Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gospodarstwie Pomocniczym przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych „Eksploatacja Wodociągów” w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 stycznia 2005 roku (znak: RIO.I.6012 - 40/04), o treści jak niżej:

                                                        Pan Wiesław Lewko

                                                                       p.o. Kierownika Gospodarstwa Pomocniczego

                                                                       przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji

i Urządzeń Wodnych

„Eksploatacja Wodociągów”

w Białymstoku

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej w Gospodarstwie Pomocniczym przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych „Eksploatacja Wodociągów” w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych „Eksploatacja Wodociągów” w Białymstoku powstało z dniem 1 lipca 2002 roku na mocy zarządzenia nr 11/02 Dyrektora WZMiUW z dnia 10 czerwca 2002 roku. Badając dokumentację związaną z utworzeniem kontrolowanego Gospodarstwa Pomocniczego „Eksploatacja Wodociągów” ustalono, że kontynuuje ono działalność w zakresie eksploatacji gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, która w okresie od 1 stycznia 2001 roku do 30 czerwca 2002 roku była przedmiotem działalności Gospodarstwa Pomocniczego Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku, zaś przed 2001 rokiem, funkcjonującego w formie państwowego (do końca 1998 r.) i samorządowego (lata 1999-2000), zakładu budżetowego o nazwie Wojewódzki Zakład Usług Wodnych. W istocie, Gospodarstwo zostało utworzone w wyniku wydzielenia części działalności z już istniejącego gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej – str. 3-5 protokołu kontroli.

Przedmiot działalności Gospodarstwa (m.in. eksploatacja, konserwacja i renowacja urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej oraz produkcja i dostawa wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków) pokrywa się ze statutowymi zadaniami macierzystej jednostki budżetowej, funkcjonującej w strukturze samorządu Województwa Podlaskiego, jednakże zadania te nie należą do katalogu zadań własnych samorządu województwa. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gmin, stosownie do art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Działalność w wymienionym obszarze kontrolowane Gospodarstwo prowadzi w oparciu o umowy zawarte z gminami w sprawie eksploatacji wodociągów i kanalizacji oraz o zezwolenia, wydane przez organy wykonawcze gmin na podstawie przepisów wymienionej ustawy. Wypełnia zatem zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, przy udziale którego gminy winny wykonywać zadania z omawianego zakresu. Z punktu widzenia definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy, gospodarstwo pomocnicze samorządowej jednostki budżetowej szczebla wojewódzkiego nie ma formalnej legitymacji do wykonywania zadań przypisanych ustawą – nie może bowiem być uznane za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej (obecnie art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej); pozostałymi podmiotami, które w rozumieniu ustawy mogą wypełniać funkcje przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – str. 6-7 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli wynika, że zarówno przy likwidacji zakładu budżetowego (WZUW) w 2000 roku, jak i przy tworzeniu kontrolowanego Gospodarstwa Pomocniczego zostały popełnione błędy mające istotny wpływ na gospodarkę finansową. Likwidując zakład budżetowy Sejmik Województwa Podlaskiego nie zastosował się do unormowań zawartych w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) i nie przejął należności i zobowiązań tego zakładu. Mienie po zlikwidowanym zakładzie budżetowym miał przejąć Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. W rzeczywistości rzeczowe składniki majątkowe, a także należności i zobowiązania po WZUW zostały przejęte przez Gospodarstwo Pomocnicze WZMiUW (bilans zlikwidowanego zakładu został włączony do bilansu Gospodarstwa). W § 4 zarządzenia Nr 11/02 Dyrektora WZMiUW w sprawie utworzenia kontrolowanego Gospodarstwa „Eksploatacja Wodociągów” zostało zawarte postanowienie, iż składniki majątkowe przydzielone Gospodarstwu przez macierzystą jednostkę budżetową zostaną przekazane protokołem zdawczo-odbiorczym. Protokołu takiego nie sporządzono; nie było zatem formalnego przekazania rzeczowych składników majątkowych – str. 4-5 protokołu kontroli.

         Na podstawie cząstkowych ksiąg rachunkowych dotyczących działalności wyodrębnionej z Gospodarstwa Pomocniczego WZMiUW (stanowiły one podstawę otwarcia ksiąg kontrolowanej jednostki), utworzone Gospodarstwo Pomocnicze „Eksploatacja Wodociągów” przejęło, poza rzeczowymi składnikami majątkowymi i środkami pieniężnymi, należności w kwocie 857.186,92 zł i zobowiązania w kwocie 609.779,13 zł. Uwzględniając środki pieniężne w kwocie 7.326,69 zł i pozostałe środki obrotowe (materiały) w kwocie 134.961,76 zł, księgowa wartość środków obrotowych netto powołanego Gospodarstwa wynosiła 389.694,24 zł. Stwierdzono jednak, że dane te nie odzwierciedlały stanu faktycznego. W rzeczywistości kontrolowane Gospodarstwo rozpoczęło działalność ze znacznie większym stanem zobowiązań i mniejszym stanem należności. Realne zobowiązania na dzień 1 lipca 2002 roku, przejęte od reorganizowanego Gospodarstwa, były wyższe od stanu księgowego o 337.095,40 zł i wynosiły 946.874,53 zł. Stwierdzona w trakcie kontroli różnica w stanie zobowiązań wiąże się z obciążeniem działalności utworzonego Gospodarstwa następującymi kosztami (nie ujętymi w księgach reorganizowanego Gospodarstwa): wynagrodzeń za czerwiec 2002 roku w kwocie 88.056,87 zł i pochodnych od tych wynagrodzeń w łącznej kwocie 17.972,40 zł, zakupu energii elektrycznej zużytej w I półroczu tego roku w kwocie 54.939,83 zł, opłaty za korzystanie ze środowiska dotyczącej II kwartału – 102.081,64 zł, połowy dodatkowego rocznego wynagrodzenia w kwocie 61.493,76 zł i pochodnych od tego wynagrodzenia w kwocie 12.550,88 zł – str. 9-10, 21 protokołu kontroli.

         Natomiast przejęte i wykazane w bilansie otwarcia należności z tytułu sprzedaży wody i za odprowadzanie ścieków ujęte na koncie syntetycznym były o 143.301,77 zł wyższe od stanu wynikającego z ewidencji analitycznej. Oznacza to, że należności w wymienionej kwocie nie miały swojego adresata i nie mogły przełożyć się na wpływy środków na rachunek bankowy. Należy też podkreślić, iż w przejętej sumie aktywów były m.in. należności w łącznej kwocie 18.527,00 zł, na które już w 1993 roku zostały utworzone rezerwy i które nie zostały odpisane do chwili rozpoczęcia działalności przez kontrolowane Gospodarstwo – str. 10, 18, 31 protokołu kontroli.

         Uwzględniając ustalenia kontroli w zakresie przejętych należności i zobowiązań należy stwierdzić, iż w rzeczywistości nowo utworzone Gospodarstwo rozpoczynało swój start z ujemnym stanem środków obrotowych netto wynoszącym 109.229,74 zł – str. 31 protokołu kontroli. Oznacza to, że zadaniem kontrolowanego Gospodarstwa było nie tylko pokrywanie kosztów działalności z osiąganych przychodów, ale także przeznaczenie części przychodów na spłatę zobowiązań powstałych w Gospodarstwie WZMiUW.

         Badając prawidłowość sprawozdań Rb-31 z wykonania planów finansowych gospodarstw pomocniczych za 2002 i 2003 rok oraz za I półrocze 2004 roku, stwierdzono, że:

- w sprawozdaniu za 2002 rok, obejmującym okres II półrocza, wykazano w części E. stan środków obrotowych na początek okresu sprawozdawczego, tj. na początek roku, kiedy Gospodarstwo „Eksploatacja Wodociągów” nie funkcjonowało (dane oparto o wspomniane księgi cząstkowe, na bazie których otwarto księgi kontrolowanej jednostki). W związku z tym, że Gospodarstwo rozpoczęło działalność w trakcie roku, stan środków na początek okresu sprawozdawczego nie powinien wystąpić. Ponadto w tym sprawozdaniu wykazano należności na kwotę 18.527 zł, na które już w 1993 roku utworzono rezerwę w ciężar wyniku finansowego – str. 10-12 protokołu kontroli;

- stan należności we wszystkich dotychczas sporządzonych sprawozdaniach obarczony jest błędem w postaci niezgodności stanu należności za wodę i odprowadzone ścieki pomiędzy ewidencją syntetyczną i analityczną (różnica na kwotę 143.301,77 zł) – str. 31-32 protokołu kontroli;

- w sprawozdaniu za 2003 rok w pozostałych środkach obrotowych wykazano związane z działalnością bieżącą, ale ujęte na koncie 083 „Inwestycje” koszty przemieszczenia kotła olejowego w kwocie 11.837,83 zł (w księgach rachunkowych 2004 roku dokonano korekty zapisów poprzez przeksięgowanie wymienionej kwoty z konta 083 na konto 400 „Koszty według rodzajów”) – str. 12, 21-22 protokołu kontroli.

         Podobnie jak w części E. sprawozdania Rb-31 za 2002 rok, także w bilansie Gospodarstwa Pomocniczego za ten okres nie powinny wystąpić dane w aktywach i pasywach w kolumnach „Stan na początek roku”, gdyż tzw. ciągłość bilansowa występuje wyłącznie w jednostkach, które kontynuują działalność – str. 12 protokołu kontroli.

         Kontrolowane Gospodarstwo Pomocnicze uzyskuje wpływy z najmu pomieszczeń w obiektach stanowiących majątek samorządowego Województwa Podlaskiego. Przychody z tego tytułu za 2002 r. wynosiły 136.196,10 zł, za 2003 r. – 91.706,95 zł, zaś za I półrocze 2004 r. – 29.604,40 zł (nie we wszystkich przypadkach zaewidencjonowane przychody zostały zrealizowane kasowo). Z treści niektórych umów zawartych w najemcami wynika, że czynsz najmu obejmuje także koszty związane z korzystaniem przez najemców z faksu i telefonu, zużyciem energii elektrycznej i ogrzewaniem pomieszczeń. Gospodarstwo nie prowadzi ewidencji kosztów w sposób umożliwiający ustalenie kwoty kosztów dotyczących utrzymania wynajmowanych pomieszczeń. Dochody z najmu pomieszczeń (różnica wpływów i kosztów) nie są rozliczane z budżetem województwa podlaskiego – str. 33 protokołu kontroli.

Podkreślić należy, iż w świetle art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, do przychodów własnych gospodarstwa pomocniczego nie mogą być zaliczane dowolnie wpływy ze źródeł, które nie pozostają w związku z jego wyodrębnioną działalnością. Kontrolowane Gospodarstwo Pomocnicze przy WZMiUW „Eksploatacja Wodociągów”, jak należy rozumieć na podstawie aktów dotyczących jego utworzenia i organizacji, zostało powołane w celu realizacji zadania statutowego, przypisanego na mocy uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego macierzystej jednostce budżetowej. Przydzielone gospodarstwu składniki majątkowe winny z założenia służyć prowadzeniu jego działalności. Jeżeli zatem uzyskiwane przez gospodarstwo pomocnicze wpływy nie pozostają w ścisłym związku z tą działalnością, tracą przymiot przychodów własnych. Tego rodzaju zrealizowane przychody (po odjęciu ewentualnych kosztów związanych z ich realizacją), powinny być odprowadzane na rachunek budżetu, jako dochody z majątku jednostki samorządu terytorialnego.

         Badając wynagrodzenia pracowników nieprodukcyjnych z okresu I półrocza 2004 roku stwierdzono, że za dni w których pracownik przebywał na urlopie wypoczynkowym było wypłacane wyższe wynagrodzenie niż za dni przepracowane. Z ustaleń kontroli wynika, że przyczyną zawyżenia wynagrodzeń urlopowych było niewłaściwe uwzględnienie w nich premii uznaniowych. Premie za poszczególne miesiące 2004 roku były przyznawane i wypłacane przeważnie w wysokości 30% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego (w kontrolowanej jednostce wypłata premii za dany miesiąc następuje w miesiącu następnym). Gospodarstwo traktowało premie jako zmienny składnik wynagrodzenia. Zgodnie z art. 172 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Zmienne składniki wynagrodzenia mogą być obliczane na podstawie przeciętnego wynagrodzenia z okresu 3 miesięcy poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu. Możliwość uwzględniania takiej podstawy przy wyliczaniu wynagrodzenia urlopowego przewidują także przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz.14 ze zm.). Przyjęcie wskazanego sposobu obliczania wynagrodzenia urlopowego nie może jednak prowadzić do nieuzasadnionego podwyższania wynagrodzenia.

W kontrolowanej jednostce w wynagrodzeniu urlopowym uwzględnia się premię wyliczaną na podstawie premii wypłaconych w trzech poprzednich miesiącach, czasu przepracowanego w tych miesiącach (bez urlopów i zwolnień chorobowych) i dni urlopowych. W miesiącu wykorzystania urlopu, poza premią wliczoną do wynagrodzenia urlopowego, pracownik otrzymywał także premię za poprzedni miesiąc, liczoną do miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. W następnym miesiącu pracownik otrzymywał również premię w pełnej wysokości za miesiąc poprzedni, bez zmniejszenia jej o premię uwzględnioną w wynagrodzeniu urlopowym. Przy stosowaniu takiego sposobu ustalania wynagrodzenia, pracownik przebywający pełny miesiąc na urlopie wypoczynkowym mógł otrzymać za ten miesiąc podwójną premię – w wynagrodzeniu urlopowym i w następnym miesiącu – naliczoną od miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Ustalono, że w wyniku zaprezentowanego sposobu obliczania wynagrodzenia urlopowego pracownikom nieprodukcyjnym wypłaty w 2004 roku były wyższe o 10.883, 33 zł, w tym w pierwszym półroczu o 3.935,14 zł (na podstawie danych zawartych w załączniku nr 21 do protokołu kontroli).

         Z ustaleń kontroli wynika także, że nie są przestrzegane postanowienia § 3 regulaminu premiowania pracowników Gospodarstwa, według których podstawą naliczania premii jest wynagrodzenie zasadnicze (lub wynagrodzenie obliczone według stawek godzinowych), jednakże za okres faktycznego świadczenia pracy. Badana jednostka wylicza premie od miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, bez względu na absencję pracowników – str. 26-28 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieznajomości lub błędnej interpretacji, a także nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawa, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej. Przyczyny te doprowadziły m.in. do zaniechania wydzielenia i protokolarnego przekazania Gospodarstwu składników majątkowych oraz przejęcia przez Gospodarstwo w sposób nieformalny nierealnych należności i zobowiązań. Z uwagi na istotne zaniedbania, popełnione na etapie powoływania Gospodarstwa, odpowiedzialność za nieprawidłowości w gospodarce finansowej i rachunkowości w dużym stopniu należy przypisać kierownikowi macierzystej jednostki budżetowej. Odpowiedzialność za stan rachunkowości ponosi także główny księgowy Gospodarstwa, mimo podjęcia szeregu działań zmierzających do wyeliminowania błędów zaistniałych na etapie jego tworzenia. Zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność spoczywa także na kierowniku Gospodarstwa, który jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych ponosi odpowiedzialność za całość jej gospodarki finansowej (do dnia 19 kwietnia 2004 r. kierownikiem Gospodarstwa była Pani Olga Nieścier).

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Doprowadzenie do zgodności wartości należności za wodę i odprowadzanie ścieków ujętych na koncie syntetycznym i w ewidencji analitycznej.

2. Zapewnienie wykazywania w sprawozdawczości prawidłowych danych, w oparciu o uzgodnione księgi rachunkowe i prawidłowo klasyfikowane koszty.

3. Prowadzenie ewidencji kosztów w sposób umożliwiający wyodrębnienie kosztów związanych z najmem pomieszczeń i pozwalający na ustalenie dochodów z najmu (wpływy minus koszty).

4. Rozliczanie dochodów z najmu z budżetem Województwa Podlaskiego.

5. Ustanowienie sposobu ustalania wynagrodzeń urlopowych pracowników, który nie będzie powodował nieuzasadnionego wzrostu tych wynagrodzeń, stosownie do przywołanych przepisów prawa.

6. Przestrzeganie zapisów zawartych w zakładowym regulaminie premiowania odnośnie podstawy naliczania premii.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Dyrektor WZMiUW w Białymstoku.

2. Zarząd Województwa Podlaskiego.