Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Jeleniewo

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Jeleniewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 maja 2004 roku (znak: RIO.V.6011 - 1/04), o treści jak niżej:

Pan

Sławomir Adam Bielski

Wójt Gminy Jeleniewo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jeleniewo za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Jeleniewie na podstawie art. 1. ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Podczas kontroli wewnętrznych unormowań dotyczących spraw organizacyjnych, w tym funkcjonowania Urzędu Gminy i podległych jednostek organizacyjnych, oraz prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości stwierdzono uchybienia, wśród których należy wskazać:

- niekomletność uregulowań dotyczących likwidacji jednostki organizacyjnej gminy- Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w Jeleniewie. Z ustaleń kontroli wynika, iż jednostka poddana likwidacji funkcjonowała do końca sierpnia 2003 roku, co nie miało wyraźnej podstawy w uchwale Nr VII/36/03 Rady Gminy z 24 kwietnia 2003 r. w sprawie likwidacji ZEAS. W uchwale tej nie wskazano daty, z którą jednostka winna była zakończyć działalność (poprzestając na wskazaniu, iż likwiduje się jednostkę), postanowiono natomiast, iż z dniem likwidacji pracownicy ZEAS stają się pracownikami Urzędu i Zespołu Szkół w Jeleniewie. Uchwała weszła w życie 20 maja 2003 r., tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego Nr 46 z 5 maja 2003 r. – s. 5 protokołu kontroli;

- opóźnienie we wprowadzaniu uregulowań wewnętrznych dotyczących zakładowych planów kont. Unormowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) weszły w życie 1 stycznia 2002 roku, natomiast zarządzenie Wójta Gminy w sprawie zakładowych planów kont budżetu i urzędu – jednostki budżetowej zostało wdrożone z dniem podpisania, tj. 5 grudnia 2002 roku (z tym dniem weszło też w życie zarządzenie w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat – rozporządzenie w tej sprawie Minister Finansów wydał 25 maja 1999 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.)), na krótko przed upływem roku obrotowego - s. 13 protokołu kontroli;

- brak uregulowań wewnętrznych dotyczących sposobu kompletowania dowodów księgowych (w szczególności wyłączania spod wyciągów bankowych dowodów dotyczących wpływu należności budżetowych), a w dalszej kolejności ich archiwizowania. Stosownie do postanowienia art. 4 ust. 3 pkt 6 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), rachunkowość obejmuje również gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą. Postanowienia w tym względzie powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji w sprawie przyjętych w jednostce zasad rachunkowości, jak o tym stanowi art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy. Brak procedur postępowania w tym zakresie może być znaczącym utrudnieniem w prawidłowym wykonywaniu kontroli wewnętrznej w jednostce. Wskazać również należy, iż sprawy z zakresu budżetu, podatków i rachunkowości mają swoje odniesienie w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.). W załączniku nr 4 do instrukcji kancelaryjnej określony został jednolity rzeczowy wykaz akt, zawierający wykaz haseł klasyfikacyjnych pierwszego, drugiego i trzeciego rzędu, m.in. dla grupy Budżet, podatki rachunkowość. Okazane zbiory dowodów księgowych jednostki budżetowej (Urzędu) nie były oznaczane symbolem cyfrowym wynikającym ze wskazanego wykazu – s. 26, 27 protokołu kontroli;

- niedokonywanie analizy przyjętych uregulowań wewnętrznych pod kątem ich zgodności z aktualnie obowiązującym przepisami prawa, a także potrzebami jednostki. Obowiązująca w badanej jednostce Instrukcja inwentaryzacyjna nakłada na służby finansowe więcej obowiązków niż wynika to z ustawy o rachunkowości. Według uregulowań wewnętrznych, przyjętych w 1995 roku, istnieje obowiązek uzyskania na koniec roku potwierdzeń sald zobowiązań (pasywów), zaewidencjonowanych w księgach rachunkowych ( z ustaleń kontroli wynika, iż jednostka otrzymała potwierdzenia od kontrahentów dotyczące 46% zaewidencjonowanych zobowiązań). Art. 26 ustawy o rachunkowości, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., przewiduje inwentaryzację pasywów w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników – s. 14 protokołu kontroli. Ponadto stwierdzono, że zdarzenia były ujmowane w księgach rachunkowych na niektórych kontach syntetycznych i analitycznych, które nie były wprowadzone przez kierownika jednostki w zakładowych planach kont budżetu gminy i urzędu gminy jako jednostki budżetowej. W trakcie trwania kontroli kierownik jednostki zatwierdził wykazy stosowanych kont – s. 22 – 24 protokołu kontroli. Nie zostały również wdrożone zasady dotyczące rachunkowości podatków i opłat, ustalone zarządzeniem Wójta z dnia 5 grudnia 2002 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat. Z wyjaśnienia Skarbnika w tej sprawie wynika, iż odstąpiono od przyjętych regulacji (które zakładały wydzielenie ewidencji podatków), z uwagi na niezwiększenie zatrudnienia w referacie finansowym – s. 17, 18 protokołu kontroli;

- przekroczenie kompetencji przy zawarciu przez Pana Wójta umowy dotyczącej obsługi bankowej budżetu gminy. Podkreślić należy, iż stosownie do obowiązującego w dacie zawarcia umowy (24.02.2003 r.) art. 5 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), dotyczącego dokonywania zamówienia wspólnego w imieniu komunalnych jednostek organizacyjnych, a także w świetle art. 134 ustawy o finansach publicznych, dopuszczalne było objęcie umową z wybranym do obsługi budżetu gminy bankiem prowadzenia rachunków bankowych gminnych jednostek organizacyjnych. Z ustaleń kontroli wynika jednakże, iż na podstawie wskazanej umowy został także otwarty rachunek dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Słonecznej 7 w Jeleniewie oraz dla Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej przy Urzędzie Gminy (s. 25, 26 protokołu kontroli), które to podmioty nie należą do gminnych jednostek organizacyjnych, objętych budżetem gminy w rozumieniu art. 109 ustawy o finansach publicznych. Wspólnoty mieszkaniowe prowadzą działalność (i są zarządzane) w oparciu o przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zaś gospodarka kas zapomogowo-pożyczkowych, w tym otwieranie rachunków bankowych, regulowana jest rozporządzeniem Rady Ministrów z 19 grudnia 1992 r. w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych...(Dz. U. Nr 100, poz. 502 ze zm.).

W zakresie organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej stwierdzono uchybienia powodujące występowanie nieprawidłowości w różnych obszarach objętych tematyką przeprowadzonej kontroli kompleksowej. Należy w szczególności wymienić:

- zaniechanie określenia w pisemnych zakresach czynności pracowników zakresu odpowiedzialności i uprawnień, stosownie do postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu. Przydzielone na piśmie zakresy czynności pracowników referatu finansowego zajmujących poszczególne stanowiska pracy poprzestają na przypisaniu zakresu zadań (obowiązków) do wykonania - s. 12 protokołu kontroli. Wskazać należy, iż stosownie do „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, zawartych w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz.Urz.MF z 2003 r. Nr 3, poz. 13; Komunikat został wydany w wykonaniu przepisów art. 35o ust. 1 pkt 2 i art. 35n ust. 1 ustawy o finansach publicznych), fundamentem dla standardów kontroli są standardy odnoszące się do środowiska systemu kontroli finansowej, wśród których należy wymienić właściwą strukturę organizacyjną (standard nr 3), m.in. przedstawienie każdemu pracownikowi na piśmie zakresu jego obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności;

- nie okazano udokumentowanego potwierdzenia na wykonywanie przez Sekretarza i Skarbnika czynności kontroli wewnętrznej, przyjętej w Statucie Gminy (rozdział „Gminny system kontroli”), w tym kontroli podległych jednostek organizacyjnych – s. 15 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż przepisy art. 127 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) nakładają na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek corocznej kontroli przestrzegania przez podległe jednostki organizacyjne ustanowionych procedur kontroli finansowej, obejmującej co najmniej 5% wydatków tych jednostek. Procedury kontroli zostały też ustanowione (kontrola wewnętrzna w Urzędzie i zewnętrzna w podległych jednostkach) w regulaminie organizacyjnym Urzędu, przyjętym zarządzeniem Wójta z 23 kwietnia 2003 r. – s. 16 protokołu kontroli;

- ważnym instrumentem kontroli wewnętrznej jest śledzenie obiegu dokumentów objętych ewidencją druków ścisłego zarachowania. W badanej jednostce sprawa ta nie była poddana należytej kontroli. W trakcie kontroli kasy stwierdzono, iż prowadząca kasę dysponuje drukami kasowymi, które nie zostały objęte numerami ewidencyjnymi, mimo obowiązku zapisanego w instrukcji kasowej. Nieprawidłowo – w sposób uniemożliwiający porównanie stanu faktycznego z ewidencyjnym, prowadzona też była ewidencja druków ścisłego zarachowania, co miało związek z tym, iż większość druków jest w dyspozycji osoby (kasjera), na której ciąży obowiązek prowadzenia ewidencji ich stanu – s. 33 – 35 protokołu. Ustalenia kontroli wskazują na potrzebę wzmożenia kontroli wewnętrznej w tym zakresie, w tym przeanalizowanie pisemnych procedur określonych w instrukcji kasowej;

- w roku 2003 nie były przeprowadzane doraźne kontrole kasy. Sporządzono jeden protokół dotyczący przekazania kasy w związku z urlopem kasjera; ponowne przekazanie kasy nastąpiło bez protokołu wymaganego przepisami instrukcji kasowej. Sprawdzenie danych protokołu zdawczo-odbiorczego poprzez porównanie ze stanami ewidencyjnymi zawartymi w raportach kasowych wykazało brak zgodności – s. 43-44 protokołu kontroli. Stwierdzono też uchybienia dotyczące dokumentowania obrotu znakami opłaty skarbowej, a także sporządzanie raportów kasowych obejmujących okresy dłuższe niż określono przepisami wewnętrznymi, nie odprowadzanie do banku przyjętej do kasy gotówki w terminach określonych przez kierownika jednostki, posługiwanie się kwitariuszami przychodowymi K 103 dla wpłat do kasy łącznego zobowiązania pieniężnego, które w świetle postanowień § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych j.s.t. winny być przyjmowane na dowody wpłaty zatwierdzone do stosowania przez Wójta – s. 30-32 protokołu kontroli;

- w trakcie kontroli stwierdzono nienależyty przepływ informacji między stanowiskami pracy, czego przykładem było niewłaściwe ustalanie salda rozrachunków z dzierżawcą gruntów (istniały rozbieżności między saldem konta syntetycznego, kwotą wynikającą z wezwania do zapłaty oraz danymi analitycznymi, będącymi w posiadaniu pracownika prowadzącego windykację należności) – s. 38, 39 protokołu kontroli. Wskazać należy, iż należyta komunikacja jest jednym z podstawowych elementów wewnętrznej kontroli finansowej, stosownie do „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”. Istotne jest, aby zostały zapewnione skuteczne mechanizmy przekazywania bieżącej informacji w obrębie struktury organizacyjnej w celu należytego wykonywania obowiązków przez poszczególnych pracowników;

- niewłaściwie wykonywano czynności inwentaryzacyjne, polegające na potwierdzaniu sald księgowych z kontrahentami, w szczególności potwierdzono saldo, które nie wynikało (nie było ujęte) w księgach rachunkowych; wykazane uchybienia jednostka zobowiązała się wyeliminować do dnia ostatecznego zamknięcia ksiąg rachunkowych 2003 roku – s. 42-43 protokołu kontroli.

Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych budżetu i urzędu gminy jako jednostki budżetowej wykazała występowanie uchybień, które naruszały wymogi ustawy o rachunkowości oraz przepisów wewnętrznych przyjętych przez kontrolowaną jednostkę. Stwierdzono między innymi, że:

- ewidencjonowanie wpłat podatków odbywało się niegodnie z obowiązującymi uregulowaniami, to znaczy nie prowadzono odrębnych raportów kasowych; powodowało to niezgodne z zakładowym planem kont prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – s. 18, 19 protokołu kontroli;

- wystąpiły przypadki nieprawidłowego postępowania przy wprowadzaniu do ksiąg rachunkowych zapisów stornujących, bez sporządzenia korygującego dowodu księgowego, o jakim mowa w art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości; z przepisów przywołanego artykułu ustawy wynika podstawowa zasada, iż zapisy w księgach rachunkowych powinny odbywać się na podstawie dowodów księgowych – s. 20 protokołu kontroli,

- nie dokonywano analizy sporządzanych wydruków dzienników pod kątem ich zgodności z wymogami art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości w zakresie ciągłości numerów zapisów w dzienniku budżetu i jednostki budżetowej; w trakcie kontroli sporządzono wydruki dzienników zachowujących chronologię numeracji, co wskazuje, iż jednostka niewłaściwie posługiwała się posiadanym oprogramowaniem przy dokonywaniu wydruków ksiąg rachunkowych – s. 19, 24 protokołu kontroli;

- nie ewidencjonowano bieżąco w księgach rachunkowych urzędu gminy wydatków dotyczących zadań zleconych w rozdz. 75011 „Urzędy wojewódzkie” (ponoszone wydatki to głownie wydatki na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń). Przyjęty sposób ewidencji polegał na dokonywaniu kwartalnych przeksięgowań kwot wydatków uprzednio ujętych w rozdz. 75023 „Urzędy gmin” do rozdziału klasyfikacji, w którym otrzymano dotację celową. Taki sposób wprowadzania do ksiąg rachunkowych zrealizowanych wydatków przesądza o tym, iż w momencie ich poniesienia nie są one ujmowane we właściwej podziałce klasyfikacyjnej, a zatem do zamknięcia ksiąg za miesiące kończące poszczególne kwartały zapisy w nich dokonywane nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego – s. 101 protokołu kontroli

         Pośród wydatków budżetowych badaniu poddano m.in. wydatki na wynagrodzenia pracowników. Stwierdzono, iż kierownik jednostki nie utworzył, w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, funduszu premiowego dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi, jak o tym stanowi przepis § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264). Do kompetencji kierownika urzędu należy ustalenie wysokości funduszu premiowego oraz warunków przyznawania i wypłacania premii (§ 16 ust. 2) – s. 96 protokołu kontroli. Ustalono natomiast, że na podstawie pism Wójta z 19 grudnia 2003 r. wszystkim pracownikom Urzędu Gminy, a także pracownikom Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zostały wypłacone nagrody w ramach planowanego osobowego funduszu płac. Jako podstawę prawną wypłaty nagród wskazano w pismach przepis § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin... Zgodnie z tym przepisem, w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia może być utworzony fundusz nagród, z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, pozostający w dyspozycji kierownika urzędu. Wynika z niego zatem, iż podstawa przyznania nagród indywidualnych powinna być odpowiednio udokumentowana. Wypłata nagród wszystkim pracownikom, poddaje w wątpliwość, czy jej podstawą była analiza osiągnięć zawodowych poszczególnych pracowników. Wskazać również należy, iż wynagradzanie pracowników podległych jednostek organizacyjnych (w tym GOPS), powinno odbywać się w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.). Rozporządzenie to w analogiczny sposób postanawia, w § 10, że w ramach posiadanych (przez daną jednostkę) środków na wynagrodzenia może być utworzony fundusz nagród z przeznaczeniem na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, pozostający w dyspozycji pracodawcy – s. 97 protokołu kontroli.

Dokonane sprawdzenie przestrzegania obowiązków nałożonych z dniem 1 stycznia 2003 roku przez art. 24h ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), w zakresie składania oświadczeń o stanie majątkowym przez pracowników samorządowych, wykazało, iż jeden z inspektorów Urzędu, posiadający upoważnienie Wójta z 2 stycznia 1999 r. do wydawania decyzji podatkowych, nie złożył wymaganego oświadczenia. Niezłożenie oświadczenia podlega sankcji, ustanowionej w art. 24k ust. 3 ustawy, polegającej na rozwiązaniu umowy o pracę z pracownikiem przez właściwy organ (w tym przypadku Wójta) najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oświadczenie majątkowe należało złożyć w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 roku. W wyjaśnieniu kwestii, Pan Wójt stwierdził, iż pozostawał w przekonaniu, że wszyscy pracownicy, których omawiany obowiązek dotyczył, złożyli oświadczenia majątkowe – s. 98 protokołu kontroli.

Zgodnie z postanowieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości Rady Miejskiej należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Rada Gminy nie podjęła dotychczas uchwały w tej materii. Brzmienie przywołanego przepisu, zawierającego zwrot „do czasu określenia zasad”, a także kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym, zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, wskazują na powinność podjęcia takiej uchwały – s. 113, 114 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), Wójt gminy.

Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszania przez podatników będących osobami prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji na podatek rolny i od nieruchomości - odpowiednio s. 68 i 75 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przepisów przywołanych ustaw, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających, między innymi w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej.

Brak czynności sprawdzających potwierdza przypadek opisany na s. 77 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od nieruchomości deklaracji, co skutkowało zaniżeniem dochodów z tego tytułu o kwotę 7.901,00 złotych. W przypadku stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy, organ podatkowy winien zwrócić się do podatnika o złożenie niezbędnych wyjaśnień oraz skorygowanie deklaracji, wskazując przyczyny, dla których informacje zawarte w deklaracji poddaje się w wątpliwość, zgodnie z treścią art. 274 § 1Ordynacji podatkowej.

Następnym obszarem, w obrębie którego stwierdzono nieprawidłowości były zagadnienia z zakresu powszechności i prawidłowości wymiaru należności podatkowych osobom fizycznym. Ustalenia w tej sprawie dotyczyły:

- nielicznych przypadków nie egzekwowania od podatników będących osobami fizycznymi obowiązku przedkładania informacji o nieruchomościach i o obiektach budowlanych, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości, stosownie do przepisów art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84). Obowiązku tego nie dopełniło 3 podatników (4,1% sprawdzonych pozycji podatku od nieruchomości) – str. 70 protokołu,

- niezachowania w jednym przypadku zasady powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości przedmiotów opodatkowania związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Służby podatkowe nie egzekwowały od podatnika danych (informacji o nieruchomościach), będących podstawą do obciążenia podatkiem od nieruchomości, ani też nie przeprowadziły kontroli podatkowej celem ustalenia podstawy opodatkowania, w trybie i na zasadach wynikających z działu VI „Kontrola podatkowa” ustawy Ordynacja podatkowa- str. 72; w trakcie trwania kontroli wszczęte zostało postępowanie podatkowe,

- uchybień w zakresie stosowania ulg w podatku rolnym, a przede wszystkim udzielenia zwolnienia z tytułu nabycia gruntów na okres od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów (dotyczy 1 ulgi- 20% sprawdzonych pozycji)- narusza to przepisy wskazane na str. 63 protokołu oraz zawyżenia w 1 przypadku (10% sprawdzonych pozycji) kwoty ulgi inwestycyjnej o 29,40 zł. – str. 61 protokołu,

- braku poboru opłaty skarbowej od wydanych poświadczeń w sprawie informacji adresowych oraz zaświadczeń o posiadaniu gospodarstwa rolnego; jak wskazuje opis na stronach 86 i 87 protokołu zaniżono wpływy do budżetu o kwotę 5.246,00 zł. (odpowiednio 3.408,00 i 2.838,00 zł).

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie prowadzono systematycznych i terminowych działań zmierzających do likwidacji zaległości podatkowych w łącznym zobowiązaniu pieniężnym oraz w podatku od nieruchomości od osób fizycznych. Opis zawarty na s. 66 protokołu kontroli wskazuje, iż tytuły wykonawcze (dotyczy 3-ch pierwszych rat) wystawiono po znacznym upływie terminu zakreślonego upomnieniem, natomiast w stosunku do zaległości IV raty tytułów wykonawczych do dnia kontroli nie wystawiono. Stanowi to naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 roku Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541).

Uchybienia stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczą one:

- wydawania decyzji, które nie spełniały wymogów formalnych wynikających z art. 210 ustawy- s. 60 protokołu,

- braku powszechności i prawidłowości obciążania odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, stanowiące naruszenie przepisów art. 53 ustawy – s. 66, 74, 78 i 82 protokołu kontroli.

Kontrola rzetelności i prawidłowości sporządzania sprawozdania Rb-PDP o podstawowych dochodach podatkowych za I półrocze 2002 roku wykazała uchybienia naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Polegały one na zawyżeniu w wierszu A5, w kolumnie 3 dotyczącej obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości o kwotę 681,00 zł, oraz w kolumnie 4 zawyżeniu kwoty skutków o 275,00 zł - opis nieprawidłowości na s. 88 protokołu.

Nieprawidłowości stwierdzono także w sporządzaniu sprawozdania Rb-PDP o podstawowych dochodach podatkowych za 2002 rok. Polegały one na zaniżeniu wykazanych skutków:

- w wierszu A5 (podatek od nieruchomości) w kolumnie 3 o kwotę 1.363,- zł,

- w wierszu A7 (podatek od środków transportowych) w kolumnie 4 o kwotę 550,- zł.

Ogółem zaniżono wykazane w sprawozdaniu skutki udzielonych przez gminę ulg i zwolnień o kwotę 1.913,00 zł.

Zaniżenie wykazanych w sprawozdaniu skutków i uzyskanie w wyniku tego zawyżonej kwoty subwencji naraża gminę na konsekwencje finansowe w postaci zwrotu niesłusznie pobranej subwencji i konieczność uiszczenia odsetek w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, podatków i opłat oraz rachunkowości jednostek samorządu terytorialnego, a także niedomagań w funkcjonowaniu wewnętrznej kontroli finansowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych. Na wójcie spoczywają też obowiązki, wykonywane przy pomocy pracowników urzędu, organu wykonawczego gminy, dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym kierowanie pracą referatu finansowego oraz przygotowywanie projektów dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości, należało, na mocy regulacji wewnętrznych, do zadań Skarbnika. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przygotowywanie projektów uchwał w sposób zapewniający jasne i wyczerpujące określenie regulowanej materii, stosownie do zasad przyjętych w regulaminie organizacyjnym Urzędu.

2. W zakresie wewnętrznych unormowań dotyczących rachunkowości:

a) bieżące aktualizowanie posiadanych regulacji, stosownie do potrzeb jednostki oraz zmian w obowiązujących przepisach prawnych, a także przestrzeganie ustalonych zasad w bieżącej pracy,

b) dokonanie zmian i uzupełnień wewnętrznych przepisów w zakresie gromadzenia i przechowywania dowodów księgowych, instrukcji inwentaryzacyjnej,

c) wdrożenie przyjętych w 2002 roku zasad ewidencji podatków i opłat lub dokonanie stosownych zmian w zakładowym planie kont, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych j.s.t.

3. Zaniechanie zawierania umów (dokonywania zamówień) w imieniu jednostek, które nie należą do gminnych jednostek organizacyjnych.

4. W zakresie organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej:

a) wskazanie w pisemnych zakresach czynności pracowników zakresu uprawnień i odpowiedzialności,

b) wykonywanie przyjętych procedur kontroli, w szczególności realizowanie obowiązku zapisanego w art. 127 ustawy o finansach publicznych, dotyczącego corocznej kontroli podległych jednostek organizacyjnych,

c) spowodowanie wzmożenia nadzoru nad ewidencją i obrotem drukami ścisłego zarachowania,

d) spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu kasy i dokumentowania obrotu gotówkowego,

e) zapewnienie należytego przepływu informacji pomiędzy stanowiskami pracy w celu prawidłowej realizacji zadań.

5. Usunięcie uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, na które wskazano w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

6. Utworzenie funduszu premiowego dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi, stosownie do postanowień § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 2003 r.

7. Przyznawanie nagród oraz ich dokumentowanie stosownie do obowiązujących przepisów prawnych, zawartych w rozporządzeniach Rady Ministrów.

8. Realizowanie sankcji określonej w art. 24k ustawy o samorządzie gminnym w przypadku niewykonania przez zobowiązanych pracowników powinności złożenia oświadczeń majątkowych.

9. Przygotowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości, wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem jest brak czynności sprawdzających prowadzonych w myśl obowiązujących przepisów Ordynacji podatkowej.

11. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości, eliminując wskazane w tym zakresie uchybienia.

12. Stosowanie prawidłowo ulg i zwolnień w podatku rolnym.

13. Zachowanie zasady powszechności poboru opłaty skarbowej.

14. Podejmowanie systematycznych i terminowych działań mających na celu windykację zaległości podatkowych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 roku Nr 9, poz. 106.

15. Przestrzeganie postanowień art. 67 Ordynacji podatkowej, nakazujących przeprowadzanie każdorazowo postępowania dowodowego na potwierdzenie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, uzasadniającego umorzenie zaległości podatkowej, mając na uwadze wynikającą z art. 122 tej ustawy konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskazanego w art. 187 wymienionej ustawy.

16. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie, zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy Ordynacja podatkowa, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę ... (Dz. U. Nr 240, poz. 2063).

17. Sporządzanie rzetelnych sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu na czas ich rozpatrzenia.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

                                                                                     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku