Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Suwałki

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 marca 2005 roku (znak: RIO.V.6011 - 7/04), o treści jak niżej:

Pan Tadeusz Chołko

Wójt Gminy Suwałki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Suwałki za 2003 rok, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Na podstawie analizy dokumentacji opisującej przyjęte zasady prowadzenia rachunkowości jednostki stwierdzono, że w wykazie kont dla budżetu gminy nie ujęto konta 909 „Rozliczenia międzyokresowe” – str. 26 protokołu kontroli, przewidzianego przepisami załącznika Nr 1  do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153 poz. 1752). Stosownie do przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, konta podane w załącznikach do rozporządzenia należy traktować jako standardową liczbę kont, która może być ograniczona jedynie o konta służące do księgowania operacji niewystępujących w jednostce. Ponadto ustalono, iż dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości nie odnosi się do kwestii daty rozpoczęcia eksploatacji oraz wersji oprogramowania wykorzystywanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych, wymaganych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała po raz kolejny występowanie uchybień w prowadzeniu ewidencji szczegółowej środków trwałych, polegających na brakach w zakresie danych dotyczących klasyfikacji rodzajowej środków trwałych oraz numerów inwentarzowych – str. 98 i 108 protokołu kontroli. Na nieprawidłowości w tym zakresie wskazano w wystąpieniu wystosowanym w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gminy. Należy wskazać, iż ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewniać m.in. należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartych w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., a zatem powinna zawierać rzetelne dane dotyczące klasyfikacji rodzajowej zaewidencjonowanych środków trwałych. Oznaczanie środków trwałych numerami inwentarzowymi ma natomiast zasadnicze znaczenie dla jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości.

Stwierdzono, iż w ewidencji budżetu (na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”) ewidencjonowano, jako zobowiązania budżetu, odsetki od zgromadzonych na rachunku depozytowym zabezpieczeń należytego wykonania umów, wniesionych przez wykonawców. Środki pieniężne, które jednostka posiadała z tytułu wniesionych zabezpieczeń, były ewidencjonowane w księgach Urzędu Gminy na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, natomiast odsetki bezpodstawnie kwalifikowano jako rozrachunek budżetu – str. 26 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż stosownie do postanowień art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) zabezpieczenie zwracane jest wykonawcy wraz z odsetkami, powinny one zatem być zaewidencjonowane na tym samym koncie rozrachunkowym w ewidencji Urzędu, co wniesione zabezpieczenie.

Sprawdzenie zagadnień dotyczących gospodarki pieniężnej i rozrachunków wykazało uchybienia w sposobie dokumentowania obrotów gotówkowych w raportach dotyczących sprzedaży znaków opłaty skarbowej. Uchybienia dotyczyły zaniechania ewidencji w raportach kasowych operacji dotyczących odprowadzenia na rachunek budżetu prowizji za sprzedane znaki. W raportach ujmowane były jedynie przychody gotówki za sprzedane znaki oraz rozchody na ich zakup, w wyniku czego raporty nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczych – str. 22-23 protokołu kontroli. Na sposób ujmowania operacji dotyczących prowizji za sprzedane znaki wskazywano podczas poprzedniej kontroli kompleksowej.

Ponadto stwierdzono, że niezgodnie z obowiązującymi w urzędzie przepisami dotyczącymi gospodarki kasowej dokumentowano obroty gotówkowe w pozostałych raportach kasowych – str. 23 protokołu kontroli. Polegało to przede wszystkim na:

- jednoczesnym stosowaniu dwóch dowodów kasowych dokumentujących obrót gotówki w kasie,

- sporządzaniu dowodów kasowych niezgodnie z przepisami Instrukcji kasowej, tj. bez wskazania osób wpłacających lub pobierających gotówkę z kasy,

- niewskazywaniu na dokumentach załączonych do raportów kasowych numeru i pozycji raportu kasowego, pod którą ujęto ten załącznik.

W sferze gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości stwierdzono, iż do czasu przeprowadzenia kontroli nie zostały określone przez Radę Gminy zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Brzmienie tego przepisu (zawierającego zwrot “do czasu określenia zasad”) oraz kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), wskazują na powinność podjęcia przez organ stanowiący uchwały w tej sprawie – str. 96 protokołu kontroli.

Ustalono również, że ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych poniesione zostały w 2003 roku koszty obsługi rachunku bankowego Funduszu w kwocie 394,50 zł. Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) administrowanie środkami funduszu należy do obowiązków pracodawcy. W pojęciu administrowania zawiera się ponoszenie kosztów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania Funduszu w zakładzie pracy, w tym m.in. kosztów obsługi bankowej (pismo Ministerstwa Finansów z dnia 30 grudnia 1998 r., znak: PB3-5656722-571/98) – str. 106 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Decyzje podatkowe (nakazy płatnicze dotyczące łącznego zobowiązania pieniężnego) doręczono podatnikom, z miejscowości Dubowo II i Sobolewo, na mniej niż 14 dni przed terminem płatności pierwszej raty zobowiązania podatkowego. Opis na stronie 39 protokołu kontroli dotyczy należności, które są płacone w terminach wynikających z przepisów prawa podatkowego, a więc odpowiednio ustaw: o podatku rolnym, podatkach i opłatach lokalnych i podatku leśnym. Decyzje takie, doręczone z opóźnieniem, winny, więc zawierać informację, iż termin płatności zobowiązania podatkowego (w tym przypadku I raty łącznego zobowiązania pieniężnego) wynosi 14 dni od dnia otrzymania decyzji, zgodnie z treścią art. 47 § 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa.

Z ustaleń dokonanych w toku kontroli wynika, że nie prowadzono postępowania wyjaśniającego dotyczącego niedoręczonych decyzji (2 przypadki) ustalających wysokość zobowiązania podatkowego. W przypadku stwierdzenia, że podatnik nie żyje organ podatkowy powinien wydać decyzję o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy, stosownie do przepisów art. 100, w związku z art. 102 Ordynacji podatkowej. Jest to możliwe po ustaleniu spadkobierców, między innymi poprzez wystąpienie do sądu, w związku z treścią art. 1025 Kodeksu cywilnego, z wnioskiem o przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Brak szybkich i efektywnych działań mających na celu doręczenie nakazów płatniczych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje- art. 21 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Natomiast, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, ulega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy - strona 40 protokołu kontroli.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek rolny, od nieruchomości i leśny- odpowiednio strony 48, 49 i 58 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przepisów przywołanych w opisie ustaw, że organ podatkowy nie dokonał czynności sprawdzających, między innymi w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji. Brak powyższych czynności potwierdza opis zawarty na str. 50 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od nieruchomości deklaracji, co skutkowało brakiem reakcji służb organu podatkowego na fakt zastosowania przez podatnika niewłaściwych stawek. Zaniżenie dochodów z tego tytułu wyniosło 11.772,40zł.

Następnym obszarem w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości były zagadnienia dotyczące powszechności i prawidłowości wymiaru należności podatkowych osobom fizycznym. Ustalenia w powyższym zakresie dotyczyły:

- błędnego udzielania zwolnienia z tytułu nabycia gruntów, od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów- str. 44 protokołu, z naruszeniem wskazań art. 13 d ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), z których jednoznacznie wynika, iż tego typu zwolnienia (z art. 12, ust. 1 pkt 4) stosowane są na wniosek podatnika (ust. 1 wskazanego artykułu), od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym złożono wniosek (odpowiednio ust. 3),

- bezpodstawnego poboru opłaty miejscowej od osób fizycznych przebywających w miejscowościach turystycznych jedną dobę, wbrew zapisom art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.)- str. 62 protokołu.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie prowadzono systematycznych i terminowych działań zmierzających do likwidacji zaległości w łącznym zobowiązaniu pieniężnym oraz w podatku od nieruchomości od osób fizycznych. Opis, zawarty na str. 47 protokołu kontroli, wskazuje, iż tytuły wykonawcze wystawiano po znacznym upływie terminu płatności zakreślonym upomnieniem. Stanowi to naruszenie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541).

Uchybienia stwierdzono także w obrębie formalno-prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. odpowiednio art. 21 § 3 oraz art. 75 i 76 ustawy.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania, niewłaściwego stosowania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym w zakresie podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników urzędu gminy zostały wskazane w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy
o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należało do zadań Skarbnika Gminy, stosownie do przyznanego zakresu obowiązków, a także na kierowniku jednostki, na którym m.in. spoczywa powinność wdrażania i aktualizowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia rachunkowości poprzez:

- prawidłowe prowadzenie ewidencji środków trwałych,

- zaniechanie ujmowania odsetek od zabezpieczeń należytego wykonania umów w ewidencji budżetu,

- dostosowanie sposobu prowadzenia gospodarki kasowej do postanowień przepisów wewnętrznych.

3. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata.

4. Ponoszenie kosztów obsługi rachunku bankowego ZFŚS ze środków Urzędu Gminy. Dokonanie zwrotu na dobro Funduszu kwoty 394,50 zł, odpowiadającej wysokości wydatków na obsługę Funduszu w 2003 r.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości, wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie terminowości doręczania podatnikom decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego.

6. Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczania wszystkich decyzji podatkowych.

7. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania uchybień z zakresu terminowości składania i prawidłowości sporządzania deklaracji podatkowych przez osoby prawne i podmioty nieposiadające osobowości prawnej.

8. Stosowanie prawidłowo zwolnień w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym.

9. Podejmowanie systematycznych i terminowych działań mających na celu wyegzekwowanie zaległości podatkowych z uwzględnieniem przepisów wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, a szczególnie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 roku Nr 9 poz. 106.

10. Zobowiązanie inkasentów opłaty miejscowej do poboru tejże opłaty zgodnie z zasadami określonymi we wskazanych przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

11. Rzetelną realizację wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.