Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Dobrzyniewo Duże

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Dobrzyniewo Duże

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 lutego 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 9/04), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan Zenon  Szypcio

                                                                                              Wójt Gminy

Dobrzyniewo Duże

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za 2003 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Dobrzyniewo Duże na podstawie art. 1 ust. 1 oraz
w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 557 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w Statucie Gminnego Centrum Kultury uchwalonym przez Radę Gminy 25 kwietnia 2003 r. zawarto postanowienia potwierdzające, w kwestii prowadzenia gospodarki finansowej, zasady ustanowione przepisami rozdziału 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Centrum zostało także wpisane do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organizatora, w związku z czym, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, nabyło osobowość prawną – str. 11-13 protokołu kontroli. Wskazane uwarunkowania organizacyjno-prawne, przesądzające o zasadach prowadzenia gospodarki finansowej przez instytucję kultury, w okresie objętym kontrolą nie były respektowane. Gospodarkę finansową GCK prowadzono według zasad obowiązujących jednostki budżetowe. Przygotowany projekt budżetu na 2003 rok, jak również uchwalony przez Radę Gminy budżet na 2003 rok nie przewidywały przyznania z budżetu dotacji podmiotowej dla instytucji kultury (wśród załączników do uchwały brak wykazu dotacji) - str. 104. Brak w uchwale budżetowej wyszczególnienia dotacji dla instytucji kultury oraz ujęcie w układzie wykonawczym budżetu na 2003 r. wydatków tej jednostki w układzie paragrafowym oznaczało, że wydatki na te cele będą dokonywane bezpośrednio z budżetu gminy – str. 49 protokołu kontroli. Potwierdza to roczne sprawozdanie Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych gminy, w którym wykazano dochody GCK w kwocie 25.251 zł jako dochody budżetowe w dziale 921, rozdziale 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby” i w paragrafie 097 „Wpływy z różnych dochodów” – str. 104-105 protokołu kontroli. Sprawozdanie z wykonania planu finansowego Gminnego Centrum Kultury sporządzono natomiast jako sprawozdanie jednostki budżetowej – str. 32 protokołu kontroli.

         Opisany stan faktyczny wskazuje, że gospodarka finansowa GCK w Dobrzyniewie Dużym prowadzona była niezgodnie z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mimo iż zasady wynikające z tej ustawy potwierdzono w uregulowaniach organizacyjnych GCK. Instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności z uzyskiwanych przychodów. Finansowanie z budżetu działalności instytucji kultury może następować w formie dotacji podmiotowych, jako jednego ze źródeł przychodów instytucji. Odmienne są także powinności takich podmiotów w sferze rachunkowości (np. instytucje kultury nie sporządzają sprawozdawczości budżetowej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej; zobowiązane są natomiast do sporządzania sprawozdawczości określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych). W wyroku z 4 kwietnia 2001 roku (sygn. SA/Sz 2268/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że „Aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analiza treści tego aktu prawnego wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący. [...] Powołany przepis nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjno-prawnej niż przewidziana w ustawie.”

Badając sprawy organizacyjne ustalono również, że Urząd Gminy Dobrzyniewo Duże prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek organizacyjnych gminy. Unormowania wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania systemu kontroli finansowej w Urzędzie Gminy oraz w podległych i podporządkowanych gminnych jednostek organizacyjnych nie uwzględniały zakresu uprawnień i obowiązków kierowników jednostek w związku z prowadzeniem obsługi finansowo-księgowej tych jednostek przez Urząd Gminy. Należy to uznać za przyczynę niewypełniania przez kierowników jednostek organizacyjnych przypisanych im przepisami prawa obowiązków, m.in. w zakresie planowania i sprawozdawczości w zakresie gospodarki finansowej.

         Badanie planów finansowych jednostek organizacyjnych gminy wykazało, że plany finansowe PGK oraz poszczególnych oświatowych jednostek budżetowych i Gminnego Centrum Kultury na 2003 rok zostały podpisane przez Pana Wójta i Skarbnika Gminy z datą 26 i 28 marca 2003 r. Ponadto w posiadanej przez Urząd Gminy dokumentacji związanej z procedurą ustalania i zatwierdzania planów finansowych na rok 2003 okazanej kontrolującemu, nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, ze Wójt Gminy wywiązał się z obowiązku przekazania (w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej) podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek, wysokości dotacji i wpłat do budżetu – str. 48 i 102 protokołu kontroli.

Roczne sprawozdanie Rb-30 z wykonania planu finansowego zakładu budżetowego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2003 roku sporządzone zostało przez Urząd Gminy i podpisane z datą 10 lutego 2004 roku przez Wójta i Skarbnika Gminy - s. 102.

Ponadto analiza sporządzonej sprawozdawczości budżetowej wykazała, że kierownicy jednostek organizacyjnych, których obsługę finansowo- księgową prowadzi Urząd Gminy, nie wypełniali obowiązku w zakresie sporządzania obowiązujących jednostkowych sprawozdań budżetowych, który wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) Nie zostały sporządzone m.in. sprawozdania jednostkowe Rb-Z i Rb-N jednostek budżetowych. Natomiast tylko niektóre z okazanych jednostkowych sprawozdań Rb–28S (były to jedyne sprawozdania tych jednostek) zostały podpisane przez kierowników tych jednostek – str. 31-32 protokołu kontroli.

Ponadto sprawozdania jednostkowe zostały sporządzone w pełnych złotych (zamiast w złotych i groszach), jak tego wymaga § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 32 protokołu kontroli.

Zasadą generalną jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej (art. 28a ust. 1 ustawy). Z tej zasadniczej normy wynika, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek – z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym. Uregulowania wewnętrzne powinny zapewnić właściwe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez kierowników poszczególnych jednostek, dzięki czemu możliwe będzie przepisanie im odpowiedzialności za gospodarkę jednostki. W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo–księgowej jednostek organizacyjnych właściwe jest, aby kierownicy tych jednostek w sposób formalny przyjęli ustalone, wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, uwzględniające w swej treści zakres kompetencji i odpowiedzialności kierowników, dotyczący procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. gospodarka środkami specjalnymi, zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych – autoryzacja operacji gospodarczych, okresowa weryfikacji przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury). Realizacja wskazanych obowiązków wiąże się m.in. ze sporządzeniem przez kierownika jednostki sprawozdań zawierających dane informujące o wykonaniu planu finansowego. Obowiązek sporządzania planów finansowych spoczywa na kierownikach na mocy art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych, zaś obowiązującej sprawozdawczości na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) i e) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

Stwierdzono, iż kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych posiadają upoważnienia organu wykonawczego, stosownie do przepisów art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do dokonywania wszelkich czynności prawnych z zakresu zwykłego zarządu oraz do dokonywania czynności procesowych w zakresie określonych w art. 91 k.p.c. Wyjątkiem jest kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, który posiadał jedynie upoważnienie Rady Gminy do wydawania decyzji administracyjnych, udzielone na podstawie obowiązujących do dnia 1 maja 2004 r. przepisów o pomocy społecznej. Należy wskazać, iż od dnia 1 maja 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która w art. 110 ust. 7 wskazuje wójta jako organ właściwy do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych – str. 8-9 protokołu kontroli.

Badając regulacje składające się na przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że nie wszystkie zagadnienia wymagające unormowania zostały w nich określone, oraz że ustalone w przepisach wewnętrznych normy nie były w pełni stosowane. Mimo stosownego zapisu w zarządzeniu nr 74/02 z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia zakładowego planu kont, w dokumentacji tej nie wyszczególniono wykazu ksiąg rachunkowych, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 25 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka nie posiada przepisów wewnętrznych ustalających zasady rozliczania oraz ewidencji obrotów dotyczących nabywania i sprzedaży znaków opłaty skarbowej. Obowiązująca w okresie objętym kontrolą instrukcja kasowa nie ustalała żadnych szczególnych uregulowań dotyczących tych zagadnień – str. 35 protokołu kontroli. W zakresie obrotu kasowego stwierdzono ponadto nieprzestrzeganie ustalonych w instrukcji kasowej zasad dokumentowania przychodu gotówki do kasy. Do raportów kasowych załączane były sporządzane przez osobę prowadzącą kasę polecenia księgowania, w których wpisywano kwotę gotówki. W instrukcji kasowej zawarte są ustalenia zobowiązujące do dokumentowania wszelkich wpłat do kasy w formie przychodowych dowodów kasowych (kasa przyjmie). Do raportów kasowych nie dołączano też żadnych dowodów dokumentujących wysokość przyjętej do kasy gotówki pobranej z banku. Odcinki czeków, którymi dokonano podjęcia gotówki, włączano do zbiorów dokumentów bankowych, nie sporządzając żadnego dokumentu zastępczego w celu włączenia do dokumentacji obrotów gotówkowych – str. 35-38 protokołu kontroli.

Ustawa o rachunkowości postanawia w art. 17 ust. 2, że kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z przewidzianych ustawą metod prowadzenia ksiąg pomocniczych dla tych grup składników. W zakładowym planie kont nie zostało sprecyzowane, którą z metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników obrotowych należy stosować w kontrolowanej jednostce str. 93-94 protokołu kontroli.

         Stwierdzono, że zakładowy plan kont nie został uaktualniony o zmiany wynikające z wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organów samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511) - str. 62 protokołu kontroli.

         W zakresie ewidencji analitycznej środków trwałych nie prowadzono wszystkich urządzeń ewidencyjnych wymienionych w zakładowym planie kont, a mianowicie księgi obiektów inwentarzowych i tabel amortyzacyjnych. Ewidencja analityczna do konta syntetycznego 011 „Środki trwałe” oraz do konta syntetycznego 071 „Umorzenie środków trwałych” zawierała luźne karty kontowe środków trwałych, gromadzone następnie w skoroszytach według klasyfikacji. Sposób prowadzenia ewidencji środków trwałych sprawiał, że ustalenie obrotu podstawowymi środkami trwałymi w oparciu o dane analitycznej ewidencji księgowej (bez porównania zapisów ewidencji syntetycznej z dowodami źródłowymi) nie było możliwe. Ponadto obrót środkami trwałymi nie był dokumentowany za pomocą dowodów księgowych ustalonych w regulacjach wewnętrznych – str. 27 i 93 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli inwentaryzacji sald rozrachunków stwierdzono, że fakt przeprowadzenia inwentaryzacji w drodze weryfikacji sald nie został potwierdzony sporządzeniem protokołu z dokonanych czynności i ich wyników, jak tego wymagają postanowienia instrukcji inwentaryzacyjnej. Należy ponadto wskazać na przepisy art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości, nakazujące odpowiednie udokumentowanie przeprowadzenia i ustalenia wyników inwentaryzacji - str. 42-43 protokołu kontroli.

Na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” ujmowano wtórne zapisy operacji ujętych w wyciągu do konta 133 „Rachunek bieżący budżetu”, ponieważ Urząd Gminy nie posiadał wyodrębnionego rachunku bieżącego, realizując swoje wydatki i dochody za pośrednictwem rachunku budżetu. Opis zasad funkcjonowania tego konta, zawarty w zakładowym planie kont, nie został dostosowany do stanu faktycznego, ponieważ wskazuje na posiadanie przez Urząd Gminy odrębnego rachunku bankowego - str. 37-38 protokołu kontroli. Błędny jest także zapis wskazujący na prowadzenie ewidencji analitycznej dochodów i wydatków budżetowych do konta 133 – str. 50 protokołu kontroli. Ewidencja analityczna winna być prowadzona do kont 901 „Dochody budżetu” i 902 „Wydatki budżetu”, stosownie do zasad ich funkcjonowania wynikających z załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752).

W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono, iż:

a) nie sporządzano zestawień sald kont analitycznych, jak tego wymaga art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości; ustalenia dotyczyły w szczególności kont 011, 013 „Pozostałe środki trwałe”, 071, 310 „Materiały” – str. 27-28 protokołu kontroli; stosownie do przepisów art. 16 ust. 1 ustawy, sporządzanie zestawień sald wszystkich ksiąg pomocniczych służy m.in. uzgodnieniu kont analitycznych z zapisami na kontach syntetycznych;

b) dokonywano zapisów zbiorczych na podstawie dowodów księgowych sporządzonych niezgodnie z wymaganiami art. 20 ust.1 pkt 3 ustawy – str. 28-29 protokołu; podstawą zapisów w księgach rachunkowych mogą być sporządzane przez jednostkę dowody księgowe zbiorcze, jednakże warunkiem jest, aby dowody źródłowe w dowodzie zbiorczym były pojedynczo wymienione; konsekwencją wskazanego sposobu sporządzania dowodów zbiorczych było dokonywanie zapisów nie spełniających wymagań określonych w art. 23 ustawy o rachunkowości; opisany sposób dokonywania i dokumentowania zapisów powodował, że księgi rachunkowe nie odpowiadały w pełni przymiotowi sprawdzalności, określonemu w art. 24 ust. 4 ustawy o rachunkowości;

c) na koncie 011 księgowano środki trwałe, które były finansowane ze środków bieżących i podlegały jednorazowemu umorzeniu w pełnej wartości – str. 93 protokołu kontroli; zgodnie z przepisami § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... w zw. z art. 16d ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.), składniki majątkowe o wartości nieprzekraczającej 3.500 zł powinny być objęte ewidencją pozostałych środków trwałych i odpisane w koszty pod datą przekazania do używania.

d) na koncie 011 ujmowano bezpodstawnie wartość sfinansowanych ze środków bieżących remontów; zapisów zwiększających wartość składników majątkowych o koszty remontów dokonywano na podstawie faktur za wykonane roboty i dokonane zakupy materiałów, bez sporządzania ustalonych w przepisach wewnętrznych dowodów uzasadniających dokonanie ulepszenia środka trwałego; podstawą dokonania zapisu na koncie syntetycznym i w ewidencji analitycznej był dekret Skarbnika Gminy – str. 93 protokołu kontroli; remont środka trwałego nie stanowi podstawy zwiększenia jego wartości w świetle art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości;

e) przyjmowano na rachunek budżetu i kwalifikowano jako zobowiązania budżetu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” wpłaty otrzymanych na rzecz szkół środków od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – str. 40 protokołu kontroli; środki te miały charakter sum na zlecenie i nie były związane z realizacją budżetu;

f) wykazywano na koncie 201„Należności z tytułu dostaw i usług” nierealne saldo należności od spółki cywilnej MAWI - na dzień 31 grudnia 2003 r. na koncie tym figurowała należność gminy w wysokości 10.534 zł; zobowiązania spółki na dzień jej rozwiązania wynosiły łącznie 62.505,28 zł, w tym z tytułu odsetek 10.621,00 zł. Gmina wyraziła zgodę (protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 3 grudnia 2002 roku) na potrącenie z wymienionej wyżej należności kwoty 24.758,33 zł tytułem rozliczenia nakładów poniesionych przez spółkę na podniesienie standardu lokalu. W dniu 11 lutego 2003 roku Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże wystąpił do Okręgowego Sądu Gospodarczego VII Wydział Gospodarczy w Białymstoku z pozwem o wydanie nakazu zapłaty kwoty 38.886,46 zł wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę od dnia 9 grudnia 2002 r., wobec MAWI s.c.; z przedstawionego opisu wynika, że ewidencja księgowa rozrachunków nie odzwierciedla tych zdarzeń – str. 41-42 protokołu kontroli;

g) stan rozrachunków na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” na dzień 31 grudnia 2003 r. ustalono per saldo jako zobowiązania w kwocie 41.145,55 zł, w wyniku czego konto to nie odzwierciedlało rzeczywistego stanu należności i zobowiązań jednostki - str. 42 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do treści art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów podatkowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Podczas kontroli powszechności opodatkowania podatkiem leśnym osób prawnych stwierdzono rozbieżności w powierzchni gruntów deklarowanych do opodatkowania przez podatnika wskazanego opisem na stronie 57 protokołu kontroli. Zgodnie z ewidencją geodezyjną powierzchnia gruntów sklasyfikowanych jako grunty leśne będące w posiadaniu podatnika wynosi 2923,44 ha. Natomiast w deklaracji na podatek leśny wykazano do opodatkowania 2919,44 ha gruntów. Do dnia zakończenia kontroli nie ustalono, dlaczego podatnik wykazał inną powierzchnię niż wynikająca z ewidencji geodezyjnej. W związku z powyższym należy przeprowadzić postępowanie podatkowe w celu ustalenia faktycznej powierzchni gruntów podlegającej opodatkowaniu i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowej deklaracji.

         Kontrola prawidłowości uzyskiwania dochodów z tytułu opłaty targowej wykazała, że w okresie objętym kontrolą poboru tej należności dokonywała osoba, która nie została wyznaczona przez Radę Gminy Dobrzyniewo. Powierzenia obowiązków inkasenta dokonał Wójt Gminy, podpisując z osobą fizyczną 16 maja 2003 umowę na prowadzenie inkasa. Zgodnie z treścią art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84 ze zm.), jedynie organ stanowiący - rada gminy - może zarządzić pobór opłaty w drodze inkasa oraz wskazać inkasenta. Podpisanie umowy na prowadzenie inkasa przez Wójta spowodowało naruszenie kompetencji Rady wynikające z ww. przepisu.

         Ponadto w trakcie kontroli prawidłowości prowadzonej ewidencji poboru opłaty targowej ustalono, że w zakresie ewidencjonowania przychodów i rozchodów druków ścisłego zarachowania nie przestrzegano wewnętrznych uregulowań zawartych w instrukcji w sprawie sporządzania, obiegu i kontroli dowodów księgowych dla Urzędu Gminy w Dobrzyniewie Dużym. W myśl wskazanego dokumentu przychód druków ścisłego zarachowania oraz nadawanie numerów ewidencyjnych w przypadku ich braku, powinno następować komisyjnie. Z każdej czynności wykonanej przez komisję powinien być sporządzony protokół. Z instrukcji wynika również, że rozchód druków powinien następować na podstawie złożonego zapotrzebowania, po wcześniejszym rozliczeniu się z posiadanych egzemplarzy.    

         W okresie objętym kontrolą obowiązywało również zarządzenie Wójta w sprawie obiegu dokumentów dotyczących opłaty targowej zgodnie, z którym po zakończeniu pracy w danym dniu, inkasent zobowiązany jest do sporządzenia raportu, do którego powinien załączać raport kasowy i kopie dowodów wpłaty KP. W dokumentacji nie stwierdzono, aby raport kasowy był sporządzany. Ponadto zarządzenie nakłada na pracownika sekretariatu obowiązek ewidencjonowania godzin pracy inkasenta oraz dokonywania wpisów w Dzienniku Korespondencji, dotyczących wpływu raportów kasowych. Z przedstawionej do kontroli dokumentacji wynika, że inkasent po zakończonym dniu pracy sporządzał raport pracy, do którego dołączał kopie druków KP. Pozostałe czynności wynikające z treści wskazanego dokumentu nie były wykonywane.

         Nieprawidłowości stwierdzono również w przypadku wypłaty inkasentowi wynagrodzenia. W wyniku porównania dokonywanych wpłat, stawki wynagrodzenia wynikającej z uchwały oraz wypłaconego wynagrodzenia wynika, że zawyżono wysokość wynagrodzenia o wartość podatku od towarów i usług, który doliczany był w wystawianej przez inkasenta fakturze – str. 60-61 protokołu kontroli.

Badanie wydatków ponoszonych ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazało, że dofinansowanie organizowanego we własnym zakresie wypoczynku zostało ustalone w równej wysokości dla wszystkich pracowników. Stosownie do przepisów art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), przyznanie świadczeń z tego Funduszu oraz wysokość dopłat uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i zdrowotnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu – str. 75 protokołu kontroli.

         W budżecie gminy na 2003 rok przewidziano dotację dla powołanego z dniem 1 marca 2003 roku przez Radę Gminy zakładu budżetowego pod nazwą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Dobrzyniewie Dużym. Z ewidencji księgowej wydatków budżetowych gminy oraz ze sprawozdawczości budżetowej o wydatkach budżetowych wynika, że zakładowi w 2003 roku przekazano dotację w wysokości 222.000 zł, którą zakwalifikowano w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdziale 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej”, paragrafie 2650 „Dotacja przedmiotowa z budżetu dla zakładu budżetowego”. Kwota przekazanej dotacji nie wynika z żadnej kalkulacji jednostkowej. Dotację należy więc uznać za posiadającą cechy dotacji podmiotowej – str. 67 protokołu kontroli. Zgodnie z przepisami art. 69 ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych dotacjami przedmiotowymi są dopłaty do określonego rodzaju wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Ustalenie wysokości dopłaty do określonego rodzaju wyrobu lub usługi stanowiłoby podstawę kalkulacji kwoty dotacji w rozumieniu przepisów art. 117 ustawy o finansach publicznych. Kompetencję do ustalania stawek jednostkowych posiada organ stanowiący gminy, stosownie do art. 117 ust. 3 ustawy.

Stwierdzono przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej w zakresie dochodów i wydatków, uchybiające przepisom obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.). Ustalenia dotyczyły nieprawidłowego klasyfikowania dochodów z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – str. 63 protokołu kontroli, wydatków na realizację porozumień w sprawie udzielenia pomocy finansowej innym j.s.t. – str. 80-81 protokołu kontroli, a także dotacji otrzymywanych przez Gminny Fundusz Ochrony Środowiska – str. 107 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2005 roku zasady klasyfikacji określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132).

         Kontroli poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych. W tym zakresie ustalono, iż badana jednostka przyjęła w umowie z wykonawcą budowy kablowej linii oświetlenia odcinka ulicy szosa Knyszyńska w Fastach wysokość zabezpieczenia należytego wykonania umowy od wynagrodzenia netto – str. 85 protokołu kontroli. Stanowiło to nieprawidłowość w świetle § 3 ust. 1 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne (Dz. U. Nr 115, poz. 1002), wskazującego, iż wysokość zabezpieczenia ustala się w stosunku procentowym do ceny oferty. Obecnie zasadę tę powiela art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.).

         Badanie prawidłowości realizacji umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na zakup oleju opałowego wykazało, że pierwsza dostawa oleju przez wykonawcę została przez niego wyceniona niezgodnie z postanowieniami umowy. Przy wyborze oferty kierowano się ceną, obliczoną jako suma ceny hurtowej i proponowanej marży dostawcy, zastrzegając że cena całkowita może ulec zmianie w razie zmiany cen hurtowych (przy zachowaniu stałej marży). Jednocześnie w umowie z wybranym wykonawcą przyjęto, że pierwsza dostawa oleju będzie wyceniona według ceny zaproponowanej w ofercie, tj. 1,39 zł za 1 litr. Tymczasem pierwszą dostawę wykonawca wycenił według ceny 1 litra wynoszącej 1,43 zł. W wyniku ustalenia kontroli, dostawca zwrócił na rachunek budżetu kwotę 1.102,16 zł – str. 76-77 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości w jednostkach samorządu terytorialnego oraz podatków i opłat lokalnych, a także niewłaściwego funkcjonowania lub braku mechanizmów kontrolnych, dotyczących zapewnienia prawidłowości gromadzenia i rozdysponowywania środków publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2 i art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy) oraz powołanego zastępcy. Poszczególne zadania wykonywane były przez samodzielnych pracowników Urzędu Gminy, stosownie do przyjętej struktury organizacyjnej. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie), zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych,
a także na pracownikach Urzędu, którym powierzono obowiązki w tym zakresie.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości należy do Skarbnika Gminy, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego budżetu (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Spowodowanie prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej Gminnego Centrum Kultury, tj. według zasad przewidzianych dla instytucji kultury w regulacjach wewnętrznych i przepisach ustawy.

2. Zapewnienie realizowania przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych spoczywających na nich obowiązków w zakresie obejmującym:

- pełną odpowiedzialność za prowadzenie gospodarki finansowej kierowanych jednostek,

- sporządzanie planów finansowych i sprawozdań budżetowych,

- wprowadzanie procedur wewnętrznej kontroli finansowej w ich jednostkach, obejmujących wszystkie procesy związane z pobieraniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

3. Sporządzanie sprawozdań jednostkowych w szczegółowości złotych i groszy.

4. Udzielenie wymaganych upoważnień kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

5. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości jednostki:

a) dokonanie uzupełnień o metody prowadzenia ksiąg pomocniczych rzeczowych składników majątku obrotowego oraz zasady prowadzenia obrotu znakami skarbowymi i gotówką pochodzącą z ich sprzedaży oraz dostosowanie istniejących regulacji do potrzeb jednostki i przepisów powszechnie obowiązujących, w tym zwłaszcza rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad i planu kont...,

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych zasad rachunkowości

6. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień sald wszystkich kont analitycznych,

b) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie prawidłowo sporządzonych dowodów zbiorczych oraz nadawanie zapisom księgowym cech wymaganych przez art. 23 ustawy o rachunkowości w celu nadania księgom rachunkowym cech sprawdzalności,

c) ujmowanie na koncie 011 środków trwałych o wartości przekraczającej 3.500 zł,

d) zaniechanie zwiększania wartości środków trwałych o koszty dokonanych remontów,

e) zaniechanie ujmowania jako zobowiązań budżetu środków przyznanych szkołom podstawowym przez ARiMR,

f) urealnienie salda należności od spółki MAWI,

g) wykazywanie dwustronnego salda kont rozrachunkowych, w sytuacji gdy zostały na nich zaewidencjonowane zarówno należności jak i zobowiązania jednostki.

7. Przeprowadzenie postępowania podatkowego w celu ustalenia prawidłowej wielkości gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem leśnym.

8. Przestrzeganie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz wewnętrznych uregulowań w zakresie realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej.

9. Zweryfikowanie prawidłowości ponoszenia wydatków z tytułu podatku VAT doliczanego do wynagrodzenia inkasenta opłaty targowej na giełdzie „Fasty”, mając na uwadze postanowienia organu stanowiącego w kwestii wynagrodzenia inkasenta.

10. Uzależnienie wysokości świadczeń oraz dopłat z ZFŚS od sytuacji życiowej, rodzinnej i zdrowotnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu.

11. Kalkulowanie stawek dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego, jak tego wymagają przepisy ustawy o finansach publicznych.

12. Zapewnienie stosowania prawidłowej klasyfikacji budżetowej.

13. Dokonywanie wydatków na zakup dostaw zgodnie z postanowieniami zawartej umowy.

14. Obliczanie wysokości zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne od ceny oferty, tj. wynagrodzenia wykonawcy brutto.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu
w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku