Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejskim Ośrodku Animacji Kultury,

Sportu i Rekreacji w Wasilkowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 października 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 27/04), o treści jak niżej:

                                                                                  Pan Wiesław Dąbrowski

                                                                                  Kierownik Miejskiego Ośrodka

Animacji Kultury, Sportu i Rekreacji

w Wasilkowie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 r., przeprowadzonej w Miejskim Ośrodku Animacji Kultury, Sportu i Rekreacji w Wasilkowie, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badając sprawy organizacyjne związane z utworzeniem i funkcjonowaniem Ośrodka ustalono, że MOAKTSiR w Wasilkowie działa na podstawie uchwały Nr XII/73/99 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 30 września 1999 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego i powołania jako jednostki budżetowej MOAKTSiR (wcześniej obowiązywała uchwała Nr XVI/72/95 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 5 grudnia 1995 r. w sprawie utworzenia komunalnej instytucji kultury, działającej na zasadach właściwych zakładom budżetowym). Z kolei postanowienia Statutu jednostki, obowiązującego od dnia 26 października 2000 r., wskazują, jako podstawę prawną działania MOAKTSiR, m.in. ustawę z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). W rozdziale IV Statutu, regulującym gospodarkę finansową postanowiono, że Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową pokrywając koszty bieżącej działalności z uzyskanych przychodów – s. 2-3 protokołu kontroli, a zatem na zasadach właściwych instytucjom kultury (art. 28 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Również w Regulaminie Organizacyjnym opracowanym przez Pana Kierownika zawarto stwierdzenie, że Ośrodek jest instytucją kultury wpisaną do rejestru instytucji kultury, w wyniku czego nabył osobowość prawną (w trakcie kontroli nie stwierdzono, aby organizator posiadał założony rejestr instytucji kultury) – str. 2-4 protokołu kontroli.

W obrębie postanowień aktów ustalających zasady funkcjonowania MOAKTSiR stwierdzono zatem sprzeczności co do formy organizacyjnej kontrolowanej jednostki. W praktyce Ośrodek prowadził gospodarkę finansową w oparciu o ustawę o finansach publicznych, na zasadach przewidzianych dla jednostek budżetowych.

Powołanie jednostki organizacyjnej, której podstawowym celem statutowym jest działalność kulturalna, w formie jednostki budżetowej i prowadzenie jej gospodarki finansowej na zasadach właściwych tym jednostkom jest sprzeczne z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ustawie tej zawarto bowiem kompletne i wyczerpujące uregulowania dotyczące prawno-finansowego statusu instytucji kultury. Uwagi skierowane na wyeliminowanie nieprawidłowości w tym zakresie przekazane zostały odrębnym pismem Burmistrzowi Wasilkowa, jako organizatorowi w rozumieniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W zakresie uregulowań ustalających system wewnętrznej kontroli finansowej stwierdzono, iż badana jednostka stosuje zasady wprowadzone zarządzeniami Burmistrza Wasilkowa (jako wspólne dla Urzędu i jednostek obsługiwanych), co ma bezpośredni związek z prowadzeniem obsługi finansowo-księgowej Ośrodka przez Urząd Miejski w Wasilkowie – str. 5-7 protokołu kontroli. Obowiązującym w Ośrodku aktem wprowadzonym bezpośrednio przez Pana Kierownika jest jedynie Regulamin Organizacyjny. Należy zauważyć, iż organizacja i funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej powinny uwzględniać wymogi wynikające z przepisów ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zasadą generalną jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej oraz wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 28a ust. 1 ustawy). Z przywołanego art. 28a ustawy o finansach publicznych wynika też, że kierownik każdej jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisów tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Należy przez nią rozumieć zapewnianie przeprowadzania:

-         kontroli wstępnej operacji gospodarczych i finansowych według przyjętych procedur (art. 35a ust. 2 pkt 1),

-         wstępnej oceny celowości wydatków na etapie zaciągania zobowiązań finansowych (art. 35a ust. 2 pkt 1),

-         badanie i porównanie ze stanem wymaganym faktycznego pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych (art. 35a ust. 2 pkt 2 ustawy),

-         pogłębionej kontroli następczej stosowania ustalonych procedur przez poszczególne komórki organizacyjne (pracowników jednostki).

Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy).

W opracowaniu dokumentacji systemu kontroli finansowej (zawierającej procedury, instrukcje, wytyczne kierownictwa, zakresy obowiązków, zasady organizacji jednostki itp.) należy uwzględniać standardy określone przez Ministra Finansów. Standardy takie zostały ogłoszone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że wykonywanie obsługi finansowo-księgowej Ośrodka przez Urząd Miejski nie może prowadzić do zniesienia obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych w zakresie opracowania pełnych, pisemnych procedur kontroli finansowej dotyczącej jednostki. Uwzględniając specyfikę wynikającą z prowadzenia obsługi finansowo-księgowej w Urzędzie Miejskim, za właściwe należałoby uznać również formalne przyjęcie przez Pana Kierownika procedur wynikających z zarządzeń Burmistrza, jeżeli określają one prawidłowo kompetencje i odpowiedzialność za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Skoncentrowanie obsługi nie może bowiem prowadzić do ograniczenia kompetencji Pana Kierownika do prowadzenia gospodarki finansowej Ośrodka. Stwierdzono, iż został Pan upoważniony w przepisach wewnętrznych do kontroli dowodów pod względem merytorycznym, jednakże zatwierdzanie dowodów do wypłaty pozostawiono do kompetencji Burmistrza i Skarbnika Miasta – s. 10 protokołu kontroli.

Podobne wnioski należy sformułować w odniesieniu do dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (zakładowy plan kont dla MOAKTSiR również został wprowadzony zarządzeniem Burmistrza jako wspólny dla Urzędu i jednostek obsługiwanych). Zgodnie z przepisami art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) ustalanie i aktualizacja dokumentacji należy do obowiązków kierownika jednostki. Należy jednakże pamiętać, iż do rachunkowości instytucji kultury – jako jednostki posiadającej osobowość prawną – nie mają wprost zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad prowadzenia rachunkowości oraz planów kont...(Dz. U. Nr 153, poz. 1752). W związku z tym dotychczasowe uregulowania w tym zakresie, ustalające zasady rachunkowości w sposób właściwy dla jednostek budżetowych, wymagają modyfikacji.

Konsekwencją stosowanych przez Ośrodek zasad gospodarki finansowej było przyjęcie zasad rachunkowości i sprawozdawczości właściwych dla jednostek budżetowych, a nie instytucji kultury jako samorządowej osoby prawnej. Prowadzone w oparciu o te zasady księgi rachunkowe był jednakże również obarczone błędami. Stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości opisano na str. 11-12 protokołu kontroli.

Stwierdzono również nieprawidłowości dotyczące naruszenia ogólnych zasad wynikających z ustawy o rachunkowości. Polegały one na przypadkach sporządzania dowodów księgowych z naruszeniem postanowień art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości poprzez nie uwidocznianie na nich podpisu osoby odpowiedzialnej za sprawdzenie i zadekretowanie dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych oraz wskazanie miesiąca, w którym dowód księgowy ma być ujęty – str. 10-11 protokołu kontroli. Ustalono ponadto, iż sposób numerowania dowodów księgowych utrudnia jednoznaczne powiązanie ich z zapisami w dzienniku, sprzeciwiając się tym samym wymaganiom stawianym przez przepisy art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 9 protokołu kontroli.

Wskazania wymaga również, iż do pracowników instytucji kultury nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.). Ustawa, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3, dotyczy pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach budżetowych, gospodarstwach pomocniczych jednostek budżetowych i zakładach budżetowych prowadzących gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, nie obejmuje zatem pracowników instytucji kultury jako samorządowych osób prawnych – str. 23 protokołu kontroli.

         Przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości były przede wszystkim niewłaściwe regulacje organizacyjne gospodarki finansowej jednostki podejmowane przez organizatora.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Formalne przyjęcie dla MOAKTSiR wewnętrznych regulacji w zakresie wykonywania kontroli finansowej, z uwzględnieniem przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych oraz standardów kontroli finansowej określonych przez Ministra Finansów, a także z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, dotyczących przede wszystkim zatwierdzania przez Pana Kierownika dowodów księgowych jednostki do wypłaty.

2. Formalne przyjęcie zakładowego planu kont MOAKTSiR, dostosowanego do zasad prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury.

3. Spowodowanie wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości w zakresie treści dowodów księgowych oraz zgodności między numeracją dowodów i zapisów w dzienniku.

4. Zaniechanie wypłacania dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracownikom instytucji kultury jako samorządowej osoby prawnej.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 18.10.2004 roku, do organu wykonawczego:

                                                                                              Pan Antoni Pełkowski

                                                                                              Burmistrz Wasilkowa

         Uprzejmie informuję, iż Regionalna Izba Obrachunkowa przeprowadziła problemową kontrolę gospodarki finansowej Miejskiego Ośrodka Animacji Kultury, Turystyki, Sportu i Rekreacji w Wasilkowie. Na podstawie ustaleń protokołu skierowano do Kierownika MOAKTSiR wystąpienie zawierające wnioski pokontrolne, które przekazuję Panu w załączeniu. Zapewnienie prawidłowości funkcjonowania jednostki związane jest jednakże z koniecznością podjęcia odpowiednich działań przez organizatora instytucji kultury w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

         W wyniku kontroli stwierdzono, iż MOAKTSiR w Wasilkowie działa na podstawie uchwały Nr XII/73/99 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 30 września 1999 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego i powołania jako jednostki budżetowej MOAKTSiR (wcześniej obowiązywała uchwała Nr XVI/72/95 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 5 grudnia 1995 r. w sprawie utworzenia komunalnej instytucji kultury, działającej na zasadach właściwych zakładom budżetowym). W Statucie Ośrodka, regulującym m.in. sparwy gospodarki finansowej postanowiono z kolei, że Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową pokrywając koszty bieżącej działalności z uzyskanych przychodów, a zatem na zasadach właściwych instytucjom kultury (art. 28 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Również w Regulaminie Organizacyjnym opracowanym przez Kierownika zawarto stwierdzenie, że Ośrodek jest instytucją kultury wpisaną do rejestru instytucji kultury, w wyniku czego nabył osobowość prawną (tj. zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy). W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby organizator prowadził rejestr instytucji kultury.

W obrębie postanowień aktów ustalających zasady funkcjonowania MOAKTSiR stwierdzono zatem sprzeczności co do formy organizacyjnej kontrolowanej jednostki. W praktyce Ośrodek prowadził gospodarkę finansową w oparciu o ustawę o finansach publicznych, na zasadach przewidzianych dla jednostek budżetowych, co jest sprzeczne z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ustawie tej zawarto bowiem kompletne i wyczerpujące uregulowania dotyczące prawno-finansowego statusu instytucji kultury.

Przepisy art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednoznacznie wskazują, iż instytucje kultury mogą rozpocząć działalność i uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Po dokonanej nowelizacji z dniem 1 stycznia 2000 r. (ustawa o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej - Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz. 136; zmiana dotyczyła m.in. art. 32 ustawy, który do tego czasu określał zasady gospodarki finansowej placówek upowszechniania kultury przyjęte dla zakładów budżetowych) zasady gospodarki finansowej instytucji kultury określają wprost przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (rozdział trzeci). Finansowanie z budżetu działalności instytucji kultury może następować w formie dotacji podmiotowych. Odmienne są także powinności takich podmiotów w sferze rachunkowości (np. instytucje kultury nie sporządzają sprawozdawczości budżetowej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej; zobowiązane są natomiast do sporządzania sprawozdawczości określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych). W wyroku z 4 kwietnia 2001 roku (sygn. SA/Sz 2268/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że „Aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analiza treści tego aktu prawnego wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący. [...] Powołany przepis nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w ustawie. Instytucja kultury powołana do życia na podstawie art. 9, 10, 11, 13 i 14 cyt. ustawy uzyskuje osobowość prawną i rozpoczyna działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora.

Powyższa regulacja prawna, kształtująca w sposób jednoznaczny powołanie do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie oraz finansowanie, odnosi się wprost do bibliotek, domów i ośrodków kultury prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1 cyt. ustawy)”.

W świetle przytoczonej argumentacji niezbędne jest zatem podjęcie działań zmierzających do formalnego powołania MOAKTSiR jako instytucji kultury w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz stworzenie warunków do prowadzenia przez nią gospodarki finansowej zgodnie ze wskazanymi przepisami (m.in. poprzez ujęcie w budżecie miasta dotacji podmiotowej na rzecz Ośrodka).

                                                                                                           Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

 w Białymstoku