Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Związku Gmin „Czyste Środowisko” z siedzibą w Wasilkowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

            Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 kwietnia 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 5/04), o treści jak niżej:

Zarząd

Związku Gmin „Czyste Środowisko”

z siedzibą w Wasilkowie

            W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Związku Gmin „Czyste Środowisko” z siedzibą w Wasilkowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Związek Gmin „Czyste Środowisko” został utworzony w II półroczu 2001 roku i działa w oparciu o statut, przyjęty uchwałami organów stanowiących gmin uczestników: Wasilkowa, Supraśla i Czarnej Białostockiej. W 2003 roku do Związku przystąpiła gmina Dobrzyniewo Duże.

            Stwierdzono, że Związek nie posiada dokumentacji opisującej stosowane zasady rachunkowości, mimo obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Stosownie do przepisów tego artykułu ustawy, dokumentacja powinna określać m.in. metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego (w zakresie, w jakim jest to dopuszczalne obowiązującymi przepisami prawa), sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym zakładowy plan kont, wykaz ksiąg rachunkowych, a także system służący ochronie danych i ich zbiorów. Powinność opracowania takiej dokumentacji spoczywa na kierownictwie jednostki, m.in. organie wieloosobowym (zarządzie) uprawnionym do zarządzania jednostką - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Badając księgi rachunkowe Związku ustalono, że sposób ich prowadzenia wzorowany jest na rozwiązaniach obowiązujących urzędy jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Tak jak w urzędach j.s.t., które prowadzą rachunkowość budżetu i rachunkowość urzędu - jednostki budżetowej na podstawie wzorcowych planów kont zawartych w rozporządzeniu, w badanej jednostce przyjęto w praktyce rozwiązanie polegające na prowadzeniu ksiąg rachunkowych budżetu Związku i ksiąg biura Związku, właściwych jednostkom budżetowym (biuro Związku nie zostało jednakże wyodrębnione organizacyjnie).

            Wprawdzie przepisy wskazywanego rozporządzenia Ministra Finansów nie odnoszą się wprost do rachunkowości związków gmin, jednak oparcie dokumentacji zasad rachunkowości związku o jego regulacje jest właściwe. Według bowiem postanowień art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. W sferze rachunkowości przekłada się to na obowiązek sporządzania sprawozdań z przebiegu m.in. procesów pobierania i gromadzenia dochodów, wydatkowania środków publicznych (wymaga to prowadzenia zapisów księgowych z uwzględnieniem podziałek klasyfikacyjnych zrealizowanych kasowo dochodów i wydatków budżetowych), finansowania deficytu, zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne (sprawozdawczość budżetowa). Jak natomiast stanowi przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zapisy w księgach rachunkowych powinny być uporządkowane chronologicznie i systematycznie według kryteriów klasyfikacyjnych umożliwiających sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań.

            W protokole kontroli (s. 4, 5) wskazano na możliwy sposób prowadzenia rachunkowości związku gmin, oparty przede wszystkim o plan kont dla jednostek budżetowych (stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów), zapewniający możliwość wykonania ciążących na związku obowiązków sprawozdawczych, zarówno budżetowych, jak i finansowych (bilans).

Stwierdzono, że poza brakiem dokumentacji opisującej stosowane zasady rachunkowości, nie zostały również opracowane procedury w kwestii wewnętrznej kontroli finansowej (np. instrukcja obiegu i kontroli dokumentów), stosownie do postanowień ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Przepisy tej ustawy nakładają na podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego ich organy oraz związki (art. 5 pkt 1 ustawy), obowiązki i odpowiedzialność za gospodarkę finansową, m.in. w zakresie kontroli finansowej dotyczącej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem – o czym mowa w art. 35a ustawy.

            W statucie Związku Gmin „Czyste Środowisko” zostało postanowione (§ 26 ust. 3), że odpowiedzialność za prowadzenie księgowości Związku spoczywa na Skarbniku Związku, który jest głównym księgowym budżetu. Funkcję tą, poza stosunkiem pracy, wykonuje p. Marta Szczuka, powołana uchwałą Zgromadzenia Związku z 25 czerwca 2002 r., stosownie do jego kompetencji zapisanej w § 10 statutu. Należy wskazać, iż art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości przypisuje odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z tytułu nadzoru, kierownictwu jednostki również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę powinno być stwierdzone w formie pisemnej. Dokumentacji w sprawie takiego powierzenia obowiązków nie stwierdzono. Faktycznie księgowość Związku prowadzona jest w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie, z racji, iż główny księgowy Związku jest jednocześnie skarbnikiem gminy Wasilków.

Z ustaleń kontroli wynika, że za 2002 rok kontrolowany Związek Gmin sporządził tylko bilans z wykonania budżetu. Nie został natomiast sporządzony bilans Związku jako osoby prawnej, co w dużej mierze miało związek z przyjętymi w praktyce zasadami prowadzenia ewidencji księgowej. W trakcie trwania kontroli, po uwzględnieniu uwag kontrolującego i dokonaniu księgowań korygujących, możliwe było sporządzenie sprawozdania finansowego Związku jako osoby prawnej za 2003 rok.

            Badając plan budżetu Związku na 2003 rok ustalono, że w planie tym nie zostały uwzględnione dochody z tytułu składek, których nie wniosła w 2002 roku w kwocie 5.977,50 zł gmina Czarna Białostocka.

            Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych określających gospodarkę finansową i rachunkowość związku międzygminnego.

            Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte w Związku zasady rachunkowości, a także powierzenie odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości stosownie do wskazanych regulacji prawnych.

2. Przyjęcie regulacji w kwestii wewnętrznej kontroli finansowej, z uwzględnieniem przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych i aktualnych potrzeb Związku.

3. Ujmowanie w planie finansowym Związku dochodów wynikających z nieterminowego przekazywania składek przez poszczególnych uczestników Związku.

            O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

            Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                                                            Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku