Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół Samorządowych

w Drohiczynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 6 lipca 2004 roku (znak: RIO.I.6013 - 2/04), o treści jak niżej:

                                                                                  Pan Henryk Borówko

                                                                                  p.o. Kierownika Biura Obsługi Szkół

w Drohiczynie

         W wyniku doraźnej kontroli gospodarki finansowej za okres 2002 i 2003 roku, przeprowadzonej w Biurze Obsługi Szkół w Drohiczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zgodnie z wewnętrznymi regulacjami prawnymi gminy Drohiczyn, Biuro Obsługi Szkół jest samorządową jednostką budżetową, powołaną do prowadzenia obsługi ekonomiczno-administracyjnej gminnych jednostek oświaty. Kontrola wykazała, że wydatki na funkcjonowanie Biura były ujmowane w rozdziale 80101 - Szkoły podstawowe klasyfikacji budżetowej, co powodowało, że nie był opracowywany odrębny plan finansowy tej jednostki (w konsekwencji też nie sporządzano jednostkowych sprawozdań budżetowych). Jak stanowi przepis art. 18 ust. 6 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków – plan finansowy. Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) rozdziałem właściwym dla klasyfikowania działalności Biura jest rozdział 80114 - Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół – s. 11 protokołu.

W trakcie czynności kontrolnych obejmujących prowadzenie rachunkowości, stwierdzono, że Biuro Obsługi Szkół nie posiadało w okresie objętym kontrolą opisu przyjętych zasad rachunkowości. Dokumentacja zasad rachunkowości została wprowadzona, zarządzeniem Burmistrza Miasta, dopiero od 1 stycznia 2004 r. Zarządzenie określa, że prowadzone księgi rachunkowe są wspólne dla wszystkich jednostek budżetowych, podlegających obsłudze Biura, a dochody i wydatki realizowane są za pomocą jednego wspólnego rachunku bankowego – s. 6, 7 protokołu.

Badając prawidłowość prowadzenia przez Biuro ksiąg rachunkowych w świetle ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) stwierdzono nieprawidłowości, polegające na tym, że:

- nie zachowano zgodności obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej, co wynika z porównania ksiąg według stanu na koniec 2002 roku. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, sposób prowadzenia dziennika powinien umożliwiać uzgodnienie jego obrotów z obrotami zestawienia obrotów i sald. Cechę zgodności posiadają księgi zamknięte na koniec 2003 roku – s. 8 protokołu;

- nie przestrzegano zasady zawartej w art. 20 ust. 1 ustawy, iż do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym – s. 8 protokołu;

- naruszono zasadę czystości obrotów na koncie 130 - Rachunek bieżący jednostek budżetowych, wynikającą z opisu funkcjonowania tego konta, zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, stanowiącą, że do zwrotu wydatków i błędnych zapisów należy dodatkowo stosować techniczny zapis ujemny – s. 12 protokołu;

- nie wyodrębniono subkonta wydatków i subkonta dochodów, jak to wynika z zasad funkcjonowania konta 130, zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów – s. 9 protokołu,

- rozliczenia z budżetem gminy z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych dokonywano z pominięciem konta syntetycznego 222 - Rozliczenie dochodów budżetowych, właściwego dla tego typu operacji gospodarczych (odprowadzane dochody księgowano na zmniejszenie przychodów Wn 750 Ma 130) – s. 9 protokołu;

- nie ewidencjonowano prawnego zaangażowania wydatków budżetowych na wskazanych w rozporządzeniu Ministra Finansów kontach pozabilansowych: 998 – Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego i 999 - Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat – s. 10 protokołu;

- nie respektowano, wyrażonej w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów, zasady kasowego wykonania budżetu w przypadku podjęcia środków z rachunku bieżącego jednostki do kasy, które nie stanowiło dla jednostki wydatku budżetowego (jako wydatek traktowano dopiero wypłatę gotówki z kasy). Ponadto do księgowania przepływu środków pieniężnych pomiędzy bankiem a kasą nie stosowano konta 140 - Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne, co powodowało, że uwidocznione w wyciągu bankowym operacje podjęcia gotówki z banku do kasy nie były ewidencjonowane – s, 9, 10 protokołu;

- na koniec 2003 roku nieprawidłowo ustalono należności i zobowiązania jednostki, uwidocznione na koncie 201 – Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami, zawyżając je o kwotę 689,70 zł – s. 29 protokołu.

Badając sferę rachunkowości stwierdzono ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.), polegające na nie sporządzaniu sprawozdań jednostkowych Rb-28 dla poszczególnych samorządowych jednostek budżetowych (szkół) oraz zaniechaniu sporządzania kwartalnych zobowiązań Rb-Z o stanie zobowiązań i Rb-N
o stanie należności. Ponadto sprawozdania Rb-28S (miesięczne/roczne sprawozdania z wykonania planu wydatków) w układzie rozdziałowo-paragrafowym sporządzane były i przekazywane do Urzędu Miejskiego wyłącznie za okresy kwartalne. Obowiązek przedkładania wymienionych sprawozdań ciąży na kierownikach jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego z mocy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia, przy czym, jak stanowi § 7 ust. 1, sprawozdania miesięczne powinny być sporządzane za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy – s. 10 protokołu kontroli.

Wskazać tu należy, że każda z powołanych przez gminę jednostek organizacyjnych objęta jest podmiotowym zakresem ustawy o rachunkowości, zatem ciążą na niej obowiązki w zakresie rachunkowości określone przepisami tej ustawy i przepisami aktów prawnych określających zasady prowadzenia rachunkowości podmiotów sektora finansów publicznych, w tym ustanawiających wymogi w zakresie sprawozdawczości. Przyjęte rozwiązania organizacyjne w zakresie obsługi finansowo-księgowej nie mogą prowadzić do zniesienia określonych przepisami obowiązków. Należy też podkreślić, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych poszczególnych jednostek ponoszą kierownicy jednostek organizacyjnych z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym. Art. 28a ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustanawia zasadę, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej. W sferze jednostek oświaty norma ta znalazła odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Sprawozdania jednostkowe z procesów gospodarowania środkami publicznymi są jednym z narzędzi pozwalających dokonać oceny prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez kierowników jednostek organizacyjnych. System księgowości powinien zatem umożliwić przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej każdej z jednostek organizacyjnych, objętych skoncentrowaną obsługą.

Analiza wyrywkowa dowodów księgowych, dokumentujących operacje gospodarcze oraz stanowiących podstawę ich zapisów w księgach rachunkowych, pod kątem wymogów ustawy o rachunkowości (art. art. 21, 22, 24 ust. 4 pkt 1), a także sprawowania wewnętrznej kontroli finansowej, wykazała, że:

- nie były one opatrywane klauzulą o ich sprawdzeniu pod względem formalno-rachunkowym,

- zamieszczano na nich nieczytelne podpisy na dowód sprawdzenia pod względem merytorycznym, w braku wykazu (wraz z wzorami podpisów) osób uprawnionych do tego rodzaju czynności, co utrudnia identyfikację odpowiedzialności za prawidłowość przebiegu operacji,

- zatwierdzanie dowodów do wypłaty dokonywane było w niektórych przypadkach tylko przez kierownika Biura albo główną księgową,

- dowody zostały zakwalifikowane do ujęcia w księgach rachunkowych bez podpisu osoby kwalifikującej i daty dokonania tej czynności,

- dowody dołączone do raportów kasowych nie posiadały oznaczenia umiejscawiającego je w raportach kasowych,

- dowody zewnętrzne (opłacane przelewem) nie miały adnotacji o dacie ich wpływu do jednostki,

- w zatwierdzonych do wypłaty poleceniach wyjazdu służbowego nie odnotowywano kwoty cyfrowo i słownie, a także wypłacano dietę za czas podróży w wysokości 19 zł, zamiast, jak należało, 20 zł – str. 13-14, 26 protokołu.

         Powyższe ustalenia świadczą o niewłaściwym funkcjonowaniu procedur wewnętrznej kontroli finansowej. Wskazać należy w szczególności na konieczność precyzyjnego ustalenia osób upoważnionych do autoryzowania operacji gospodarczych (z uwzględnieniem kompetencji dyrektorów poszczególnych szkół do prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie ich planów finansowych) oraz właściwego określenia dopuszczonych w jednostce do stosowania dokumentów finansowo-księgowych oraz schematu obiegu dowodów, który dawałyby możliwość prześledzenia ich drogi, wraz z wykonywanymi czynnościami kontroli, od momentu sporządzenia lub wpływu do jednostki do momentu ich zadekretowania i ujęcia w ewidencji księgowej.

Obowiązek przyjęcia procedur wewnętrznej kontroli finansowej wynika z przepisów art. 28a i 35a ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 28a ust. 1 ustawy czyni odpowiedzialnym kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej, w tym wykonywanie określonych ustawą obowiązków z zakresu kontroli finansowej. W związku z tym, każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy, tj. winien ustalić pisemne procedury kontroli finansowej, obejmujące podejmowane w jednostce operacje dotyczące procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej możliwe jest przyjęcie wspólnych procedur, uwzględniających jednakże przywołane wcześniej kompetencje dyrektorów poszczególnych jednostek oświatowych.

Istotna rola w wykonywaniu kontroli wewnętrznej przypada głównemu księgowemu jednostki, który ma obowiązek dokonywania czynności kontroli wstępnej podejmowanych operacji gospodarczych i finansowych. Prawa i obowiązki głównego księgowego w tym względzie, a także znaczenie czynności kontroli wstępnej, określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Podczas kontroli badaniu poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Zbadano postępowania prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego przez BOS, oraz Szkołę Podstawową w Śledzianowie i Szkołę Podstawową w Miłkowicach Jankach (s. 19-25 protokołu), stwierdzając uchybienia:

- w ogłoszeniach o przetargu nieograniczonym nie wskazywano kryterium oceny ofert, czego wymagał przepis art. 30 pkt 9 ustawy (jedynym kryterium, które wskazywano w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia, była cena),

- odbierano niepełne, w świetle art. 22 ust.2 ustawy, oświadczenia o spełnianiu warunków ubiegania się o zamówienie publiczne – zgodnie z żądaniem zamawiającego oferenci składali oświadczenie tylko w zakresie art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Kontrola wydatków z tytułu odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że nie dotrzymano terminów przekazywania ich równowartości na rachunek bankowy Funduszu, określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, równowartość dokonanych odpisów na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów – s. 27 protokołu.

Stwierdzone nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, a także niedomagań w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową gminnych jednostek oświatowych ponoszą, stosownie do przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, ich kierownicy, a także kierownik i główny księgowy Biura, z racji przypisanych obowiązków jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Sporządzanie planu finansowego BOS jako jednostki budżetowej, z zachowaniem właściwego rozdziału klasyfikacji budżetowej.

2. Spowodowanie wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, w szczególności poprzez:

a) właściwe prowadzenie konta 130, tj. z zachowaniem zasad jego funkcjonowania wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów,

b) prawidłowe ewidencjonowanie zdarzeń na kontach rozrachunkowych, w tym objęcie zapisami konta 222 rozliczeń z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych,

c) wprowadzenie ewidencjonowania zaangażowania wydatków budżetowych.

3. Zapewnienie prawidłowego (terminowego i kompletnego) sporządzania wymaganej sprawozdawczości budżetowej jednostek budżetowych.

4. Wyeliminowanie, z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej poprzez:

a) zapewnienie, aby wszystkie dowody księgowe dokumentujące operacje gospodarcze były poddane kontroli formalno-rachunkowej, merytorycznej oraz zatwierdzone do wypłaty, zgodnie z przyjętymi w formie pisemnej procedurami, przez osoby wyraźnie do tego upoważnione, ponoszące odpowiedzialność za realizację operacji,

b) spowodowanie, aby dowody księgowe posiadały cechy wymagane art. 21 ust. 1 ustawy o rachunkowości oraz były jednoznacznie powiązane z zapisami księgowymi.

5. Zapewnienie prawidłowości prowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, z wyeliminowaniem uchybień w zakresie treści ogłoszenia o przetargu nieograniczonym oraz treści oświadczeń o spełnianiu warunków ubiegania się o zamówienie. Kwestie te regulowane są obecnie ustawą z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177) – art. 41, 22-28.

6. Dokonywanie odpisów na ZFŚS w wysokości i terminach ustalonych ustawą o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Drohiczyna

            W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 22.06.2004 roku, do organu wykonawczego.