Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej miasta Sejny

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Sejnach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 lutego 2005 roku (znak: RIO.V.6011 - 5/04), o treści jak niżej:

Pan Jan Stanisław Kap

Burmistrz Sejn

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sejny za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Sejnach na podstawie art. 1 ust.1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 557 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Czynności kontrolne wykazały, iż w kontrolowanej jednostce występowały nieprawidłowości, których przyczyną były problemy związane z terminowością realizacji zadań lub ich pełnym wykonaniem. Ich źródła należy doszukiwać się w wysokim poziomie zadłużenia gminy (wskaźnik określony w art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) wynosił 59% na koniec 2002 roku i 49,1% na koniec 2003 roku) i związanymi z tym brakiem środków na realizację zadań – str. 18 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stwierdzono, iż badana jednostka poniosła w 2003 roku koszty postępowania egzekucyjnego, sądowego oraz odsetek w wysokości 51.594,38 zł (z czego odsetek w kwocie 17.750,93 zł) z tytułu nieterminowego wypłacania dodatków mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej w Sejnach. Ustalono, że na dzień 31 grudnia 2002 roku gmina posiadała zobowiązania wymagalne z tytułu niewypłaconych dodatków mieszkaniowych za 2002 rok w wysokości 260.017,12 zł. Stosownie do przepisów art. 9a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy. Do dnia 1 stycznia 2004 roku zadanie to objęte było dofinansowaniem z budżetu państwa. Obowiązek wypłacania dodatków mieszkaniowych w terminie do dnia 10 każdego miesiąca z góry zarządcy domu został nałożony przepisem art. 8 ust.1 cytowanej ustawy. Z zestawień stanowiących załączniki Nr 4,7 i 8 do protokołu oraz wyjaśnienia Pana Burmistrza wynika, że w 2003 roku wypłaconych zostało 95% należnych za ten okres dodatków mieszkaniowych (stan zobowiązań z tego tytułu na dzień 31 grudnia 2003 r. zamknął się kwotą 62.187,89 zł). Łącznie w 2003 roku wypłacono na poczet bieżących i zaległych dodatków mieszkaniowych 1.190.482 zł, z czego 656.676 zł pokryto ze środków dotacji z budżetu państwa, a 533.806 zł ze środków własnych. Należy wskazać, że stosownie do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciąganych zobowiązań. Niezbędnym jest zatem zabezpieczanie w budżecie i harmonogramie wydatków odpowiedniej wysokości środków, umożliwiającej terminowe zrealizowanie zobowiązań wynikających z decyzji przyznających dodatki mieszkaniowe, w celu uniknięcia dodatkowych kosztów związanych z ich egzekucją – str. 61-62 protokołu kontroli.

Kontrola przeprowadzona w Zespole Administracyjnym Szkół w Sejnach wykazała, że w budżetach gminy na lata 2003 i 2004 przyjmowano środki na odpisy na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych gminnych jednostek oświatowych w wysokości niższej niż wynikające z prawidłowego obliczenia. Mimo, że na etapie opracowywania projektu budżetu przyjmowano wydatki na ZFŚS w prawidłowej wysokości – około 156.000 zł (co wynika z pism informujących placówki o założeniach wynikających z projektów budżetów), w uchwale budżetowej środki na ten cel były zmniejszane – o około 33.000 zł w uchwale budżetowej na 2003 rok i o około 39.700 zł w uchwale budżetowej na 2004 r. Następnie w trakcie roku decyzjami organów gminy dokonywano dalszego ograniczania w budżetach środków na pokrycie odpisów na ZFŚS naliczonych przez jednostki oświatowe. Ostatecznie planowane wydatki budżetu na ten cel zamknęły się kwotą 68.020 zł w 2003 r. (z czego przekazano na rachunek 65.433 zł) i 103.300 zł w 2004 roku – załącznik Nr 23 do protokołu kontroli. Opisane działania pozwalają na sformułowanie wniosku, iż finansowanie zadań gminy w latach 2003-2004 odbywało się kosztem uprawnień socjalnych przysługujących pracownikom zatrudnionym w gminnych jednostkach oświatowych.

         W wyniku kontroli terminowości odprowadzania równowartości dokonanego w Urzędzie Miejskim odpisu na rachunek bankowy ZFŚŚ stwierdzono, że do 31 maja 2003 r. kontrolowana jednostka odprowadziła naliczony odpis w kwocie 6.600,00 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) Urząd Miejski zobowiązany był odprowadzić do tego dnia środki w wysokości 75% naliczonego odpisu, tj. w kwocie 16.350,80 zł.

Brak środków na opłacenie robót był także (jak wynika z wyjaśnienia Pana Burmistrza stanowiącego załącznik Nr 21 do protokołu kontroli) przyczyną przesuwania terminu realizację kanalizacji sanitarnej w ul. Łąkowej, Broniewskiego i przyległych oraz zmiany zakresu tej inwestycji. Należy zwrócić uwagę, iż termin realizacji zadnia był jednym z kryteriów wyboru oferty najkorzystniejszej podczas udzielenia zamówienia w 1999 roku – str. 78-80 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli badaniu poddano elementy organizacji i funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Miasta.

         Obowiązująca w jednostce instrukcja kontroli wewnętrznej i obiegu dowodów finansowo-księgowych zawiera schemat obiegu dokumentów finansowo-księgowych podlegających księgowaniu w urządzeniach księgowych. Natomiast nie zawiera opisu zasad ich obiegu, który powinien wskazywać drogę dokumentu od chwili sporządzenia (wpływu) do momentu zadekretowania i przekazania do księgowania. Przy określaniu zasad obiegu właściwe jest ustalenie, do których referatów (stanowisk pracy) dowód księgowy powinien dotrzeć, w jakiej kolejności i w jakim celu (wykorzystania zawartych w nim informacji, sprawdzenia odpowiednich danych lub podjęcia odpowiednich innych czynności) oraz wyznaczenie czasu na wykorzystanie dokumentów lub ich sprawdzenie. Stwierdzono ponadto, że były księgowane dokumenty, które nie zostały wymienione w schemacie obiegu dokumentów – str. 6-7 protokołu kontroli.

         Analiza dokumentacji finansowo–księgowej z miesięcy listopad i grudzień 2003 roku (kontroli poddano 235 dokumentów) wykazała, że 59,6% dowodów nie zawierało wskazania daty ich wpływu do jednostki. Nie ustalono odrębnej (od powszechnie obowiązującej instrukcji kancelaryjnej dla urzędów gmin) instrukcji w kwestii procedur rejestracji wpływu dokumentów finansowo-księgowych do Urzędu. Uwidocznianie dat wpływu dokumentów księgowych ma zasadnicze znaczenie m.in. dla terminowości regulowania zaciągniętych zobowiązań – str. 9 protokołu kontroli.

W tym samym okresie 497 dokumentów wymagało autoryzacji. Na 185 dokumentach autoryzacji dokonała Sekretarz Miasta, która nie posiadała stosownego upoważnienia Burmistrza (powinna być przyjęta zasada, że wszystkie operacje finansowe i gospodarcze wymagają autoryzacji lub akceptacji kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej a zwolnienie z tego obowiązku powinno być jasno określone) – str. 9-10 protokołu kontroli. Stan taki należy uznać za nieprawidłowy w świetle przepisów art. 28a ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz ”Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonych Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13), które zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy powinny być brane pod uwagę przy organizowaniu systemu kontroli wewnętrznej. Wskazane przepisy określają formę skutecznego przekazania pracownikom przez kierownika jednostki obowiązków i odpowiedzialności w zakresie gospodarki finansowej jednostki, która powinna polegać na pisemnym przyjęciu przez pracownika powierzonych obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności. Upoważnienie powinno mieć zatem postać odpowiedniego dokumentu, stwierdzającego zakres udzielonego upoważnienia i fakt jego przyjęcia.

Z przepisu art. 28a ustawy o finansach publicznych wynika, iż każdy kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisów tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, opisując w nich w sposób kompletny przebieg wszystkich podejmowanych w jednostce operacji dotyczących gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy). Prawidłowo opracowana dokumentacja w zakresie organizacji jednostki powinna w przejrzysty i spójny sposób określać zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych stanowisk pracy i komórek organizacyjnych, a także ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce (standardy Nr 3 i 5 w części A „Środowisko kontroli wewnętrznej” oraz standardy Nr 12-14 w części D „Mechanizmy systemu kontroli finansowej”). Przyjęte mechanizmy kontroli powinny być komunikowane pracownikom jednostki w celu należytego ich wdrożenia oraz zapewnienia efektywności działania.

Nieprzestrzeganie procedur kontroli wewnętrznej stwierdzono w zakresie udzielania i rozliczania zaliczek. Nie wskazywano celu, na jaki została przyznana pracownikowi zaliczka. Rozliczenia zaliczki dokonywano po upływie określonego terminu, a poza tym część zaliczek była zwracana w tej samej wysokości, w jakiej jej udzielono, co wskazuje iż miały one charakter pożyczek – str. 17 protokołu kontroli,

         W toku kontroli nie stwierdzono, aby były przeprowadzane kontrole przestrzegania przez podległe i nadzorowane jednostki realizacji procedur wewnętrznej kontroli finansowej, ustalonych przez kierowników tych jednostek. Obowiązki w tym względzie, ciążące na organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiają przepisy art. 127 ustawy o finansach publicznych. Według przepisu art. 127 ust. 3 kontrola powinna obejmować rocznie 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych – str. 10 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), a także uregulowań wewnętrznych, polegające na:

a) braku podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych, wymaganego przepisem art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 11 protokołu kontroli,

b) ewidencjonowaniu zaciąganych pożyczek na koncie 224/P „Rozrachunki z tytułu pożyczek”, zamiast na przewidzianym do tego celu przepisami rozporządzenia koncie 260 „Zobowiązania finansowe” – str. 11 protokołu kontroli,

c) sporządzaniu wydruków dziennika obrotów niezgodnie z przepisami art. 13 ust. 5 ustawy – wydruki nie zawierały numeracji stron oraz nie były sumowane na kolejnych stronach – str. 12 protokołu kontroli,

d) ujmowaniu w ewidencji budżetu mylnych rozrachunków na koncie 224/03 „Rozrachunki budżetu mylne” zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”; ponadto prowadzona ewidencja analityczna mylnych rozrachunków powinna umożliwiać ustalenie stanu rozrachunków według poszczególnych według tytułów oraz kontrahentów – str. 15-16 protokołu kontroli,

e) nie prowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” w sposób umożliwiający ustalenie należności i zobowiązań według poszczególnych kontrahentów, jak tego wymagają zasady funkcjonowania konta 201 zawarte w załączniku Nr 2 do rozporządzenia – str. 16 protokołu kontroli; nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji analitycznej ustalono także w odniesieniu do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych – str. 57 protokołu kontroli.

         Ponadto stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej składników majątkowych. Ustalono, że nie ma dowodów potwierdzających uzgodnienie ewidencji analitycznej środków trwałych z zapisami konta syntetycznego. Stosownie do przepisów art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości co najmniej na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych sporządza się zestawienie sald wszystkich ksiąg pomocniczych, co służy m.in. uzgodnieniu kont analitycznych z zapisami na kontach syntetycznych (art. 16 ust. 1 ustawy) – str. 82-83 protokołu kontroli. Ponadto w ewidencji środków trwałych ujmowano składniki majątkowe o wartości nie przekraczającej 3.500 zł, które zgodnie z przepisami § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... w zw. z art. 16d ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.) powinny być objęte ewidencją pozostałych środków trwałych i odpisane w koszty pod datą przekazania do używania. Ustalono także, że ujęto w ewidencji środków trwałych ulepszenie posiadanych środków trwałych (ulic) w oddzielnej pozycji, z nadaniem numeru inwentarzowego, tj. wbrew przepisom art. 31 ust. 1 ustawy, wskazującym, iż wartość początkową środka trwałego powiększa się o koszty jego ulepszenia. Poniesienie nakładów zwiększających wartość ulic powinno znaleźć odbicie w ewidencji w zwiększeniu ich dotychczas zaksięgowanej wartości. Ponadto stwierdzono uchybienia w stosowaniu klasyfikacji rodzajowej środków trwałych, określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.) – str. 83-84 protokołu kontroli.

W zakresie sporządzania sprawozdawczości budżetowej, ustalonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) stwierdzono niezgodność między sumą danych dotyczących zobowiązań wymagalnych, wykazanych w pozycjach E.4 jednostkowych sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń, a wykazaną w sprawozdaniu zbiorczym (ze sprawozdań jednostkowych wynika suma zobowiązań 558.504 zł, natomiast w sprawozdaniu zbiorczym wykazano 556.822 zł). Stosownie do przepisów § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia sprawozdania zbiorcze sporządza się na podstawie sprawozdań jednostkowych. Stwierdzono ponadto, iż jednostkowe sprawozdania Rb-28S jednostek oświatowych nie zostały podpisane przez kierowników tych jednostek. Do sporządzania sprawozdań i poświadczania tego faktu zobowiązują kierowników jednostek przepisy rozporządzenia - w szczególności § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 10 ust. 1, § 9 ust. 2 – str. 12-13 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli prawidłowości rozliczenia finansowego jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi stwierdzono, że Zakład Gospodarki Komunalno-Mieszkaniowej, Wodociągów i Kanalizacji w Sejnach sporządził sprawozdanie Rb–30 z wykonania planu finansowego zakładu budżetowego od początku roku do dnia 31 grudnia 2003 r. wykazując kwotę otrzymanej dotacji celowej na inwestycje w wysokości 15.000 zł, podczas gdy z budżetu gminy przekazano dotację w kwocie 7.680 zł. Rozbieżność była wynikiem ujęcia w części D sprawozdania przekazanego Zakładowi agregatu prądotwórczego o wartości 7.320 zł, którą mylnie wykazano jako dotację na inwestycje – str. 86-87 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 10 ust. 3-4 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej jednostki otrzymujące sprawozdania obowiązane są do ich kontroli pod względem formalno-rachunkowym oraz posiadają prawo do kontroli merytorycznej ich prawidłowości.

         W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji stosownie do art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Burmistrz Miasta. Kontrola prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów ze szczególnym uwzględnieniem realizacji podatku od nieruchomości za lata 2002-2003 (załącznik nr 3 do protokołu kontroli), co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszania przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek od nieruchomości – str. 31 protokołu kontroli. Było to efektem zaniechania prowadzenia czynności sprawdzających wskazywanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej.

Uchybienia stwierdzono także w obrębie formalno-prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczą one:

   - wydawania decyzji, które nie spełniały wymogów, wynikających z art. 210 ustawy w zakresie uzasadniania faktycznego, w oparciu o wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego – str. 32-33, 42 i 48 protokołu kontroli,

   - przypadku braku obciążenia odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, co stanowi naruszenie przepisów art. 53 ustawy – str. 29 protokołu kontroli,

   - nie stosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. odpowiednio przepisów art. 21 § 3 oraz art. 75 i 76 Ordynacji podatkowej – str. 38 i 44 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także nieprawidłowości przy pobieraniu opłaty skarbowej, polegające na:

   - pobieraniu, w nieprawidłowej wysokości, opłaty skarbowej od zaświadczeń w sprawie poświadczenia uiszczenia przez podatników opłaty za wydanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zawyżenie opłaty skarbowej z tego tytułu wynosiło 296,00 zł – str. 54 protokołu kontroli,

- zaniechaniu prowadzenia pełnej dokumentacji dotyczącej wydawanych zaświadczeń o poświadczeniu zameldowania – str. 54 protokołu kontroli.

         W zakresie dochodów z mienia komunalnego stwierdzono, że dochody z tytułu wieczystego użytkowania były ewidencjonowane w nieprawidłowych podziałkach klasyfikacji budżetowej, tj. w par. 076 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności”. Zgodnie z obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) dochody z tytułu użytkowania wieczystego winny być ujmowane w par. 047 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie wieczyste nieruchomości” - str. 56 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2005 roku analogiczne zasady klasyfikowania poniesionych wydatków na zakupy inwestycyjne zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132).

Z ustaleń zawartych na str. 63-64 protokołu kontroli wynika, iż badana jednostka nie zachowuje należytej staranności przy przekazywaniu i rozliczaniu dotacji przyznawanych podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych na realizację zadań publicznych. Do takiego wniosku prowadzi analiza dokumentacji przedstawionej jako rozliczenie dotacji przez Ochotniczą Straż Pożarną w Sejnach (brak związku niektórych pozycji z dotowanymi celami) oraz fakt wspierania działalności Katolickiego Towarzystwa Służby Dzieciom w Sejnach bez zawarcia stosownej umowy. Należy wskazać, iż zadania realizowane przez wymienione wyżej podmioty wpisane są od dnia 1 stycznia 2004 r. w katalog zadań stanowiących działalność pożytku publicznego w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Ustawa ta określa w art. 16-17 obowiązek zawarcia umowy w sprawie udzielenia dotacji oraz oceny realizacji zadania, m.in. w zakresie prawidłowości wykorzystania środków. Analogiczne obowiązki formułował w okresie objętym kontrolą art. 118 ustawy o finansach publicznych.

Kontrola wydatkowania środków pochodzących z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu wykazała, że środki te były przeznaczane na realizację zadań nie wyszczególnionych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W myśl art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z  2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) dochody z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być wykorzystywane jedynie na realizację gminnych programów  profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i nie mogą być przeznaczone na inne cele. Wydatkowanie tych środków (nawet na cele związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych) winno mieć dostatecznie wyraźne umocowanie w treści programu – str. 63-64 protokołu kontroli.

         W celu realizacji zadania określonego w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) gmina zawarła umowę, której przedmiotem było powierzenie przedsiębiorcy wyłapywania bezpańskich psów i sprawowania nad nimi opieki w schronisku, przy ustalonej liczbie 5 miejsc w schronisku będącej podstawą do ustalenia wynagrodzenia. Kontrola ponoszonych wydatków wykazała, że postanowienia zawartej umowy nie były przestrzegane. Świadczy o tym m.in. przekroczenie określonych w treści umowy maksymalnych kosztów jej realizacji o 1.305 zł – str. 64-65 protokołu kontroli. Ewentualne odstępstwa od przyjętych postanowień (w szczególności dotyczące zakresu i kosztów świadczonych usług) powinny być stwierdzone pisemną zmianą umowy.

         Stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą obowiązywała umowa o świadczenie usług prawniczych zawarta w styczniu 2001 r. niezgodnie z przepisami art. 73 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), tj. na czas nieokreślony. Umowa ta obowiązywała także w czasie przeprowadzania kontroli – str. 65-66 protokołu kontroli. Zasadę zawierania umów o zamówienia publiczne na czas oznaczony utrzymuje art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Z kolei w ust. 2 tego artykułu wskazuje, że zawarcie umów, których przedmiotem są świadczenia okresowe lub ciągłe na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata, wymaga zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

Stwierdzono, iż nie wszystkie czynności prawne powodujące powstanie zobowiązań pieniężnego były kontrasygnowane przez Skarbnika Miasta (w zbiorach dokumentów za miesiące listopad i grudzień 2003 roku 17 umów nie posiadało kontrasygnaty Skarbnika) – str. 17 i 77 protokołu kontroli. Stosownie do art. 46 ust. 3 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunkiem skuteczności czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych jest kontrasygnowanie ich przez skarbnika gminy.

         W zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości stwierdzono, iż do czasu przeprowadzenia kontroli nie zostały określone przez Radę Miejską zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Brzmienie tego przepisu (zawierającego zwrot „do czasu określenia zasad”) oraz kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym (art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazują na powinność podjęcia uchwały organu stanowiącemu w tej sprawie – str. 82 protokołu kontroli.

Na podstawie kontroli prawidłowości sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży stwierdzono uchybienia polegające na nie zamieszczeniu informacji o wywieszeniu wykazów poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz braku w wykazach oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej oraz opisu nieruchomości – art. 35 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) – str. 82 protokołu kontroli.

Badanie wykonania wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym pismem z dnia 16 stycznia 2001 r. (znak: RIO.V.0916-3/2000) wykazało, że część zaleceń nie została wykonana, bądź realizacja nastąpiła tylko częściowo, w szczególności nadal nie jest przestrzegany obowiązek kontrasygnowania przez Skarbnika czynności skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych – str. 88 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania, bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym w zakresie podatków i opłat lokalnych. Za przyczynę powstania części nieprawidłowości należy ponadto uznać wysoki poziom zadłużenia gminy i wynikające z tego problemy w zapewnieniu finansowania realizacji zadań.

         Organem wykonawczym miasta jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, przedkładania radzie projektów uchwał, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2 i art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Poszczególne zadania wykonywane są przez właściwe wydziały Urzędu Miejskiego, stosownie do przyjętej struktury organizacyjnej. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu Miejskiego, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki (burmistrzu) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach Urzędu, którym powierzono obowiązki w tym zakresie.

         Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, określonych ustawą o rachunkowości, należy do Skarbnika Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy ar. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Pełne i terminowe realizowanie zadań gminy, dotyczących w szczególności:

a) wypłaty dodatków mieszkaniowych,

b) przekazywania jednostkom oświatowym środków w wysokości zabezpieczającej możliwość pokrycia prawidłowo naliczonych odpisów na rachunek ZFŚS; ujmowanie tych środków w budżecie w wysokości zapewniającej możliwość zrealizowania zadania, w tym uregulowania istniejących zobowiązań z tego tytułu.

2. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie w celu zachowania ich zgodności z przepisami art. 35a ustawy o finansach publicznych, a także standardami kontroli finansowej określonymi przez Ministra  Finansów, poprzez:

a) wyczerpujące opisanie w instrukcji obiegu dokumentów drogi dokumentu i funkcji wykonywanych przez poszczególne komórki obiegu, od chwili sporządzenia (wpływu) do momentu zadekretowania i przekazania do księgowania,

b) ujęcie w instrukcji wszystkich dokumentów podlegających księgowaniu w jednostce,

c) zapewnienie, aby dokumenty księgowe otrzymywane z zewnątrz były opatrywane adnotacją o dacie ich wpływu,

d) formalne (pisemne) upoważnienie osób wykonujących autoryzację operacji finansowych i gospodarczych,

e) przestrzeganie ustalonych procedur w zakresie udzielania i rozliczania zaliczek pracownikom.

3. Realizowanie obowiązku, nałożonego na organ wykonawczy przepisami art. 127 ustawy o finansach publicznych, w kwestii kontroli podległych jednostek organizacyjnych.

4. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisów osób odpowiedzialnych za dekretację,

b) ewidencjonowanie zaciągniętych pożyczek na koncie 260,

c) zapewnienie, aby wydruki komputerowe dziennika zawierały elementy wymagane przepisami art. 13 ust. 5 ustawy o rachunkowości,

d) ewidencjonowanie mylnych rozrachunków budżetu na koncie 240,

f) prowadzenie ewidencji szczegółowej do kont 201 i 221 zgodnie z wymogami wynikającymi z załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...,

g) sporządzanie zestawień sald kont analitycznych środków trwałych i uzgadnianie ich z zapisami konta syntetycznego,

h) ujmowanie w ewidencji środków trwałych składników majątkowych o wartości przekraczającej 3.500 zł,

i) zwiększanie wartości środków trwałych o dokonane ulepszenia,

j) oznaczanie składników majątkowych ewidencjonowanych na koncie 011 „Środki trwałe” pełnymi symbolami klasyfikacji środków trwałych.

5. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) prawidłowe sporządzanie sprawozdań zbiorczych,

b) zobowiązanie kierowników jednostek oświatowych do podpisywania sporządzanych sprawozdań jednostkowych,

c) kontrolowanie rzetelności sprawozdań sporządzanych przez zakład budżetowy.

6. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości, wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, z zakresu terminowości składania deklaracji na podatek od nieruchomości przez osoby prawne i podmioty nie posiadające osobowości prawnej.

7. Przestrzeganie postanowień art. 67 Ordynacji podatkowej nakazujących przeprowadzenie każdorazowo postępowania dowodowego na potwierdzenie ważnego interesu podatnika uzasadniającego umorzenie zaległości podatkowej, mając na uwadze wynikającą z art. 122 tej ustawy, konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego nakazany treścią art. 187 cytowanej wyżej ustawy.

8. Przestrzeganie powszechności naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę … (Dz. U. Nr 240, poz. 2063).

9. Określanie stosowną decyzją wysokość powstałej nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Zaliczanie stwierdzonej nadpłaty z urzędu na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku dokonywanie zwrotu z urzędu, w myśl wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

10. Prowadzenie pełnej dokumentacji dotyczącej pobieranej opłaty skarbowej przy wydawaniu zaświadczeń w sprawie poświadczenia o zameldowaniu.

11. Zapewnienie prawidłowej klasyfikacji dochodów budżetowych.

12. Dołożenie większej staranności przy udzielaniu i rozliczaniu dotacji dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

13. Przestrzeganie obowiązku przeznaczania środków uzyskanych z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu na zadania wyraźnie wskazane w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

14. Dokonywanie wydatków na ochronę nad bezpańskimi psami zgodnie z warunkami przyjętymi w zawartej umowie.

15. Wystąpienie do Rady Miejskiej z projektem uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata.

16. Przestrzeganie wymagań art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie treści i sposobu upublicznienia wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

17. Zawarcie umowy z wykonawcą obsługi prawnej Urzędu na okres dopuszczony przepisami Prawa zamówień publicznych, po uprzednim zastosowaniu procedur ustawy.

18. Rzetelne wypełnianie przyjętych do realizacji wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach