Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Grajewo

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 września 2004 roku (znak: RIO.IV.6011 - 7/04), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Szleter

Wójt Gminy Grajewo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grajewo, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grajewo na podstawie art. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Badając prawidłowość funkcjonowania kontroli wewnętrznej ustalono, że dyspozycje środkami pieniężnymi w sprawie wykonania planów finansowych wszystkich obsługiwanych jednostek organizacyjnych wykonuje Pan Wójt. Dyspozycja poprzedzona jest natomiast zatwierdzeniem dowodu pod względem merytorycznym przez kierownika właściwej jednostki. Ze złożonych w trakcie kontroli wyjaśnień wynika, że rozwiązanie takie przyjęto w związku z tym, iż dochody i wydatki wszystkich obsługiwanych jednostek realizowane są za pośrednictwem jednego rachunku bankowego, do którego upoważnienie posiada Pan Wójt, a także Skarbnik Gminy. Fakt uruchomienia środków następuje zaś za wiedzą i przyzwoleniem kierownika odpowiedniej jednostki i stanowi czynność jedynie techniczną – niepowodującą ograniczenia roli kierowników w prowadzeniu gospodarki finansowej własnej jednostki. Wykonywany sposób dysponowania środkami pieniężnymi, dotyczący niektórych operacji gospodarczych, nie wynika z pisemnych procedur wewnętrznej kontroli, a w szeregu elementach wykonywany jest odmiennie od formalnych uregulowań.

Na tle przedstawionego stanu faktycznego wskazać należy, iż organizacja i funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej powinny uwzględniać wymogi wynikające z przepisów ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zasadą generalną jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej oraz wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 28a ust. 1 ustawy). Z tej zasadniczej normy wynika, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek – z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie. W sferze jednostek oświaty norma ta znalazła odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie (wskazane zatem w art. 5 ust 7 ustawy o systemie oświaty obowiązki organu prowadzącego szkoły w zakresie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i ekonomicznej szkoły należy interpretować w świetle wskazanego artykułu ustawy, ustanawiającego prawa i obowiązki dyrektora). Z przywołanego art. 28a ustawy o finansach publicznych wynika też, że każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisów tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Wszystkie procedury kontroli finansowej winny być ustalone w formie pisemnej, ze wskazaniem ich funkcji i znaczenia.

Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że model skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do zniesienia samodzielności (w granicach prawa) kierowników jednostek do prowadzenia gospodarki finansowej i wynikającej z niej odpowiedzialności w tym zakresie. Z tego też względu wynikające z zarządzeń Pana Wójta procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych powinny być przyjęte formalnie przez kierowników jednostek, dla których prowadzona jest wspólna obsługa, z uwzględnieniem jednakże ich kompetencji i odpowiedzialności za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. gospodarkę środkami specjalnymi, zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych, okresową weryfikację przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury).

W zakresie kompletności uregulowań dotyczących wewnętrznej kontroli stwierdzono ponadto brak postanowień w przedmiocie gospodarowania pojazdami i sprzętem oraz naliczania i wypłat diet radnym – str. 7,8,50,51 protokołu kontroli.

Nie przestrzegano w pełni postanowień zakładowego planu kont, opracowanego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752):

- rozliczenia z odbiorcami wody z wodociągów wiejskich księgowano na kontach 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” i 240 „Pozostałe rozrachunki” (w zależności od rozliczanych podmiotów), zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – przeznaczonym do ewidencji należności jednostek budżetowych z tytułu dochodów budżetowych – str. 25,27 protokołu kontroli;

- nieprawidłowo kwotę 30.784,77 zł, stanowiącą depozyt wykonawcy zadania inwestycyjnego na poczet zabezpieczenia należytego wykonania umowy, utworzony poprzez zatrzymanie części jego wynagrodzenia wypłacanego w 2003 roku, pozostawiono na rachunku budżetu zamiast przekazania jej na odrębny rachunek (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), przeznaczony m.in. dla sum depozytowych. Nie przekazanie kwoty zabezpieczenia na rachunek depozytowy miało ten skutek, że w celu rozliczenia z wykonawcą zaszła konieczność ponownego ujęcia powyższej kwoty w planie wydatków na rok 2004, jako że wraz z upływem poprzedniego roku budżetowego wygasły niewykonane wydatki obejmujące tą kwotę – str. 25 protokołu kontroli;

- niewłaściwie na koncie 139 ewidencjonowano obroty w zakresie środków specjalnych szkół podstawowych, a na koncie 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” środki specjalne gimnazjum, zamiast gromadzenia tych środków na rachunkach bieżących, dla których ewidencja przewidziana jest w ramach konta 131 „Rachunki bieżące” – str. 28 protokołu kontroli;

- na koncie 310 „Materiały” jednocześnie z przychodem księgowano także rozchód zakupywanego opału (węgla i oleju opałowego) na potrzeby obsługiwanych jednostek organizacyjnych, co powodowało, że ewidencja tych aktywów obrotowych w trakcie roku nie przedstawiała rzeczywistego stanu. Faktyczne saldo konta (stan zapasów) ustalano tylko na koniec roku, drogą spisu z natury. Sposób prowadzenia ewidencji opału był wbrew zasadom określającym funkcjonowanie konta 310, stanowiącym, że może ono wykazywać saldo Wn, wyrażające stan zapasów; naruszono też postanowienia ustawy o rachunkowości (art. 24 ust. 2) nakazujące dokonywanie zapisów odzwierciedlających stan rzeczywisty. Ponadto sposób ewidencji wskazanych materiałów nie został określony w dokumentacji zasad rachunkowości; metody ewidencji rzeczowych aktywów obrotowych wskazuje art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 52,53 protokołu kontroli.

            Kontrola zagadnień dotyczących opracowania i wykonywania budżetu gminy na 2003 rok wykazała, że:

- jako jedno ze źródeł finansowania deficytu budżetu i przypadającej do spłaty raty pożyczki (planowanych na sumę łączną - 524.252 zł) wskazano kredyt na kwotę 183.777 zł. Sumę wynikająca z umowy kredytowej ujęto w ewidencji budżetu jako należność (Wn 224 „Rozrachunki budżetu”) i jako zobowiązanie (Ma – 134 „Kredyty bankowe”), powodując niezgodność tych sald ze stanem faktycznym, ponieważ uruchomienie kredytu (płatności z rachunku kredytodawcy) nastąpiło dopiero w 2004 roku. Skutkiem takiego zarachowania było nieprawidłowe ustalenie sumy zadłużenia gminy na 31.XII.2003 r., wykazanego w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań oraz sumy uzyskanych przychodów z kredytów w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce/deficycie j.s.t. Częściowo też niewłaściwie skonstruowano plan wydatków niewygasających w 2003 r., gdyż wpływ części środków na pokrycie tego planu uzyskano faktycznie w 2004 roku – str. 23,24,30 protokołu kontroli. Należy tu wskazać, że konstruowanie planu wydatków niewygasających, o których mowa w art. 130 ustawy o finansach publicznych, powinno iść w parze z zabezpieczeniem środków finansowych na subkoncie podstawowego rachunku bankowego. Finansowanie tego rodzaju wydatków z wpływów (dochodów lub przychodów), które zgodnie z zasadą kasowego wykonania budżetu winny być zarachowywane w wykonaniu budżetu roku następnego narusza konstrukcję tego budżetu. Nadto, podjęcie decyzji o finansowaniu wydatków niewygasających z przychodów kasowo nie zrealizowanych, może powodować - z punktu widzenia zasad sprawozdawczości - niemożność wykazania źródeł finansowania zaistniałego deficytu;

- w planach finansowych jednostek organizacyjnych (szkół) zamieszczono środki na wydatki inwestycyjne (ogółem na sumę 518.350 zł), które faktycznie realizowane były przez Urząd Gminy. Z uwagi na wskazaną odpowiedzialność dyrektorów szkół (kierowników jednostek sektora finansów publicznych) za gospodarkę finansową w zakresie realizacji zadań określonych planem finansowym, w tym w zakresie kontroli finansowej, w planach finansowych szkół nie powinny być zamieszczane wydatki, których realizacja nie będzie przez nie dokonywana – str. 50, 54 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m. in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do art. 13 § 1pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była pod kontem prawidłowości i powszechności wymiaru i poborów wskazanych należności, kompletności prowadzonej ewidencji w tym zakresie oraz rzetelności sporządzonych sprawozdań.

Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie sporządzenia sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) sporządzonych za I półrocze i za rok 2003. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 14-19 protokołu kontroli, polegało to na błędnym wykazaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych i zwolnienia uchwałą Rady Gminy niektórych przedmiotów opodatkowania. W kolumnie 3 sprawozdania wykazywać należy skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, podlegających opodatkowaniu i różnicy stawek, maksymalnych wskazanych rozporządzeniem Ministra Finansów i stawek wygenerowanych uchwałą organu stanowiącego. Natomiast w kolumnie 4 sprawozdania należy wykazać skutki udzielonych przez organ podatkowych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień, zaniechania poboru, a także skutki finansowe zastosowanych zwolnień i ulg wynikających z uchwał Rady Gminy (bez ulg i zwolnień ustawowych).

Należy także zauważyć, iż w świetle art. 75 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. N. 203, poz. 1966), nieprawidłowe wykazanie skutków może mieć wpływ na ustalenie części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gminy na rok 2005. W myśl, bowiem art. 32 wskazanej ustawy, dla ustalenia części wyrównawczej subwencji ogólnej przyjmuje się dochody, które jednostka samorządu terytorialnego może uzyskać z podatku rolnego, stosując średnią cenę skupu żyta, a z podatku leśnego – średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa GUS, a w przypadku innych podatków, stosując do ich obliczenia górne granice stawek podatków obowiązujące w danym roku podatkowym, bez zwolnień, odroczeń, umorzeń, oraz zaniechania poboru podatków. Skutki finansowe wynikające z uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, określających niższe stawki podatków (z wyłączeniem podatku od środków transportowych) oraz skutki finansowe decyzji, wydanych przez organy podatkowe, nie stanowią podstawy do zwiększenia części wyrównawczej subwencji ogólnej.

W toku kontroli ustalono, iż nie wszystkim podatnikom, posiadającym zaległości podatku od środków transportowych, wystawiono tytuły wykonawcze celem wyegzekwowania należnych kwot. W związku z powyższym należy wskazać na konieczność systematycznego prowadzenia czynności upominawczych i egzekucyjnych a także obejmowania nimi wszystkich pozycji, na których widnieje zaległość, z wykorzystaniem środków egzekucyjnych wskazanych treścią ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 3, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 201 w sprawie wykonanie niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) -str. 42 protokołu kontroli.

Podczas kontroli list doręczeń nakazów płatniczych stwierdzono, iż w niektórych przypadkach brak jest daty odbioru i podpisu podatnika, co uniemożliwia, m.in. w przypadku wpłat należności po terminie, ustalenie należnych odsetek oraz ewentualne ustalenie czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny. Powyższy stan, opisany na str. 34 protokołu kontroli, narusza zasady doręczania pism wynikające z treści art. 152 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ostatnia zm. Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1387).

Pomimo ciążącego na organie podatkowym obowiązku zebrania i rozpatrzenia w toku postępowania podatkowego całości materiału dowodowego, w myśl wskazań art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, w trakcie postępowania mającego na celu przyznanie ulgi w opodatkowaniu gospodarstw rolnych członków rodzin żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, obowiązek wskazany na wstępie nie został wykonany. W toku postępowania nie zebrano materiałów (dowodów) dotyczących faktu wspólnego zamieszkiwania, pracy w tych gospodarstwach bezpośrednio przed rozpoczęciem służby oraz nieosiągania przychodów z innych źródeł, a więc warunków do zastosowania ulgi, wynikających z brzmieniaart.13a ust.2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz.431 ze zm.). Powyższy stan, opisany na str. 36,37 protokołu kontroli, dotyczył wszystkich decyzji wydanych we wskazanym zakresie.

W toku kontroli decyzji dotyczących ulg i zwolnień w podatku rolnym ustalono także, iż decyzje dotyczące zwolnień od podatku rolnego gruntów nabytych na utworzenie lub powiększenie gospodarstwa rolnego, wydawane były z naruszeniem przepisów art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym. Polegało to na błędnym ustalaniu okresu zastosowania zwolnienia – str. 37 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki, wymiaru i poboru podatków, a także niedostosowania wewnętrznych regulacji prawnych do przyjętych rozwiązań organizacyjnych i obowiązujących przepisów.

         Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art.13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja Podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych ustawą o rachunkowości, należy, stosownie do przepisów wewnętrznych, do skarbnika gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dookreślenie (w porozumieniu z kierownikami obsługiwanych jednostek) w formie pisemnej stosowanych rozwiązań w zakresie funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu dotyczących:

a) obowiązku wdrożenia procedur kontroli przez wszystkich kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z uwzględnieniem iż przyjęcie wspólnych procedur, związanych ze skoncentrowaną obsługą finansowo-księgową, nie może pozbawiać kierowników jednostek prawa dysponowania środkami publicznymi, ani też zdejmować z nich odpowiedzialności za prowadzoną gospodarkę finansową,

b) objęcia pisemnymi procedurami wszystkich procesów dotyczących dokonywania wydatków i gospodarowania mieniem.

2. Spowodowanie w zakresie prowadzenia rachunkowości:

a) ewidencjonowania wskazanych operacji gospodarczych na właściwych kontach księgowych, zgodnie z ich treścią ekonomiczną,

b) ustalenia i przestrzegania zasad ewidencji rzeczowych aktywów obrotowych,

c) ujmowania w ewidencji danego roku budżetowego przychodów budżetowych zgodnie z zasadą kasowego wykonania.

3. Uwzględnianie przy opracowywaniu projektu uchwały w sprawie wykazu wydatków, które nie wygasają z końcem roku odpowiednich źródeł ich finansowania.

4. Zaniechanie wprowadzania do planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych wydatków na zadania publiczne, które nie będą przez nie realizowane.

5. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków finansowych obniżenia stawek podatku od nieruchomości oraz zastosowanych zwolnień podatkowych, wynikających z uchwał Rady Gminy, skorygowanie błędnie wykazanych danych z uwzględnieniem wskazań zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego poprzez przysłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

6. Przestrzeganie obowiązku doręczania podatnikom decyzji za pokwitowaniem, podpisem i datą otrzymania, stosownie do wskazanych przepisów ustawy Ordynacja Podatkowa.

7. Objęcie tytułami wykonawczymi wszystkich zalegających z tytułu podatku od środków transportowych, przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów w zakresie egzekucji administracyjnej.

8. Stosowanie instytucji zwolnień i ulg w podatku rolnym, eliminując nieprawidłowości opisane w protokole, przestrzegając zasad wynikających z ustawy o podatku rolnym, a w szczególności art. 13a ust. 2 w przypadku ulg z tytułu odbywania służby wojskowej oraz art. 12 w przypadku zwolnień z tytułu nabycia gruntów.

         O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni o daty doręczenia niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku