Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Szepietowo

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Szepietowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 9 lipca 2004 roku (znak: RIO.IV.6011 - 4/04), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Roch Wyszyński

Wójt Gminy Szepietowo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szepietowo, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Szepietowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.
z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W wyniku badania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (na którą składały się m.in. instrukcje: w sprawie obiegu i kontroli dokumentów i w sprawie inwentaryzacji oraz zakładowy plan kont) stwierdzono, iż nie wyczerpuje ona wymogów ustanowionych przepisem art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, po. 694 ze zm.), a mianowicie nie określa stosowanych ksiąg rachunkowych oraz programów komputerowych. Ponadto w dokumentacji tej brak jest określenia trybu przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji nakładów inwestycyjnych, wartości niematerialnych i prawnych, oraz gruntów (zgodnie z ustawą, aktywa takie podlegają inwentaryzacji w drodze tzw. weryfikacji), określenia dokumentów stanowiących podstawę zapisów księgowych oraz sposobu oznaczania raportów kasowych, obejmujących poszczególne grupy rozchodów kasowych, celem kontroli zachowania ciągłości sald – s. 3 protokołu.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych budżetu oraz Urzędu jako jednostki budżetowej, w świetle ustawy o rachunkowości oraz przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), wykazała, że:

- nie prowadzono ewidencji analitycznej wydatków na zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami, co nie odpowiadało przepisom rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości, a także rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 pkt 1 i § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, sprawozdania budżetowe winny być sporządzane na podstawie ksiąg rachunkowych i zawierać dane zgodne z danymi ewidencyjnymi (sprawozdania Rb-50 o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami sporządzano poprzez wykazywanie w kolumnie wykonania wartości planowanych). Kontrola wskazała też na potrzebę zestawienia danych (w tym pozaksięgowych), które stanowią podstawę sporządzania sprawozdań Rb-PDP o podstawowych dochodach podatkowych – s. 5, 6 protokołu;

- nadawano źródłowym dowodom księgowym oznaczenia inne niż wynikające z wydruków komputerowych ksiąg rachunkowych, co nie daje powiązania dowodu z zapisem księgowym. Stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, udokumentowanie zapisów powinno pozwalać na identyfikację dowodów i sposobu ich ujęcia w księgach na wszystkich etapach przetwarzania danych – s. 5 protokołu;

- księgowano należności z tytułu sprzedaży mienia na koncie 240 - Pozostałe rozrachunki, zamiast na koncie 221 - Należności z tytułu dochodów budżetowych, właściwym dla tego typu operacji gospodarczych według załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów;

- księgowano odsetki od lokat depozytowych na wyodrębnionym koncie analitycznym, zamiast przypisywania ich do zobowiązań wobec poszczególnych kontrahentów (np. z tytułu zabezpieczenia należytego wykonania umowy) – s. 6 protokołu;

- niewłaściwie sporządzano dowody zbiorcze stanowiące podstawę zapisów księgowych. Zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, w dowodach zbiorczych należy pojedynczo wymienić dowody źródłowe, objęte łącznym zapisem – s. 6 protokołu;

- nie przenoszono wyniku finansowego na fundusz jednostki, stosownie do zasad funkcjonowania kont 800 i 860, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, co powodowało wykazywanie niewłaściwych danych w bilansie – s. 6, 7 protokołu;

- nieprawidłowo sporządzano zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych rozrachunków, wymagane art. 18 ust. 2 ustawy, gdyż nie wykazano nazwy kontrahentów (kont), lecz treść zdarzenia gospodarczego lub nazwę dowodu stanowiącego podstawę zapisu księgowego – s. 7 protokołu;

- niewłaściwie sporządzano wewnętrzne dowody księgowe: w dowodach KP „Kasa przyjmie” nie wskazywano numeru czeku, na podstawie którego podjęto gotówkę z banku do kasy, na wnioskach o zaliczkę nie wskazywano daty jej rozliczenia, zwrotu kosztów podróży służbowych dokonywano na podstawie dowodów nie posiadających daty ich wystawienia, podpisu osoby delegującej, pieczątki jednostki delegującej, oświadczenia o używaniu pojazdu przez pracownika do celów służbowych nie zawierały danych dotyczących pojazdu – s. 11, 15, 32 protokołu.

         Badając procedury opracowania budżetu gminy na 2003 rok stwierdzono, iż nieprawidłowo sporządzony zastał harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu, wymagany art. 29 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Harmonogram sporządzono tylko na drugie półrocze 2003 roku, dodatkowo w układzie grup rodzajowych, (bez wskazania klasyfikacji budżetowej) co utrudnia kontrolę realizacji wykonania harmonogramu, w szczególności w zakresie wydatków w świetle postanowień art. 29 ust. 4 i 5 ustawy – s. 15 protokołu.

         Urząd Gminy nie posiadał też udokumentowania w zakresie wypełnienia przez organ wykonawczy procedur przekazywania podległym jednostkom organizacyjnym gminy informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych oraz następnie planów finansowych, o których mowa w przepisach art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). Wypełnianie procedur w tym względzie ma zasadnicze znaczenie, gdyż zweryfikowane projekty planów finansowych i następnie plany finansowe stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych w roku budżetowym – s. 5 protokołu.

         Nie został opracowany plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych, stosownie do art. 126 ust. 1 pkt 3 ustawy – s. 5 protokołu. Szczegółowe zasady sporządzania planu finansowego dla poszczególnych rodzajów zadań zleconych, a także poszczególnych jednostek uczestniczących w ich realizacji, określają przepisy §§ 3-5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 20002 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.).

         Kontrola wykazała ponadto, że informacja o stanie mienia komunalnego, opracowana jako załącznik do projektu budżetu na 2004 rok, nie zawierała danych o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji oraz o uzyskanych dochodach z gospodarowania mieniem, co jest wymagane postanowieniami art. 120 pkt 3 i 4 ustawy o finansach publicznych – s. 35 protokołu.

Z dokumentacji okazanej kontrolującemu nie wynika, aby Wójt Gminy skontrolował przestrzeganie, przez podległe i nadzorowane przez siebie jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur wewnętrznej kontroli finansowej ustalonych przez kierowników tych jednostek. Obowiązki w tym względzie, ciążące na organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiają przepisy art. 127 ustawy o finansach publicznych. Według przepisu art. 127 ust. 3 ustawy, kontrola powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5 % wydatków podległych jednostek organizacyjnych. W 2003 roku były przeprowadzone kontrole w trzech podległych jednostkach, jednakże dotyczyły spraw organizacyjnych i nie czyniły zadość wskazanym wymogom ustawy – s. 10 protokołu.

         Pośród wydatków budżetowych kontroli poddano między innymi wydatki z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych Urzędu. W wyniku kontroli stwierdzono, iż kwota opisu została naliczona w niewłaściwej (zaniżonej) wysokości. Przyczyną powstania tej nieprawidłowości było nie dokonanie w końcu roku korekty odpisu, o czym stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 1994 roku w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 168 ze zm.) – s. 9, 10 protokołu.

         W trakcie czynności kontrolnych badaniu poddano także wymiar, pobór oraz rachunkowość podatków i opłat lokalnych. W zakresie wymiaru i poboru należności stwierdzono, że:

- organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych podatku rolnego, czego przyczyną był z reguły (jak wynika z poczynionych adnotacji) zgon podatnika. Nie prowadzono postępowania wyjaśniającego celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych (art. 144 - 154 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.)). Należy wskazać, iż zaniechanie ustalenia spadkobierców i nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej), co w konsekwencji może prowadzić do przedawnienia określonego w art. 68 i nast. Ordynacji podatkowej (zgodnie z art. 99 ustawy, bieg terminów przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy) – s. 17-18 protokołu;

- nie egzekwowano terminowego składania przez osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej deklaracji na podatek od nieruchomości (w 2002 roku deklaracje zostały złożone nieterminowo przez 3, a w 2003 roku przez 5 podatników) – s. 26 protokołu. Stosownie do przepisu art. 272 pkt 1 lit. a) Ordynacji podatkowej, organy podatkowe pierwszej instancji powinny dokonywać czynności sprawdzających, mających na celu sprawdzenie terminowości składania deklaracji;

- w aktach wymiarowych brak jest informacji o osobach fizycznych posiadających psy – podatnikach podatku od posiadania psów. Zgodnie z ewidencją, w 2003 roku wpłaty tego podatku dokonało 14 podatników – s. 27 protokołu;

- nie prowadzono ewidencji wystawionych upomnień na zalegających w zapłacie należności podatkowych. Stosownie do § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), upomnienie oznacza się kolejnym numerem ewidencji upomnień, którą należy prowadzić zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia – s. 27 protokołu;

- pobierano opłatę skarbową od podań składanych przez podatników w sprawach umorzeń podatków i opłat, które zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960 ze zm.) są zwolnione z tej opłaty (pkt 14 w kol. 4 załącznika stanowi, że zwolnieniu podlegają podania oraz załączniki do podań w sprawach zwrotu lub umorzenia m.in. należności, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej) – s. 29 protokołu;

- sołtys wsi Szepietowo nieterminowo rozliczał się z zainkasowanych należności podatkowych. Zgodnie z art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej, terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Inkasent dokonywał wpłat po terminach ustawowych, w braku określenia przez organ stanowiący terminów późniejszych – s. 9 protokołu;

- organ podatkowy, wszczynając postępowania podatkowe w stosunku do osób posiadających środki transportowe podlegające opodatkowaniu, nie wydał postanowień w spawach wszczęcia postępowania podatkowego, naruszając art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej (w 2003 roku wydano 18 decyzji określających wysokość zobowiązania). Zgodnie z przywołanym przepisem, wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia (z wyjątkami określonymi w § 5 art. 165) – s. 27, 28 protokołu;

- decyzje wydawane w sprawach ulg i zwolnień w podatku rolnym nie posiadały uzasadnienia prawnego, jak tego wymaga art. 210 Ordynacji podatkowej – s. 20 protokołu.

         Ponadto stwierdzono, że organ podatkowy, wydając zaświadczenia w sprawach zaległości podatkowych, nie zastosował się do postanowień zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zaświadczeń wydawanych przez organy podatkowe (Dz. U. Nr 240 poz. 2067). Wydane zaświadczenia nie posiadały wszystkich elementów, które zostały określone załącznikami do rozporządzenia oraz nieprawidłowo prowadzono rejestr wydanych zaświadczeń – s. 29 protokołu.

Nieprawidłowości stwierdzono także w zakresie sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdania Rb-PDP), złożonych za I i II półrocze 2002 roku. Zgodnie z opisem zawartym na s. 23 protokołu, nieprawidłowo wykazano dane dotyczące podatku od nieruchomości w kolumnie „Skutki obniżenia górnych stawek podatkowych obliczone za okres sprawozdawczy” oraz w kolumnie „Skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń zwolnień, zaniechania poboru, obliczone za okres sprawozdawczy (bez ulg i zwolnień ustawowych)”. W kolumnie 3 sprawozdania należy wykazywać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn podstawy opodatkowania (zawierającej też powierzchnie przedmiotów opodatkowania zwolnionych) oraz różnicy stawek: maksymalnej, wykazanej rozporządzeniem Ministra Finansów, i stawki przyjętej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast kolumna 4 wskazywać powinna skutki zastosowania zwolnienia, liczone jako iloczyn podstawy opodatkowania (zwolnionej) i stawki obowiązującej na terenie gminy. Wskazany sposób ustalania danych jest zgodny z treścią § 3 ust. 1 pkt 9 i 10 oraz § 7 ust. 3 (odpowiednio w zakresie sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP) Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Należy także zauważyć, że sprawozdania o podstawowych dochodach podatkowych stanowią podstawę do naliczenia gminie części wyrównawczej subwencji ogólnej. W obecnym stanie prawnym zasadę w tym względzie ustanawiają przepisy art. 20 i art. 32 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym przepisów w zakresie podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie - kierowniku jednostki - zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowanie prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

2. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, zwłaszcza poprzez:

a) prowadzenie ewidencji analitycznej wydatków na realizację zadań zleconych, w sposób umożliwiający prawidłowe sporządzanie sprawozdania Rb-50,

b) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie prawidłowo (w tym kompletnie) sporządzonych dowodów księgowych, jednoznacznie powiązanych z dokonanymi zapisami księgowymi,

c) dokonywanie zapisów na odpowiednich kontach księgowych, zgodnie z ustalonymi zasadami ich funkcjonowania,

d) właściwe sporządzanie zestawień sald kont ksiąg pomocniczych.

3. Sporządzanie harmonogramu realizacji dochodów i wydatków w sposób umożliwiający wykonywanie budżetu na zasadach wskazanych w art. 29 ustawy o finansach publicznych.

4. Przestrzeganie procedur określonych przepisami ustawy o finansach publicznych i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy w zakresie:

a) opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych,

b) opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.

5. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego danych wymaganych art. 120 ustawy o finansach publicznych.

6. Realizowanie obowiązku, nałożonego na organ wykonawczy przepisami art. 127 ustawy
o finansach publicznych, w kwestii kontroli podległych i nadzorowanych jednostek sektora finansów publicznych, w zakresie przestrzegania przez nie procedur wewnętrznej kontroli finansowej, obejmującej w każdym roku co najmniej 5 % ich wydatków.

7. Dokonywanie w końcu roku weryfikacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 1994 roku.

8. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie spadkobierców i doręczenie wszystkich decyzji ustalających wysokość podatku rolnego, z wykorzystaniem przepisu art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego, a także art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 1 Ordynacji podatkowej - w przypadku podatników nieznanych z miejsca pobytu.

9. Egzekwowanie, od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, składania deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości w terminie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 Nr 9, poz. 84 ze zm.).

10. Zebranie informacji o podatnikach podatku od posiadania psów, celem ustalenia i wyegzekwowania należnego podatku.

11. Założenie i prowadzenie ewidencji upomnień zgodnie z obowiązującymi przepisami.

12. Zaniechanie poboru opłaty skarbowej od podań i załączników składanych w sprawach umorzeń podatków i opłat.

13. Spowodowanie terminowego rozliczania przez inkasenta pobranych podatków.

14. Prawidłowe wszczynanie postępowania podatkowego z urzędu.

15. Zawieranie uzasadnienia w decyzjach wydawanych w sprawach ulg w zapłacie podatku.

16. Wydawanie zaświadczeń w sprawach zaległości podatkowych na właściwych drukach oraz prawidłowe prowadzenie rejestru wydanych zaświadczeń.

17. Zachowanie prawidłowości sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy. Dokonanie korekty nieprawidłowo sporządzonych sprawozdań, wskazanych w protokole i wystąpieniu, oraz przesłanie ich do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową
w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku