zalecenia - Zespół Szkoł w Jeleniewie

Autor:	BIP Admin
Dodane przez:	BIP Admin
Data utworzenia:	2004-09-13 03:44
Data modyfikacji:	2004-10-15 01:15
Data publikacji:	2004-10-15 01:15
Wersja dokumentu:	2

Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Jeleniewie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 czerwca 2004 roku (znak: RIO.V.6012 - 6/04), o treści jak niżej:

Pani Teresa Walenda

Dyrektor Zespołu Szkół

w Jeleniewie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2003 rok, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Jeleniewie, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz.577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zespół Szkół w Jeleniewie jest jednostką organizacyjną powołaną uchwałą Nr IX/69/99 Rady Gminy w Jeleniewie z dnia 29 kwietnia 1999 roku w sprawie powołania Zespołu Szkół w Jeleniewie. W skład Zespołu Szkół wchodzą Gimnazjum i Szkoła Podstawowa w Jeleniewie. Z uregulowań wewnętrznych wynika, że okres funkcjonowania Zespołu Szkół regulowany był uchwałami organu stanowiącego gminy. Podstawą istnienia jednostki w kontrolowanym roku były uchwały:

- Nr XXVII/222/01 z 13 listopada 2001 roku, którą przedłużono okres funkcjonowania Zespołu z 31 sierpnia 2001 roku do 31 sierpnia 2003 roku,

- Nr VIII/48/03 z 3 czerwca 2003 roku, którą przedłużono funkcjonowanie Zespołu do 31 sierpnia 2004 roku.

Powyższe ustalenia kontroli wskazują na tymczasowość działania Zespołu Szkół, któremu nie nadano pełnej odrębności organizacyjnej – Zespół nie posiada numeru statystycznego REGON, numeru ewidencji podatkowej NIP, nie dokonuje, jako płatnik, rozliczeń z ZUS (indywidualne wyróżniki w tym zakresie posiadają szkoły wchodzące w skład Zespołu) – s. 9 protokołu kontroli.

Obsługę finansowo-księgową Zespołu Szkół, a także pozostałych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę Jeleniewo, zapewniał do dnia 31 sierpnia 2003 roku Zespół Ekonomiczno-Administracyjny Szkół w Jeleniewie – jednostka budżetowa, o likwidacji której postanowiła Rada Gminy w uchwale z 24 kwietnia 2003 r. – s. 3, 8 protokołu kontroli.

Od 1 września 2003 roku skoncentrowana obsługa finansowo-księgowa gminnych jednostek oświatowych prowadzona jest, co stwierdzono na podstawie okazanej dokumentacji, przez Szkołę Podstawową w Jeleniewie, chociaż nie wynika to wprost z właściwych uregulowań wewnętrznych. Regulacje dotyczące prowadzenia księgowości własnej, czy też scentralizowanej księgowości wszystkich oświatowych jednostek budżetowych, nie wynikają ze statutu kontrolowanego Zespołu Szkół, ani statutu Szkoły Podstawowej w Jeleniewie. Główna księgowa oraz osoba zatrudniona na stanowisku specjalisty (wykonująca czynności księgowej i kasjera) są pracownikami Szkoły Podstawowej w Jeleniewie, pomimo decyzji organu stanowiącego gminy, zawartej w uchwale w sprawie likwidacji ZEAS, że pracownicy Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół z dniem likwidacji stają się pracownikami Zespołu Szkół w Jeleniewie i Urzędu Gminy Jeleniewo – s. 10, 14 protokołu kontroli.

Stosownie do postanowienia art. 5 ust. 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), organ prowadzący szkołę jest uprawniony do organizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek (uprawnienie w tym zakresie przysługuje radzie gminy, stosownie do postanowienia art. 5c pkt 1 ustawy). Kontrolującemu okazano pismo Wójta Gminy z 1 września 2003 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dyrektorowi Zespołu Szkół w Jeleniewie do prowadzenia obsługi administracyjnej i finansowo-księgowej zarówno Zespołu Szkół, jak i pozostałych szkół podstawowych: w Bachanowie, Gulbieniszkach, Udziejku – s. 6 protokołu kontroli. Innych regulacji organu prowadzącego, uszczegółowiających przejęcie zadań obsługi, nie okazano. Kontrolowana jednostka posiada natomiast pełnomocnictwa, których dyrektorowi Zespołu udzielili dyrektorzy pozostałych szkół podstawowych. Pełnomocnictwa zostały wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (przepis ten stanowi, że dyrektor szkoły kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz), i obejmowały upoważnienie m.in. do obsługi księgowo-kasowej, sporządzania sprawozdawczości, przeprowadzania inwentaryzacji mienia, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi w zakresie wynagrodzeń i innych wydatków – s. 7 protokołu kontroli.

Organizując obsługę dyrektor Zespołu wydał z dniem 1 września szereg regulacji wewnętrznych, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości (zakładowy plan kont, instrukcję obiegu i kontroli dokumentów, instrukcję kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, instrukcję inwentaryzacyjną i kasową), które były powieleniem regulacji obowiązujących w ZEAS. Różnica polegała na tym, że wskazane regulacje zostały w prowadzone w Szkole Podstawowej w Jeleniewie – s. 11 – 13 protokołu kontroli. W kontrolowanej jednostce, tak jak poprzednio, rachunkowość poszczególnych obsługiwanych jednostek nie została wydzielona – na podstawie jednej dokumentacji zasad rachunkowości prowadzono wspólne księgi, które nie zostały zamknięte na dzień likwidacji ZEAS – s. 14, 26 protokołu kontroli.

Wskazać należy, że organizowanie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych oświaty nie jest równoznaczne ze zniesieniem samodzielności poszczególnych jednostek, a tym bardziej zwolnieniem z przestrzegania, określonych przepisami prawa, zasad gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych. Każda z powołanych przez gminę jednostek organizacyjnych objęta jest podmiotowym zakresem ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), zatem ciążą na niej obowiązki w zakresie rachunkowości określone przepisami tej ustawy i przepisami aktów prawnych określających zasady prowadzenia rachunkowości podmiotów sektora finansów publicznych. Zgodnie z ustanowionym prawem, jednostka powinna m.in. posiadać dokumentację zasad rachunkowości, prowadzić księgi rachunkowe, w oparciu o które sporządzana jest sprawozdawczość finansowa i budżetowa, dokonywać okresowej inwentaryzacji posiadanych składników majątkowych. Wskazane w trakcie kontroli rozwiązania wewnętrzne nie odpowiadają w pełni przedstawionym wymogom:

- dokumentacja zasad rachunkowości, jak wskazano dotyczy Szkoły Podstawowej w Jeleniewie i nie wynika z niej, że stanowi ona podstawę prowadzenia rachunkowości także pozostałych obsługiwanych jednostek; księgowość prowadziła księgi rachunkowe w sposób, który umożliwiał przedstawienie danych dotyczących realizacji dochodów i wydatków przez poszczególne szkoły, a także wyodrębnienie majątku trwałego szkół, jednakże stosowane rozwiązanie nie miało odzwierciedlenia w zakładowym planie kont; w pozostałym zakresie księgi nie były prowadzone z rozróżnieniem podmiotowym szkół – s. 15 – 18, 21, 22 protokołu kontroli;

- zasady sprawozdawczości budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279). Postanawia ono, że w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego do sporządzania i przekazywania sprawozdań jednostkowych, takich jak Rb-27S, Rb-28S, RB-50, Rb-Z, Rb-N zobowiązani są kierownicy jednostek budżetowych (§ 4 pkt 2). Ponadto rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) zobowiązuje kierowników jednostek budżetowych (§18 ust. 1) do składania sprawozdań jednostkowych - bilansów. Z ustaleń kontroli wynika, że obowiązki w omawianym zakresie nie były wypełnione: odrębne sprawozdania z realizacji dochodów oraz wydatków poszczególnych szkół sporządzono tylko za rok budżetowy, sporządzano wspólne sprawozdania ze stanu należności i zobowiązań, nie sporządzono odrębnych bilansów jednostkowych za 2003 rok (bilanse takie sporządzono w trakcie kontroli, jednakże dane w nich wykazane nie wynikały bezpośrednio z ksiąg rachunkowych) – s 22 – 26 protokołu kontroli. Sprawozdania jednostkowe z procesów gospodarowania środkami publicznymi są jednym z narzędzi pozwalających dokonać oceny prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez kierowników jednostek organizacyjnych;

- z przepisu art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości wynika, że kierownik jednostki nie może powierzyć innej osobie odpowiedzialności w zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji w formie spisu z natury; z opisanych pełnomocnictw wynika natomiast, że dyrektorzy szkół scedowali na jednostkę obsługującą inwentaryzację mienia.

W przepisach art. 28a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) została zawarta podstawowa zasada, iż kierownik każdej jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Odpowiedzialność ta wynika w szczególności z uprawnienia do dysponowania środkami finansowymi określonymi w zatwierdzonym planie finansowym, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych (w odniesieniu do jednostek oświaty, odpowiedzialność dyrektorów za prawidłową dyspozycję środkami przydzielonymi w planie finansowym została wyraźnie wskazana w art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (kontrola stwierdziła, że plany finansowe poszczególnych szkół były sporządzane)). Kierownik jednostki zobowiązany też jest zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisu tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy).

Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że przyjęcie skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do zniesienia samodzielności kierowników jednostek do prowadzenia gospodarki finansowej i wynikającej z niej odpowiedzialności w tym zakresie. Uregulowania wewnętrzne powinny zatem zapewnić właściwe wykonanie obowiązków przez kierowników poszczególnych jednostek, dzięki czemu możliwe będzie przypisanie im odpowiedzialności za gospodarkę finansową jednostki. W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo – księgowej jednostek organizacyjnych możliwe jest, aby kierownicy tych jednostek w sposób formalny przyjęli ustalone wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, z uwzględnieniem jednakże ich kompetencji i odpowiedzialności za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych – autoryzację operacji gospodarczych, okresową weryfikację przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury). Uwagę tą można też odnieść do zasad prowadzenia rachunkowości, z tym, że dokumentacja w tym zakresie powinna określać sposób prowadzenia ksiąg, umożliwiający przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego każdej z jednostek, w tym umożliwiać wykonanie obowiązków w zakresie sprawozdawczości. Nie może ona, jak już wskazano, znosić odpowiedzialności kierowników jednostek za wykonywanie obowiązków inwentaryzowania składników majątkowych.

Przyjęty do stosowania zakładowy plan kont powiela rozwiązania zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... i nie uwzględnia specyfiki oraz faktycznie stosowanego sposobu prowadzenia ksiąg. Brak określenia własnych rozwiązań (poza wcześniej wymienionym) wskazano analizując funkcjonowanie kont 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia”, a także kont zespołu „Rozrachunki i roszczenia” – s. 27, 28, 34 protokołu kontroli. Ponadto ustalono, że wprowadzona instrukcja kasowa powiela zapisy instrukcji Urzędu Gminy, w tym odnoszące się do nieobowiązujących przepisów prawnych – s. 31 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, poza opisanym brakiem rozróżnienia podmiotowego szkół, wykazała także inne uchybienia, naruszające postanowienia ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości, a także zakładowego planu kont:

- na koniec roku nie sporządzono zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych prowadzonych metodą ręczną, zgonie z art. 18 ust. 2 ustawy, co najmniej na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych sporządza się zestawienia sald wszystkich kont ksiąg pomocniczych – s. 18 protokołu kontroli,

- niewłaściwie, w świetle wymogów art. 14 ustawy, prowadzono zapisy w dzienniku – s. 18, 19 protokołu kontroli,

- nie prowadzono ewidencji analitycznej do konta 139 „Inne rachunki bankowe”, jak o tym postanowił zakładowy plan kont – s. 28 protokołu kontroli,

- na koncie 130 prowadzono zapisy dotyczące obrotów środkami na realizację zajęć socjoterapeutycznych, przekazanymi przez Urząd Gminy (objętymi planem finansowym Urzędu); z uwagi, że przekazywane środki nie stanowiły wydatków szkół właściwe było ich rozliczanie za pośrednictwem konta 139, jako sum wypłacanych na zlecenie – s. 29 protokołu kontroli.

Analiza obrotu gotówkowego i gospodarki drukami ścisłego zarachowania (s. 30 – 33 protokołu kontroli) wykazała natomiast nie przestrzeganie wewnętrznych instrukcji, polegające m.in. na:

- stosowaniu do dokumentowania przychodów gotówki kwitariusza K-103, który nie był przewidziany w regulacji wewnętrznej,

- zapisywaniu w jednej pozycji raportu kasowego przychodów na podstawie kilku dowodów źródłowych, bez sporządzenia ich zestawienia,

- niechronologicznym ujmowaniu przychodów w raporcie, wskazującym, że obrót gotówkowy nie zawsze był ewidencjonowany w dniu jego dokonania,

- niewłaściwym prowadzeniu ewidencji druków ścisłego zarachowania (niektóre druki zostały objęte ewidencją w trakcie kontroli); stwierdzono przy tym, że obowiązek prowadzenie ewidencji druków nie znajduje odzwierciedlenia w aktualnie obowiązujących zakresach czynności pracowników.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem niedostosowania rozwiązań organizacyjnych, przyjętych przez organ prowadzący oraz dyrektorów szkół – kierowników jednostek sektora finansów publicznych, do obowiązujących przepisów prawnych w zakresie gospodarki finansowej i rachunkowości.

Odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, została wskazana w art. 28a ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązującej w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowienia art. 4 ust 5 i art. 10 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie, w porozumieniu z dyrektorami obsługiwanych szkół podstawowych, dokumentacji zasad rachunkowości oraz procedur wewnętrznej kontroli finansowej do istniejących uregulowań prawnych oraz uwarunkowań organizacyjnych, z uwzględnieniem przedstawionych uwag, iż:

a) wspólna dokumentacja zasad rachunkowości powinna umożliwić przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej poszczególnych jednostek objętych skoncentrowaną obsługą,

b) przyjęcie wspólnych procedur kontroli, związanych ze skoncentrowaną obsługą finansowo-księgową, nie może pozbawiać kierowników jednostek prawa dysponowania środkami publicznymi, ani też zdejmować z nich odpowiedzialności za prowadzoną gospodarkę finansową i gospodarowanie mieniem.

c) postanowienia zakładowego planu kont i instrukcji wewnętrznych, opartych o przepisy powszechnie obowiązujące, powinny być dostosowane do potrzeb jednostki i uwzględniać faktycznie zastosowane rozwiązania.

2. Przestrzeganie obowiązujących przepisów, w tym wewnętrznych, dotyczących prowadzenia ksiąg rachunkowych, w celu wyeliminowania stwierdzonych uchybień.

3. Zapewnienie wypełniania obowiązków sprawozdawczych, nałożonych przepisami wykonawczymi do ustawy o finansach publicznych.

4. Wzmożenie kontroli wewnętrznej w odniesieniu do dokumentowania obrotów gotówkowych oraz prowadzonej gospodarki drukami ścisłego zarachowania, a także przypisanie pracownikowi obowiązku prowadzenia ewidencji druków.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń od zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem bieg 30- dniowego terminu ulegnie zawieszeniu do czasu ich rozpatrzenia.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.

Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku

W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 22.06.2004 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Sławomir Adam Bielski

Wójt Gminy Jeleniewo

Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadziła problemową kontrolę gospodarki finansowej w Zespole Szkół w Jeleniewie.

Z ustaleń kontroli wynika m.in., że obsługę finansowo-księgową Zespołu Szkół, a także pozostałych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę Jeleniewo, zapewniał do dnia 31 sierpnia 2003 roku Zespół Ekonomiczno-Administracyjny Szkół w Jeleniewie – jednostka budżetowa, o likwidacji której postanowiła Rada Gminy w uchwale z 24 kwietnia 2003 roku. Od 1 września 2003 roku skoncentrowana obsługa finansowo-księgowa gminnych jednostek oświatowych prowadzona jest, co stwierdzono na podstawie okazanej dokumentacji, przez Szkołę Podstawową w Jeleniewie, chociaż nie wynika to wprost z właściwych uregulowań wewnętrznych.

Jako podstawę prowadzenia skoncentrowanej obsługi kontrolującemu okazano pismo Pana Wójta z 1 września 2003 roku w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dyrektorowi Zespołu Szkół w Jeleniewie do prowadzenia obsługi administracyjnej i finansowo-księgowej zarówno Zespołu Szkół, jak i pozostałych szkół podstawowych: w Bachanowie, Gulbieniszkach, Udziejku.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że dyrektorzy obsługiwanych szkół podstawowych, poza dyrektorem Zespołu, nie posiadają pełnomocnictwa do jednoosobowego działania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do wskazanego przepisu, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.

W związku z ustaleniami kontroli zwracam się do Pana Wójta o podjęcie stosownych działań, zmierzających do formalnego przyjęcia przez organ stanowiący rozwiązań w kwestii obsługi finansowo-księgowej jednostek oświaty, a także o udzielenie stosownych pełnomocnictw kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych.