Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Związku Komunalnym „Biebrza” z siedzibą w Suchowoli

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 3 września 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 24/04), o treści jak niżej:

                                                                                   Zarząd

Związku Komunalnego „Biebrza”

z siedzibą w Suchowoli

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 r. i I półrocze 2004 r., przeprowadzonej w Związku Komunalnym „Biebrza” z siedzibą w Suchowoli na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku
o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Badając rachunkowość Związku ustalono, że sposób jej prowadzenia (z pewnymi odstępstwami) wzorowany jest na rozwiązaniach obowiązujących urzędy jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Zarządzeniem Przewodniczącego Zarządu Związku Komunalnego „Biebrza” z dnia 31 stycznia 2002 r. został wdrożony zakładowy plan kont, określający plan kont dla budżetu Związku i Związku jako jednostki budżetowej. Zatem, tak jak w urzędach j.s.t., które prowadzą rachunkowość budżetu
i rachunkowość urzędu - jednostki budżetowej na podstawie wzorcowych planów kont zawartych w rozporządzeniu, w badanej jednostce przyjęto w praktyce rozwiązanie polegające na prowadzeniu ksiąg rachunkowych budżetu Związku i ksiąg Biura Związku, właściwych jednostkom budżetowym. Wprawdzie Biuro Zarządu Związku w regulaminie organizacyjnym zostało wymienione jako samodzielna jednostka budżetowa, ale zapis ten nie został wprowadzony w życie i w obrocie prawnym Biuro jako jednostka budżetowa Związku nie występuje – s. 4-5 protokołu kontroli.

Mimo, że przepisy wskazywanego rozporządzenia Ministra Finansów nie odnoszą się wprost do rachunkowości związków gmin, jednak oparcie dokumentacji zasad rachunkowości związku o jego regulacje jest właściwe. Według bowiem postanowień art. 73a ustawy z dnia
8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy
o gospodarce finansowej gmin. W sferze rachunkowości przekłada się to na obowiązek sporządzania sprawozdań budżetowych z przebiegu m.in. procesów pobierania i gromadzenia dochodów, wydatkowania środków publicznych (wymaga to prowadzenia zapisów księgowych z uwzględnieniem podziałek klasyfikacyjnych zrealizowanych kasowo dochodów i wydatków budżetowych), finansowania deficytu, zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne. Jak natomiast stanowi przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy
o rachunkowości, zapisy w księgach rachunkowych powinny być uporządkowane chronologicznie i systematycznie według kryteriów klasyfikacyjnych umożliwiających sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań.

W protokole kontroli (s. 5 - 7) wskazano na możliwy sposób prowadzenia rachunkowości związku gmin, oparty przede wszystkim o plan kont dla jednostek budżetowych, stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, uzupełniony
o niektóre konta załącznika Nr 1, takie jak 134 i 260, zapewniający możliwość wykonania ciążących na związku obowiązków sprawozdawczych, zarówno budżetowych, jak
i finansowych (bilans). Nie oznacza to, iż w dokumentacji opisującej zasady rachunkowości należy zrezygnować z prowadzenia rachunkowości budżetu.

Badając uchwały Zgromadzenia Związku dotyczące budżetu na 2003 r. i 2004 r. stwierdzono, że w planach budżetu przyjęto niewłaściwe podziałki klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków Związku – s. 10-12, 17 protokołu kontroli.

Dochody z tytułu udziału gmin członkowskich w kosztach wspólnej działalności, wnoszone w formie składek członkowskich w 2003 i 2004 roku zostały ujęte w § 097 (0970) „Wpływy z różnych dochodów”, zaś należało je ująć w § 290 (2900) „Wpływy z wpłat gmin
i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań bieżących” i w § 665 (6650) „Wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. W 2003 roku składki członkowskie były ustalone z rozbiciem na działalność bieżącą i działalność inwestycyjną. Natomiast w 2004 roku nie określono składek w takiej samej formie, tj. z podziałem na działalność bieżącą i inwestycyjną, w związku z czym omawiane dochody należało zaplanować w całości w § 2900, a nie w § 0970.

W planie na 2004 rok dotacje z Fundacji EkoFundusz zostały ujęte w § 6260 „Dotacje otrzymane z funduszy celowych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek sektora finansów publicznych”, zaś zgodnie
z zawartą umową dotacji z dnia 15 marca 2004 r. środki pozyskane z EkoFunduszu należało zaplanować w § 2700 „Środki na dofinansowanie własnych zadań bieżących gmin (związków gmin), powiatów (związków powiatów), samorządów województw, pozyskane z innych źródeł” – w kwocie 457.497,- zł (na zakup środków trwałych o niskiej wartości) i w § 6290 „Środki na dofinansowanie własnych inwestycji gmin (związków gmin), powiatów (związków powiatów), samorządów województw, pozyskane z innych źródeł” – w kwocie 241.974,- zł.

Zgodnie z objaśnieniami do paragrafów wydatków 605, 606, 608, 609, 610, 611, 612, 613 i 614, zamieszczonych w załączniku Nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów
i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.), do zakupów inwestycyjnych klasyfikowanych w paragrafach: 606, 608, 610, 612 i 614 należy ujmować środki trwałe niezaliczone do pierwszego wyposażenia, których wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy z dnia 15 marca 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.). Z tabeli finansowej i planu rzeczowo-finansowego przedsięwzięcia, stanowiących załączniki do umowy dotacji zawartej z EkoFunduszem,
a także z cen zamieszczonych w załączniku do umowy zawartej z Instalem Białystok, wynika, że środki z dotacji w części zostały przeznaczone na zakup środków trwałych o początkowej wartości nieprzekraczającej 3.500,- zł, które w planie wydatków należy ujmować w § 421 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Z ustaleń kontroli wynika, że zakupy inwestycyjne w planie na 2004 r. stanowią 4.522.582,- zł, jednak z umowy zawartej z Instalem Białystok (załącznik 1B) wynika, że wartość pojemników o jednostkowej wartości początkowej poniżej 3.500,- zł wynosi 1.312.174,73 zł na ogólną wartość pojemników 1.371.893,73 zł.

Ponadto stwierdzono, że w planie budżetu na 2004 rok ujęto budowę boiska do piłki nożnej w Suchowoli w dziale 630 „Turystyka”, rozdz. 63005 „Pozostała działalność”, zamiast w dziale 926 „Kultura fizyczna i sport” rozdz. 92601 „Obiekty sportowe”. Wprawdzie statut Związku wprost nie określa, że budowa obiektów sportowych należy do jego zadań, jednak możliwość wykonywania tego typu zadań stwarza zapis § 6 ust. 1 pkt 4 statutu określający, że do zadań Związku należy realizacja rozwoju i promocji turystyki i agroturystyki wraz
z obiektami infrastruktury towarzyszącej na terenie gmin tworzących Związek.

Analizując rozrachunki z tytułu składek członkowskich, które zgodnie z § 7 ust. 2 statutu powinny być wpłacane do 31 marca danego roku, stwierdzono, że nie wszystkie gminy należycie wywiązują się z tego obowiązku: na koniec 2003 roku gmina Trzcianne zalegała 10.020,- zł, gmina Dąbrowa Białostocka – 13.755,- zł, gmina Suchowola- 7.956,- zł, zaś gmina Nowy Dwór – 6.576,- zł – s. 8-9 protokołu kontroli.

Wymienione gminy w ciągu pierwszych pięciu miesięcy 2004 roku nie dokonały żadnych wpłat, co oznacza, że ich wymagalne zobowiązania wzrosły o składki należne za 2004 rok. W wymienionym okresie nie było również żadnych wpłat z gmin: Goniądz, Jaświły
i Płaska. Należy przy tym nadmienić, iż przed 2003 rokiem nie prowadzono ewidencji szczegółowej składek w rozbiciu na poszczególne gminy. Rozliczenia z tytułu zaległych składek, ujęte na koncie 240-01 „Rozrachunki z tytułu składek członkowskich”, na początek
i na koniec 2003 roku wynosiły 8.337,- zł. Na kwotę tą złożyły się zaległości 7 gmin, w tym gminy Trzcianne – 2548,- zł i gminy Goniądz – 5.399,- zł.

Sprawdzając wydatki dotyczące wynagrodzeń stwierdzono, że w 2004 roku zostało wypłacone dodatkowe roczne wynagrodzenie w kwocie 1050,- zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż wszystkie umowy o pracę były zawierane przez Związek Komunalny „Biebrza”, zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym rocznym wynagrodzeniu dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.), wynagrodzenie przysługuje pracownikom samorządowych jednostek budżetowych. Wśród pracowników uprawnionych do dodatkowego rocznego wynagrodzenia pracownicy związku gmin nie zostali w ustawie wymienieni – s. 14-15 protokołu kontroli.

Badając wydatki dotyczące podróży służbowych stwierdzono, że w 2003 roku,
w odniesieniu do wyjazdów służbowych Przewodniczącej Zarządu Związku, sprawującą swoje obowiązki w ramach umów zlecenia i będącą również członkiem Zgromadzenia Związku, stosowano przepisy w sprawie rozliczania kosztów podróży służbowych pracowników.
W danym przypadku należało stosować zasady określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.), które powinny mieć tu odpowiednie zastosowanie na mocy art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, w przypadku odbycia podróży samochodem niebędącym własnością Związku, członkowi Zgromadzenia przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek ustalonych przez Zgromadzenie – s. 15-16 protokołu kontroli.

W 2004 r. zwrot kosztów podróży służbowych otrzymują pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę i wykonujący jednocześnie zadania Związku na podstawie umów zlecenia. Z zamieszczonych w poleceniach wyjazdu opisów celów podróży trudno jednoznacznie ustalić, czy wyjazd dotyczy zadań wykonywanych w ramach umowy o pracę, czy w ramach umowy zlecenia. Rozliczanie kosztów podróży, dotyczących realizacji obowiązków wynikających z umów zleceń winno mieć uzasadnienie w treści umów. Umowy zawarte w 2004 roku nie zawierają postanowień w omawianej kwestii (zał. Nr 6 do protokołu), zatem należy wnioskować, że zleceniobiorcy winni wykonywać wszelkie czynności wynikające z umowy w ramach przyznanego wynagrodzenia.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości wynikały głównie z niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości związku międzygminnego. Zgodnie ze statutem Związku, organem wykonawczym odpowiedzialnym m.in. za wykonanie budżetu Związku jest Zarząd. Zarząd, zgodnie ze statutem, wykonuje zadania przy pomocy Biura Związku, którym kieruje Przewodniczący Zarządu Związku, będący przełożonym służbowym pracowników.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte w Związku zasady rachunkowości
z uwzględnieniem uwag przedstawionych w wystąpieniu i protokole kontroli,
w szczególności przyjęcia zasady, że w ewidencji Związku jako osoby prawnej należy ujmować także przychody z tytułu dotacji oraz ewidencjonować operacje dotyczące kredytów bankowych i pożyczek.

2. Wystąpienie do Zgromadzenia Związku o podjęcie uchwały dostosowującej ujęte
w budżecie na 2004 r. dochody i wydatki do obowiązującej klasyfikacji budżetowej.

3. Zaprzestanie naliczania i wypłacania dodatkowego rocznego wynagrodzenia pracownikom, których nie obejmują postanowienia ustawy o dodatkowym rocznym wynagrodzenia dla pracowników jednostek sfery budżetowej.

4. Przeksięgowanie zaległości z tytułu składek członkowskich z 2002 r. w kwocie 8.337,- zł na poszczególne konta analityczne związane z rozliczeniami z poszczególnymi gminami członkowskimi, a także podjęcie działań prowadzących do wpłat składek w terminie określonym w statucie.

5. Wystąpienie do Instalu Białystok o podanie wartości poszczególnych środków trwałych wchodzących w skład:

- wyposażenia punktu demontażu odpadów wielogabarytowych;

- wyposażenia punktu gromadzenia odpadów niebezpiecznych;

- linii sortowniczej wraz z kabiną w Zakładzie Recyklingu;

w celu uzyskania możliwości właściwej wyceny i ewidencji tych składników majątkowych
(s. 23 protokołu kontroli).

6. Zwrócenie uwagi na rozliczanie kosztów podróży pracowników, wykonujących jednocześnie zadania na podstawie umów zlecenia. Bezpośrednie stosowanie przepisów rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2002 r. może dotyczyć kosztów ponoszonych w związku z podróżami służbowymi odbywanymi w ramach stosunku pracy.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu
w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku