Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Podlaskim Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 lutego 2005 roku (znak: RIO.I.6012 - 39/04), o treści jak niżej:

Pan Andrzej Wolfart

Dyrektor Podlaskiego Zarządu

Dróg Wojewódzkich

w Białymstoku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Podlaskim Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Białymstoku  na podstawie art. l ust. l oraz w trybie art. 5 ust. l ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego l egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, zbadanej pod kątem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) stwierdzono, że dookreślenia wymaga opis zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera, z uwzględnieniem wymogów zawartych w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także wskazania, które z urządzeń księgowych są prowadzone metodą tradycyjną - str. 17 i 20 protokołu kontroli.

Ponadto należy wskazać, że zakładowa instrukcja w sprawie zasad przeprowadzania inwentaryzacji nie określa sposobu dokumentowania czynności oraz wyników inwentaryzacji dokonywanej innymi metodami niż spis z natury, a w szczególności metodą weryfikacji. Stosownie do przepisów art. 27 ust. 1 ustawy przeprowadzenie inwentaryzacji i ustalenie jej wyników powinno być odpowiednio udokumentowane. Właściwe jest zatem kompletne objęcie regulacjami wewnętrznymi zasad dokumentowania inwentaryzacji – str. 17 protokołu kontroli.

Ustalono, iż Głównemu Księgowemu Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich nie został formalnie przyznany zakres praw i obowiązków – str.17-18 protokołu. Również postanowienia Regulaminu Organizacyjnego PZDW nie odnoszą się do kwestii zakresu zadań związanych z pełnieniem funkcji głównego księgowego. Stosownie do przepisów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest osoba, której kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie enumeratywnie wskazanym przepisami tego artykułu. Właściwe jest zatem ustalenie zakresu obowiązków i odpowiedzialności, zgodnego z art. 35 ustawy, który powinien zostać formalnie przyjęty przez Głównego Księgowego. Pisemne określenie wszystkim pracownikom zakresu ich obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności stanowi jeden ze standardów wewnętrznej kontroli finansowej, spośród określonych „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonymi Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13), które zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy powinny być brane pod uwagę przy organizowaniu systemu kontroli wewnętrznej (standard 3 „Struktura organizacyjna” w części A „Środowisko systemu kontroli finansowej”).

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia polegające na:

a) dokonywaniu zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych, które nie zawierały wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 21 ust. 1 ustawy o rachunkowości, a mianowicie wskazania miesiąca oraz podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach (dekretacji) – str.21 protokołu kontroli;

b) niesporządzeniu zestawienia sald kont analitycznych rzeczowych składników majątku obrotowego na koniec 2003 roku, jak tego wymaga art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 20 protokołu kontroli; stosownie do przepisów art. 16 ust. 1 ustawy, sporządzanie zestawień sald wszystkich ksiąg pomocniczych służy m.in. uzgodnieniu kont analitycznych z zapisami na kontach syntetycznych;

c) sporządzaniu raportów kasowych za okresy niezgodne ze wskazaniami przepisów wewnętrznych – str. 25 protokołu kontroli.

Badając poprawność prowadzenia ewidencji księgowej wydatków inwestycyjnych i osiągniętych w związku z ich realizacja efektów rzeczowych ustalono, iż konto 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” nie wykazywało salda ani na początek roku 2003, ani na koniec tego roku. Stan ten wynikł z odmiennego od zasad funkcjonowania tego konta ewidencjonowania kosztów inwestycji oraz ich rozliczenia, polegającego na odnoszeniu poniesionych w trakcie roku kosztów inwestycji bezpośrednio w ciężar funduszu jednostki (Ma 080 - Wn 800/3) – w tym także kosztów inwestycji niezakończonych. Przyjęte do eksploatacji środki trwałe, wytworzone w procesie inwestycyjnym, były natomiast księgowane nie w korespondencji z kontem kosztów inwestycji (Wn 011 „Środki trwałe” - Ma 080), lecz z kontem funduszu (Wn 011 - Ma 800).

Z zestawienia obrotów i sald kont syntetycznych za rok 2003 wynika, że na koncie tym w roku 2003 zaewidencjonowano koszty inwestycji w kwocie 8.626.604,09 zł. Całość tych kosztów, niezależnie od tego, czy zadanie zostało zakończone i rozliczone, została przeksięgowana na zmniejszenie funduszu zasadniczego (konto 800/3) – str. 57-58 protokołu kontroli, załącznik Nr 9 do protokołu kontroli.

Przyjęty sposób ewidencji, w szczególności w zakresie rozliczenia kosztów inwestycji rozpoczętych, powoduje że ewidencja księgowa nie dostarcza bezpośrednich danych do wyceny efektów uzyskanych w wyniku działalności inwestycyjnej. W 2003 roku majątek Podlaskiego Zarząd Dróg Wojewódzkich objęty ewidencją księgową na koncie syntetycznym 011 wzrósł o kwotę 24.071.658,02 zł, głównie w wyniku przyjęcia na stan dowodami OT nakładów poniesionych na przebudowę i ulepszenie dróg i obiektów mostowych w roku 2003 oraz w latach poprzednich (zestawienie przychodów środków trwałych w 2003 roku sporządzone na podstawie ewidencji analitycznej stanowi załącznik Nr 10 do protokołu kontroli). Z opisanych wyżej przyczyn porównanie wartości ustalonej w protokole przyjęcia środka trwałego z ewidencją księgową nie jest możliwe.

Stosownie do zasad funkcjonowania konta 080, zawartych w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., może ono wykazywać saldo strony Wn, oznaczające koszty inwestycji niezakończonych.

Wskazane wyżej koszty ulepszenia dróg i obiektów mostowych w drogach stanowiły na koniec 2003 roku jedyną wartość księgową dróg wojewódzkich będących w zarządzie PZDW w Białymstoku. W księgowej ewidencji ilościowo–wartościowej jednostki nie występują podstawowe obiekty inwentarzowe, tj. drogi wojewódzkie. Obiekty te spełniają warunki zaliczania ich do środków trwałych. W świetle art. 3 ust 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości środkami trwałymi są rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. Zalicza się do nich w szczególności grunty, budowle i budynki. Potwierdzeniem tej tezy jest uwzględnienie dróg publicznych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.).

Aktualny stan prawny nie przewiduje zwolnień z obowiązku prowadzenia ewidencji księgowej majątku trwałego. Zakres ewidencji prowadzonej przez zarządcę drogi na podstawie przepisów art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nie jest uregulowany na dzień wydania wystąpienia pokontrolnego (nie została wypełniona przez właściwego ministra delegacja z art. 10 ust. 12 ustawy). Natomiast rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz. U. Nr 32 poz. 393 ze zm.), które utraciło moc obowiązującą, nie regulowało zagadnienia wartościowej ewidencji tych obiektów – str. 60-61 protokołu. Niezbędne jest zatem podjecie działań zmierzających do objęcia dróg ewidencją księgową, polegających głównie na wycenie ich wartości.

W wyniku kontroli ustalono, iż przyznane pracownikom miesięczne stawki wynagrodzenia zasadniczego różniły się od stawek ustalonych w tabeli sporządzonej przez pracodawcę. W myśl postanowień § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) pracodawca sporządza tabelę miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego, uwzględniając warunki określone w ust. 2 i 4. Rozporządzenie daje pracodawcy możliwość podwyższenia lub obniżenia miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego nie więcej niż o 10%, jednakże skorzystanie z tego prawa powinno polegać na uwzględnieniu tego faktu w tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia. Należy również wskazać, iż postanowienia regulaminu wykazują rozbieżności – w stosunku do przepisów rozporządzenia - w zakresie kategorii zaszeregowania kierowników rejonów dróg wojewódzkich -– str. 42 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów ustawy o rachunkowości oraz nieprzestrzegania niektórych przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie zadań w zakresie kontroli finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należy przypisać Głównemu Księgowemu, stosownie do przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych, mimo braku formalnego powierzenia ich osobie zatrudnionej na tym stanowisku.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte przez inną jednostkę zasady rachunkowości o brakujące elementy, wskazane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

2. Ustalenie zakresu obowiązków, odpowiedzialności i uprawnień pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku głównego księgowego, stosownie do postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych.

3. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) nadawanie dowodom księgowym wszystkich cech wymaganych przepisami art. 21 ustawy o rachunkowości;

b) sporządzanie zestawień sald wszystkich kont analitycznych;

c) sporządzanie raportów kasowych w terminach określonych w regulacjach wewnętrznych;

d) przestrzeganie, ustalonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., zasad ewidencjonowania kosztów inwestycji i uzyskanych w efekcie ich realizacji środków trwałych; dokonanie analizy zapisów w księgach w celu ustalenia wielkości kosztów inwestycji rozpoczętych i niezakończonych oraz ujęcie ich na koncie 080.

4. Podjęcie działań zmierzających do objęcia ewidencją księgową dróg wojewódzkich.

5. Dostosowanie wysokości indywidualnych stawek wynagrodzenia zasadniczego pracowników do stawek wynikających z Regulamin Wynagradzania Pracowników PZDW oraz doprowadzenie Regulaminu do pełnej zgodności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Województwa Podlaskiego