Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Domu Pomocy społecznej w Czerewkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 sierpnia 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 21/04), o treści jak niżej:

Pan

Józef Domaszuk

Dyrektor Domu Pomocy Społecznej

w Czerewkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej w Domu Pomocy Społecznej w Czerewkach w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2003 r. na podstawie art. l ust. l oraz w trybie art. 5 ust. l ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego l egzemplarz pozostawiono
w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli ocenie poddano organizację wewnętrznej kontroli finansowej jako integralnej części systemu kierowania jednostką. W obecnym stanie prawnym, na podstawie art. 28a ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), generalną zasadą jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków
w zakresie kontroli finansowej. Według przepisów art. 35a ustawy, kontrola finansowa
w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Należy przez nią rozumieć zapewnienie przeprowadzania:

- kontroli wstępnej operacji gospodarczych i finansowych według przyjętych procedur (art. 35a ust. 2 pkt 1),

- wstępnej oceny celowości wydatków na etapie zaciągania zobowiązań finansowych (art. 35a ust. 2 pkt 1),

- badanie i porównanie ze stanem wymaganym faktycznego pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych (art. 35a ust. 2 pkt 2 ustawy),

- pogłębionej kontroli następczej stosowania ustalonych procedur przez poszczególne komórki organizacyjne (pracowników jednostki).

Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy).
W opracowaniu i doskonaleniu dokumentacji systemu kontroli finansowej (zawierającej procedury, instrukcje, wytyczne kierownictwa, zakresy obowiązków, zasady organizacji jednostki itp.) należy uwzględniać standardy określone przez Ministra Finansów. Standardy takie zostały ogłoszone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13). Przyjęte mechanizmy kontroli powinny być komunikowane pracownikom jednostki w celu należytego ich wdrożenia oraz zapewnienia efektywności działania.

Kontrola wykazała, iż procedury (środki kontroli) zawarte były w obowiązującej
w Domu dokumentacji wewnętrznej – regulaminach, uprawnieniach i odpowiedzialności pracowników, zasadach prowadzenia rachunkowości, instrukcji obiegu dokumentów księgowych, instrukcji kasowej. Część z wymienionych aktów wewnętrznych, m.in. instrukcja obiegu dokumentów finansowo-księgowych, została opracowana w oparciu
o przepisy, które straciły swoją moc obowiązującą (np. Prawo budżetowe, zarządzenie Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości jednostek budżetowych). Postanowienia przywołanej instrukcji zawierają wykaz pracowników uprawnionych do kontroli dokumentów finansowo-księgowych, nie zawierają jednakże schematu ich obiegu –od momentu sporządzenia (wpływu do jednostki), do momentu ich zadekretowania i ujęcia
w księgach rachunkowych. Stwierdzono ponadto, iż w badanej jednostce nie dokonywano bieżącej aktualizacji uprawnień i obowiązków pracowników.

Kontrola wykazała też, że w okresie objętym kontrolą badana jednostka nie posiadała dokumentacji w zakresie sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, tj. zakładowego planu kont, ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej, wykazu ksiąg rachunkowych. Nie stwierdzono również, aby jednostka posiadała opracowaną instrukcję w sprawie przeprowadzania inwentaryzacji. Niektóre z zagadnień dotyczących inwentaryzacji zostały unormowane w instrukcji w sprawie obiegu dokumentów finansowo-księgowych - kwestie odpowiedzialności dyrektora za prawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji oraz zasad powoływania komisji inwentaryzacyjnej. Nie określono natomiast metod (sposobów) przeprowadzenia inwentaryzacji aktywów i pasywów oraz terminów
i częstotliwości jej przeprowadzenia. Obowiązek ustalenia oraz aktualizacji dokumentacji
w sprawie prowadzenia rachunkowości, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy
o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), spoczywa na kierowniku jednostki stosownie do ust. 2 wskazanego art. ustawy.

Kontrolującemu okazano wprowadzony zarządzeniem Nr 1/2004 Dyrektora DPS z dnia 05.01.2004 r. zakładowy plan kont, zawierający wykazy kont bilansowych, pozabilansowych i kont analitycznych oraz metody wyceny aktywów i pasywów. Jednakże ów plan kont nie zawiera niektórych kont, które winny występować w księdze głównej, tj. konta 401, 761. Typowe plany kont dla jednostek budżetowych, stanowiące podstawę do opracowania zakładowego planu kont, zostały określone przez przepisy, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2002 roku, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz jednolitych planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Jak wynika z postanowień § 12 tego aktu prawnego, spośród ujętych w wykazie kont, które należy traktować jako standardową liczbę kont, przy ustalaniu zakładowego planu kont można pominąć jedynie te konta, które służą do księgowania operacji gospodarczych nie występujących w danej jednostce lub uzupełnić
o dodatkowe konta nie występujące w wykazie, pod warunkiem zachowania zgodności co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami planu kont – s. 7-10 protokołu kontroli.

W wyniku analizy sporządzonej sprawozdawczości budżetowej stwierdzono nieprawidłowość, polegającą na wykazaniu w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych Domu Pomocy Społecznej w Czerewkach za miesiące kończące okresy kwartalne oraz za rok budżetowy, w kolumnie „Zobowiązania ogółem”, danych, które nie odpowiadały w pełni zapisom księgowym – s. 14, 15 protokołu kontroli. Obowiązek wykazywania w sprawozdaniach RB-28S wszystkich bezspornych zobowiązań niespłaconych do końca okresu sprawozdawczego, począwszy od marca 2001 roku, spoczywa na kierownikach jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.). Wykazane
w sprawozdaniach dane powinny być zgodne z danymi wynikającymi w ewidencji księgowej,
o czym stanowi przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia. W związku z tą normą pozostaje także przepis § 8 ust. 1 pkt 1 tego aktu, nakazujący sporządzanie sprawozdań jednostkowych na podstawie ksiąg rachunkowych.

W wyniku czynności sprawdzających stwierdzono ponadto uchybienia w sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych, naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., polegające w szczególności na:

- księgowaniu operacji gospodarczych na luźnych kartach kontowych, nie spełniających wymogu określonego art.13 ust. 4 ustawy, iż księgi rachunkowe (w tym każda luźna karta kontowa) powinny być wyraźnie oznaczone m.in. co do roku obrotowego, okresu sprawozdawczego oraz daty sporządzenia – s. 10, 11 protokołu kontroli;

- niewłaściwym, w świetle art. 14 ust. 1 ustawy, prowadzeniu dziennika, tj. dokonywaniu zapisów bez zachowania chronologii zdarzeń – s. 11 protokołu kontroli;

- dokonywaniu poprawek błędnych zapisów w księgach rachunkowych w sposób naruszający wskazania art. 25 ust. 1 ustawy – s. 12 protokołu kontroli,

- wykazywaniu w księgach rachunkowych na koniec roku sald kont 750 i 760, co sprzeczne jest z postanowieniami rozporządzenia, zgodnie z którym na koniec roku konta 750 i 760 nie wykazują salda – s. 22 protokołu kontroli;

- księgowaniu operacji gospodarczych związanych z naliczeniem amortyzacji z pominięciem kona 401 „Amortyzacja” i konta 761 „Pokrycie amortyzacji”. Konto 401 służy do ewidencji kosztów amortyzacji od środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, od których odpisy umorzeniowe są dokonywane stopniowo według stawek amortyzacyjnych, natomiast konto 761 - do ewidencji wartości amortyzacji ujętej na koncie 401 – s. 22 protokołu kontroli.

W wyniku badania prawidłowości postępowań o udzielenie zamówień publicznych
w świetle poprzednio obowiązującej ustawy o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) ustalono, iż Dom Pomocy Społecznej w Czerewkach, w imieniu którego występował kierownik jednostki, zawarł w dniu 18 sierpnia 2003 roku umowę na dostawę pieczywa. Z analizy złożonych w postępowaniu przetargowym ofert wynika, iż
w formularzu cenowym jednego z oferentów wartość oferty została zmieniona z kwoty 54.180,-zł na 57.420,-zł., co było spowodowane błędem popełnionym przy sumowaniu poszczególnych składników oferty. Zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 5 zamawiający zobowiązany był odrzucić ofertę, jeżeli oferta zawierała błędy w obliczeniu ceny. Błędu w obliczeniu ceny oferty nie można było traktować jako oczywistej omyłki, o której mowa w art. 44 ust. 3 ustawy. Za oczywistą omyłkę nie mogła być bowiem uznana taka zmiana w tekście oferty, która prowadziła do zmiany jej treści, w tym zmiany ceny (art. 44 ust. 2 ustawy) – s. 32 protokołu kontroli. Wskazać natomiast należy, iż obecnie obowiązująca ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) dopuszcza w art. 87 ust. 2 dokonywanie przez zamawiającego poprawek omyłek rachunkowych w obliczeniu ceny, na zasadach wskazanych w art. 88 – s. 32 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych stwierdzono uchybienie polegające na nie dokonaniu rachunkowego odpisu na Fundusz, tj. nie ujęciu w księgach rachunkowych jednostki takiej operacji gospodarczej. Zgodnie
z brzmieniem przepisu art. 5 ust. l ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), fundusz tworzy się
z corocznego odpisu podstawowego, naliczanego w stosunku do przeciętnej liczby zatrudnionych. Dokonanie odpisu pozostaje ponadto w związku, z określonymi w art. 6 ust. 2 ustawy, zasadami dotyczącymi terminowości przelewów na ZFŚS. Zgodnie z nimi, równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy funduszu w terminie do dnia 30 września, z tym że
w terminie do 31 maja tego roku przekazaniu podlega kwota stanowiąca co najmniej 75% równowartości odpisów. Kontrola wykazała, iż w badanej jednostce wystąpiły niedociągnięcia w zakresie zachowania terminów, o których wyżej mowa – s. 29 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz prowadzenia rachunkowości.

Odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej spoczywała na Dyrektorze Domu Pomocy Społecznej, jako kierowniku jednostki budżetowej, który stosownie do przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały na Głównym Księgowym jednostki, stosownie do zakresu czynności oraz przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie analizy oraz uzupełnień wewnętrznych regulacji w zakresie kontroli finansowej pod kątem ich zgodności z przepisami art. 35a ustawy o finansach publicznych, a także „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” określonymi przez Ministra Finansów, spełniając wymóg bieżącej aktualizacji uregulowań wewnętrznych celem zapewnienia, że jednostka działa zgodnie z przepisami prawa oraz zapewnienia zgodności pomiędzy zakresami czynności poszczególnych pracowników, a faktycznie wykonywanymi przez nich zadaniami.

2. Dostosowanie postanowień dokumentacji opisującej przyjęte w DPS zasady rachunkowości do obowiązujących przepisów prawa w zakresie wskazanym w części opisowej wystąpienia
i protokole kontroli.

3. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, mając na uwadze tezy zawarte w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

4. Zapewnienie właściwego wypełniania, nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, obowiązków
w zakresie sporządzania sprawozdań budżetowych.

5. Ujmowanie w księgach rachunkowych odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych i terminowe przekazywanie ich równowartości na rachunek bankowy Funduszu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu
w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Białostockiego