od firmy PPH „ESOX” z Narwi z tytułu czynszu za wynajem lokalu
w budynku wykorzystywanym na potrzeby warsztatów (były one zarachowywane na zmniejszenie kosztów w par. 4300). Umowa najmu została zawarta pomiędzy dyrektorem Centrum Kształcenia Praktycznego i wymienioną firmą i w związku z tym wpływy z czynszu, jako dochody z majątku powiatu, powinna realizować (i przekazywać na rachunek budżetu powiatu) jednostka budżetowa, nie zaś – jak wskazano w umowie – gospodarstwo. Do przychodów własnych gospodarstwa pomocniczego nie mogą być zaliczane dowolnie wpływy ze źródeł, które nie pozostają w związku z wyodrębnioną działalnością. Przychody
z tytułu czynszu pobranego przez gospodarstwo pomocnicze wyniosły w 2001 roku – 5.784 zł, w 2002 i 2003 roku po 4.560 zł, zaś w I półroczu 2004 roku – 2.280 zł. Zarachowywanie czynszu na zmniejszenie kosztów powodowało zniekształcenie (zawyżenie) zysku gospodarstwa – str. 11 i 25 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli wynika, że przysługujące kontrolowanej jednostce na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U.
z 2000 Nr 54, poz. 654 ze zm.) zwolnienie od podatku wyniosło za 2001 rok – 16.431 zł, za 2002 r. – 7.393 zł i za 2003 r. – 23.973 zł. Warunkiem skorzystania ze zwolnienia było przeznaczenie kwot środków z tego tytułu na zwiększenie stanu środków obrotowych lub na finansowanie inwestycji jednostki budżetowej w zakresie inwestycji dla gospodarstwa pomocniczego. W kontrolowanym gospodarstwie kwoty zwolnień zostały przeksięgowane na zwiększenie środków obrotowych. Zysk, po pomniejszeniu o podatek dochodowy od osób prawnych i po odliczeniu zysku podlegającego wpłacie do budżetu powiatu, również był przeksięgowany na zwiększenie stanu środków obrotowych. Wyjątek stanowi podział zysku za 2003 rok. W trakcie tego roku budżetowego Warsztaty zakupiły z własnych środków finansowych środek trwały o nazwie „ściana sucha SWS-2” o wartości netto 8.253 zł (brutto 10.068,68 zł). Fakturę zakupu z dnia 23 października 2003 r. pod względem merytorycznym podpisał kierownik gospodarstwa, zaś do wypłaty zatwierdził dyrektor Centrum.
W sprawozdaniu Rb-31 za 2003 rok wartość zakupu maszyny została ujęta w dziale D. jako przeznaczenie części zysku pozostającego w gospodarstwie na dofinansowanie inwestycji.
W chwili opłacenia faktury gospodarstwo nie posiadało jednakże formalnej podstawy do przeznaczenia środków na dofinansowanie inwestycji. Kontrolowana jednostka nie zakładała bowiem w planie finansowym na 2003 rok, podobnie jak w innych latach budżetowych, osiągnięcia zysku (planowane przychody równały się planowanym kosztom), co pozwoliłoby na wydatkowanie zaplanowanego zysku w trakcie roku budżetowego. Zakupu dokonano zatem przed ustaleniem faktycznej kwoty zysku pozostającego w gospodarstwie, które nastąpiło po zamknięciu ksiąg rachunkowych 2003 roku.

         Ustalenia kontroli pozwalają także na stwierdzenie, że dotychczas podział zysku pozostającego w Warsztatach (w latach 2001-2003 łącznie 70.613 zł), jak i przeznaczenie środków ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych, odbywały się w drodze mechanicznego przeksięgowania kwot z wymienionych tytułów na zwiększenie funduszu tego gospodarstwa. Nie stwierdzono formalnych decyzji (pism) kierownika macierzystej jednostki budżetowej w sprawie podziału pozostającej w gospodarstwie pomocniczym części zysku, które świadczyłyby dodatkowo, że działania te były poprzedzone merytorycznymi ustaleniami (kompetencja kierownika jednostki budżetowej w omawianym względzie wynika z przepisu § 43 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych...). Można jedynie wskazać, że czynności te odbywały się za przyzwoleniem dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego, gdyż zatwierdzał on osobiście wszystkie dokumenty do wypłaty i podpisywał sprawozdania Rb-31, w tym sprawozdanie za 2003 rok – str. 18-19, 26 protokołu kontroli.

         Istotne nieprawidłowości stwierdzono w zakresie zakupu dostaw w świetle obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Kontroli poddano m.in. zamówienia publiczne na dostawy węgla na sezon grzewczy 2002/2003 i 2003/2004, które w obu przypadkach były udzielone w trybie zapytania o cenę.

Zgodnie z art. 68 i art. 69 ustawy o zamówieniach publicznych, tryb zapytania o cenę mógł być stosowany, jeżeli przedmiotem zamówienia były dostawy rzeczy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, zaś zamówienia należało udzielić dostawcy lub wykonawcy, który zaoferował najniższą cenę (wskazane przesłanki zastosowania omawianego trybu i wyboru oferty zostały utrzymane w art. 70 i art. 72 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 177 ze zm.)).

Zamawiający, którym według pism w sprawie zapytania o cenę były Warsztaty, nie określił w obu postępowaniach standardów jakościowych zamawianego węgla, wskazując
w zapytaniach o cenę, iż to oferenci winni podać parametry oferowanego węgla (wartość opałowa, zawartość popiołu i siarki, granulacja), jego pochodzenie, a także cenę trzech asortymentów węgla (kostka I, orzech I, orzech) oraz termin płatności. Z treści skierowanych zapytań o cenę nie wynikała szacowana ilość zamawianego węgla. Tak sporządzone zapytania o cenę (w obu przypadkach podpisane przez dyrektora Centrum) przesądzały, iż nie można było w prowadzonych postępowaniach wybrać ofert najkorzystniejszych.

W wyniku oceny ofert dokonanej przez komisję przetargową (komisję powołał dyrektor Centrum oraz zatwierdził wyniki jej prac) w 2002 roku wybrano na dostawcę firmę Węgiel S.j. z Bielska Podlaskiego, oferującą węgiel orzech I w cenie 370,03 zł/t
o parametrach: kaloryczność 25.000 kJ/kg, zawartość popiołu 8% i zawartość siarki 0,8%. Wskazać należy, iż pozostali dwaj oferenci oferowali węgiel orzech zarówno o lepszych parametrach jakościowych (wartości opałowej, zawartości popiołu i siarki, granulacja została wskazana tylko przez jednego oferenta), jak i niższej cenie: 360 zł/t i 359,90 zł/t. O wyborze droższej oferty, co wynika z protokołu z dnia 9 października 20002 r., zadecydowało stosowanie oprócz ceny innych, niedopuszczalnych w wybranym trybie, kryteriów wyboru,
w szczególności terminu płatności (kryteriami, poza ceną (znaczenie 70%) i terminem płatności (znaczenie 15%), były też parametry (znaczenie 10%) oraz pochodzenie węgla (znaczenie 5%)). Podkreślić przy tym należy, iż w dokumentacji postępowania nie zawarto opisu stosowania przyjętych poza ceną kryteriów wyboru oferty, a ich praktyczne zastosowanie przez członków komisji przetargowej było dowolne – np. wszyscy oferenci uzyskali jednakową liczbę punktów za oferowane parametry węgla (z wyjaśnienia Pana kierownika wynika, że ...wybrany dostawca węgla sprawdził się dostarczając węgiel
w poprzednich latach, a nowi oferenci mogli podać zawyżone parametry..., przy czym z ustaleń kontroli wynika, że parametry dostarczanego przez dostawcę węgla nie były weryfikowane przez zamawiającego).

Dokonując oceny ofert w 2003 roku procedowano analogicznie jak w roku 2002, stosując także inne niż cena kryteria (protokół z dnia 3 listopada 2003 r.). Wybrano wprawdzie oferenta z niższą ceną – 410 zł/t (była to ponownie firma „Węgiel”), przy 430 zł/t drugiego dostawcy, jednak parametry jakościowe oferowanego węgla były gorsze (wybrana oferta: węgiel orzech I – 23-12-0,9, zaś druga oferta: węgiel orzech: 27-8-0,6).

Wskazane nieprawidłowości świadczą, że zamówienia publiczne na dostawy węgla lokowano u dostawcy, który nie był wybrany na zasadach określonych w ustawie
o zamówieniach publicznych, jak tego wymagał art. 12a tej ustawy.

         Umowy na dostawę węgla, z dnia 10 października 2002 r. i z dnia 4 listopada 2003 r., zostały zawarte przez dyrektora Centrum, przy udziale głównego księgowego tej jednostki (wskazywano w nich, że dotyczą dostaw węgla kamiennego dla Centrum Kształcenia Praktycznego). Stwierdzono ponadto, że do umowy zawartej w 2003 roku został podpisany aneks bez daty, w którym z uwagi na wzrost cen podniesiono cenę dostawy węgla do kwoty 464,82 zł/t. Należy wskazać, iż oferta dostawcy nie zawierała klauzuli waloryzacyjnej na wypadek wzrostu kosztów dostawy niezależnych od dostawcy, zaś zamawiający nie ma prawa dokonywania zmian umowy dla niego niekorzystnych (art. 76 ustawy o zamówieniach publicznych, art. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych) – s. 19-22 protokołu kontroli, załącznik nr 18 do protokołu.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieznajomości lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej. Przyczyny te doprowadziły w praktyce m.in. do zaniechania pełnego wydzielenia organizacyjnego i finansowego Warsztatów jako gospodarstwa pomocniczego Centrum Kształcenia Praktycznego w Hajnówce. Wszystkie bowiem uprawnienia i obowiązki, przynależne kierownikowi jednostki sektora finansów publicznych w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości, były wykonywane przez kierownika Centrum, nie zaś przez Pana Kierownika. W tym stanie rzeczy, odpowiedzialność za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej i rachunkowości gospodarstwa spoczywa na kierowniku i głównym księgowym macierzystej jednostki budżetowej. Z tego też względu wystosowałem do Dyrektora Hajnowskiego Centrum Kształcenia Zawodowego Pana Bazylego Kota stosowne pismo, zawierające podsumowanie ustaleń przeprowadzonej kontroli i zmierzające do umożliwienia wykonania poniższych wniosków pokontrolnych, które przedkładam Panu na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

1. Wydanie, w oparciu o istniejące regulacje ustanowione przez dyrektora Centrum, przepisów wewnętrznych Warsztatów jako gospodarstwa pomocniczego, określających dokumentację zasad rachunkowości oraz procedury kontroli wewnętrznej, z uwzględnieniem uwag zawartych w wystąpieniu, dotyczących:

a) objęcia pisemnymi procedurami wszystkich procesów dotyczących pobierania przychodów i dokonywania wydatków, w tym umów zleceń, udzielania zamówień publicznych, zasad sporządzania kalkulacji cenowych,

b) dostosowania zakładowego planu kont do faktycznie stosowanych w ewidencji rozwiązań.

2. Zapewnienie klasyfikowania przychodów i kosztów gospodarstwa pomocniczego
w księgach rachunkowych i sprawozdawczości w pełnym podziale klasyfikacyjnym, wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów.

3. Zapewnienie w zakresie realizacji obowiązków sprawozdawczych:

a) właściwego prezentowania w sprawozdaniach Rb-31 wartości nieodpłatnej robocizny uczniowskiej, zmiany stanu produktów, danych dotyczących podziału zysku, należności gospodarstwa.

b) wykazywania w sprawozdaniach Rb-N wartości zobowiązań wymagalnych.

4. Spowodowanie prawidłowego ujmowania w księgach i wykazywania w sprawozdawczości gospodarstwa rozliczeń wynikających z refundacji wynagrodzeń przez Powiatowy Urząd Pracy.

5. Zaprzestanie wystawiania faktur i pobierania należności z tytułu czynszu za wynajem lokalu firmie PPH „ESOX”, stanowiących dochody budżetowe. Rozliczenie z budżetem powiatu, za pośrednictwem jednostki budżetowej, kwot pobranych od najemcy w bieżącym roku.

6. Zaprzestanie dokonywania zakupów inwestycyjnych finansowanych z zysku za dany rok
w trakcie trwania roku budżetowego, w przypadku gdy w plan finansowy gospodarstwa nie przewiduje takich operacji.

7. Udzielanie zamówień publicznych wyłącznie wykonawcy, który został wybrany zgodnie
z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, w szczególności przygotowywanie
i prowadzenie postępowania w wybranym trybie w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców.

8. Zaniechanie niedozwolonych zmian w umowie o udzielenie zamówienia publicznego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Hajnowskiego

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 17.12.2004 roku, do organu wykonawczego:

                                                                                  Pan

Bazyli Kot

                                                                                  Dyrektor Hajnowskiego

Centrum Kształcenia Zawodowego

         Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła problemową kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych
w Warsztatach Metalowo-Drzewnych Centrum Kształcenia Praktycznego w Hajnówce. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole, którego egzemplarz pozostawiono
w kontrolowanej jednostce. Do kierownika Warsztatów skierowałem także wystąpienie pokontrolne, zawierające wskazanie stwierdzonych nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia, które przekazuję również do Pana wiadomości.

         Chciałbym podkreślić, iż podjęta przez Pana w 2000 roku decyzja o utworzeniu gospodarstwa pomocniczego nie doprowadziła do pełnego organizacyjnego wyodrębnienia części działalności podstawowej jednostki budżetowej, w rozumieniu przepisów ustawy
z dnia z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Jak wskazałem w wystąpieniu pokontrolnym, gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej (w odróżnieniu od środków specjalnych, jako formy działania jednostki budżetowej) jest zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Z tego względu, odpowiedzialność za gospodarkę finansową gospodarstwa, prowadzoną w oparciu o plan finansowy, powinien ponosić kierownik tego gospodarstwa. Gospodarstwo pomocnicze jest także odrębnym od jednostki budżetowej podmiotem, na którym ciążą obowiązki wynikające z ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 694 ze zm.),
a także przepisów szczególnych dotyczących rachunkowości (w tym sprawozdawczości) jednostek sektora finansów publicznych. Ustalono natomiast, że kierownik kontrolowanego gospodarstwa pomocniczego w praktyce nie korzystał z żadnych uprawnień decyzyjnych w sferze gospodarki finansowej, nie wykonywał bowiem czynności w zakresie:

- zawierania umów o pracę z pracownikami gospodarstwa, a także umów o charakterze cywilno-prawnym, jak umowy sprzedaży, umowy zlecenia itp.;

- autoryzowania operacji gospodarczych i finansowych;

- określenia wewnętrznych regulacji związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa pomocniczego (zostały one wydane, jak należy wnioskować z protokołu kontroli, przed zatrudnieniem kierownika gospodarstwa);

- udzielania zamówień publicznych;

- opracowywania planów finansowych;

- podpisywania sprawozdań finansowych, w tym budżetowych.

Żadne z wymienionych zadań nie znalazło się w zakresie obowiązków Kierownika Warsztatów Metalowo-Drzewnych CKP, określonym przez Pana Dyrektora. Wymienione czynności związane z zarządzaniem finansami gospodarstwa pomocniczego wykonywał Pan osobiście, dlatego też ponosi Pan odpowiedzialność za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości. Wśród tych nieprawidłowości podkreślenia wymaga niewłaściwe prezentowanie danych w sprawozdaniach budżetowych gospodarstwa (które były opracowywane przez podległego Panu głównego księgowego), a także istotne naruszenia zasad i trybu przy udzieleniu przez Pana zamówień publicznych na dostawy węgla. Stwierdzone naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych świadczą o nieznajomości podstawowych kanonów systemu zamówień publicznych.

Przypisane prawem uprawnienia kierownika jednostki budżetowej wobec utworzonego gospodarstwa pomocniczego są sytuowane w ramach nadzoru nad jego gospodarką finansową. Dotyczą one zatwierdzania planu finansowego gospodarstwa, pośredniczenia we wpłacie do budżetu połowy osiągniętego przez gospodarstwo zysku, decydowania o przeznaczeniu części zysku pozostałej w gospodarstwie. Ponadto jednostka budżetowa, co wynika z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 Nr 54, poz. 654 ze zm.), winna prowadzić inwestycje na rzecz gospodarstwa pomocniczego, finansowane z kwoty zwolnienia z podatku dochodowego, przewidzianego w tym przepisie. Oznacza to, iż kierownik jednostki budżetowej uprawniony jest do zadysponowania kwotą zwolnienia gospodarstwa z podatku dochodowego.

Z ustaleń kontroli wynika, że podział zysku pozostającego w Warsztatach (jak
i przeznaczenie środków ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych) odbywał się w drodze mechanicznego przeksięgowania kwot z wymienionych tytułów na zwiększenie funduszu tego gospodarstwa. Nie stwierdzono formalnych decyzji (pism) Pana Dyrektora
w sprawie podziału pozostającej w gospodarstwie pomocniczym części zysku, które świadczyłyby dodatkowo, że działania te były poprzedzone merytorycznymi ustaleniami.
W 2003 roku autoryzował Pan zakup przez gospodarstwo poza planem finansowym środka trwałego, który został następnie wykazany w sprawozdaniu Rb-31 za ten rok jako sfinansowany z części zysku pozostającego w gospodarstwie. Sporządzony przez Pana na 2003 rok plan finansowy gospodarstwa nie zakładał osiągnięcia zysku (co by się wiązało
z obowiązkiem zaliczkowych wpłat do budżetu), zatem finansowanie zakupów w trakcie roku, przed ustaleniem faktycznego poziomu zysku, nie było uprawnione. Należy zaznaczyć, iż zakup taki mógł być sfinansowany z zysku z lat poprzednich, pod warunkiem przeznaczenia części tego zysku na dofinansowanie inwestycji.

         Wyniki kontroli wskazują, że Warsztaty Metalowo-Drzewne spełniają wymóg samofinansowania, określony w art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wskazać jednak należy, iż zysk gospodarstwa był bezpodstawnie zawyżany w wyniku zarachowywania na zmniejszenie jego kosztów wpływów z tytułu czynszu najmu lokalu w budynku wykorzystywanym na potrzeby warsztatów. Umowa najmu, co wynika z jej treści, została zawarta przez Pana jako kierownika jednostki budżetowej, w związku z tym kwoty czynszu, stosownie do zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, powinny być rozliczane z budżetem Powiatu Hajnowskiego. Do przychodów własnych gospodarstwa pomocniczego nie mogą być zaliczane dowolnie wpływy ze źródeł, które nie pozostają w związku z wyodrębnioną działalnością.

         Ponadto z budżetu macierzystej jednostki budżetowej są finansowane wynagrodzenia pracowników, którzy świadczą pracę także w związku z wydzieloną gospodarstwu częścią działalności. O ile uzasadnione jest ponoszenie z budżetu Centrum Kształcenia wydatków na wynagrodzenia nauczycieli, gdyż stosownie do art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.), stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, o tyle nie jest uzasadnione ponoszenie przez jednostkę budżetową kosztów prowadzenia rachunkowości gospodarstwa pomocniczego. Dlatego zasadnym jest rozważenie dokonania podziału etatu głównego księgowego Centrum Kształcenia na głównego księgowego gospodarstwa pomocniczego
i głównego księgowego jednostki budżetowej.

         Przekazując powyższe uwagi chciałbym wskazać na potrzebę podjęcia działań zmierzających do pełnego wydzielenia Warsztatów Metalowo-Drzewnych jako gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej, w szczególności umożliwienia Kierownikowi Warsztatów wykonywania obowiązków przynależnych kierownikowi jednostki sektora finansów publicznych. Działania takie winny stanowić podstawę realizacji wniosków pokontrolnych, zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości w gospodarce finansowej i rachunkowości Warsztatów Metalowo-Drzewnych.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Hajnowskiego