Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Międzygminnym Związku Wodociągów i Kanalizacji w Łomży  

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 marca 2004 roku (znak: RIO.IV.6012 - 1/04), o treści jak niżej:

Pan Edward Łada

Przewodniczący Zarządu

Międzygminnego Związku

Wodociągów i Kanalizacji

w Łomży

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Łomży za okres 2003 roku, przeprowadzonej w na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono Przewodniczącemu Zarządu Związku.

Badając uregulowania ustalające zasady obiegu i kontroli dowodów finansowo – księgowych oraz opisujące przyjęte zasady (politykę) rachunkowości stwierdzono, że nie były one zmieniane od szeregu lat, mimo zmian w zakresie wykonywanych przez Związek zadań (spowodowanych przejęciem pracowników i zadań gospodarczych przez utworzoną w dniu 10 czerwca 1998 roku spółkę z o.o. „Wodociągi Wiejskie”), a także zmian przepisów prawnych określających zasady gospodarki finansowej i zasady rachunkowości.

Według postanowień art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Zasady ogólne finansów publicznych określa ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Przepisy tej ustawy nakładają na podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego ich organy oraz związki (art. 5 pkt 1 ustawy), obowiązki i odpowiedzialność za gospodarkę finansową, m.in. w zakresie kontroli finansowej dotyczącej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem – o czym mowa w art. 35 a ustawy. Stosunkowo niewielki zakres zadań Związku (na co wskazują kwoty realizowanych dochodów i wydatków - np.: w 2002 roku – odpowiednio 65.177 zł. i 59.167 zł), nie może być powodem odstąpienia od opracowania wewnętrznych unormowań określających procedurę kontroli i zasady rachunkowości.

Według postanowień art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 roku Nr 76, poz. 694) jednostki (w tym także związki gmin – art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) obowiązane są stosować określone ustawą zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową oraz wynik finansowy, natomiast stosownie do postanowienia zawartego w ust. 4, jednostka może w ramach przyjętych zasad (polityki) rachunkowości stosować uproszczenia, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na realizację przywołanego obowiązku. Postanowieniem art. 4 ust. 5, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6, odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą spoczywa na Zarządzie Związku (faktycznie księgowość Związku prowadzona jest obecnie przez głównego księgowego spółki, bez pisemnych ustaleń w tej kwestii). Do jego zadań należy ustalanie w formie pisemnej i aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, a w tym m.in. zakładowego planu kont. Zakładowy plan kont Związku opracowany był w oparciu o przepisy zarządzenia Nr 46 Ministra Finansów z 1 sierpnia 1995 r., które utraciły moc obowiązującą. W obecnym stanie prawnym w zakresie ewidencji budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Rozporządzenie to określa wzorcowe plany kont – odpowiednio dla budżetu (w zał. Nr 1) i m.in. dla jednostek budżetowych (w zał. Nr 2). Oparcie zakładowego planu kont Związku o przepisy wskazanego rozporządzenia jest właściwe z uwagi, iż związki międzygminne obowiązane są do sporządzania sprawozdawczości budżetowej, a także sprawozdania bilans budżetu (odpowiednio do gmin); jak natomiast stanowi przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zapisy w księgach rachunkowych powinny być uporządkowane chronologicznie i systematycznie według kryteriów klasyfikacyjnych umożliwiających sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań.

Kontrolowany Międzygminny Związek swoją gospodarkę finansową - realizację dochodów i wydatków - prowadzi w oparciu o budżet uchwalany przez organ stanowiący (Zgromadzenie Związku), aczkolwiek występują też operacje gospodarcze dotyczące np. gospodarowania mieniem, dla ewidencji których właściwe są księgi jednostki budżetowej. Zasadniczo więc, zakładowy plan kont Międzygminnego Związku może być opracowany dla ewidencji budżetu i uzupełniony o potrzebne konta właściwe dla jednostki budżetowej - zgodnie z zasadą wyrażoną w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów.

Z ustaleń kontroli wynika, że ewidencję księgową prowadzono w ramach posiadanego planu kont, uwzględniającego tylko konta właściwe dla jednostki budżetowej, w sposób nieodpowiadający zasadom wynikającym z rozporządzenia Ministra Finansów:

- nie prowadzono ewidencji szczegółowej obrotów rachunku bankowego (według podziałek klasyfikacji budżetowej) w zakresie zrealizowanych dochodów i wydatków. Zrealizowane dochody i wydatki budżetowe (kasowo wykonane), a także wynik realizacji budżetu, czyli deficyt lub nadwyżka, nie wynikały też z sald odpowiednich kont (nie prowadzono np. kont 901, 902, 960, 961); nie przestrzegano więc zasady wyrażonej w § 4 rozporządzenia, iż w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów… Odpowiednie dane do celów sprawozdawczych wyliczano z obrotów kont zespołu 7 i 4;

- na koncie 201 ewidencjonowano należności z tytułu dochodów budżetowych, a ponadto na koncie tym księgowano także inne rozliczenia, zaś ewidencję analityczną prowadzono zbiorczo - bez podziału na poszczególne tytuły i kontrahentów. Według opisu zasad funkcjonowania kont zespołu 2, zawartego w rozporządzeniu, ewidencja szczegółowa powinna umożliwić wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków, ustalenie przebiegu ich rozliczeń oraz stan należności i zobowiązań z podziałem według kontrahentów (według postanowień rozporządzenia właściwsze byłoby prowadzenie rozrachunków z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221); powinność prowadzenia ewidencji pomocniczej rozrachunków, jako uzupełnienie i uszczegółowienie zapisów na kontach księgi głównej, wynika również z postanowień art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości;

- nieprawidłowo ustalano fundusz jednostki na koncie 800, w wyniku niewłaściwych zarachowań na innych kontach (820, 840) wyników działalności w latach ubiegłych, a także pozostawienia szeregu sald (ewidencjonowanych odrębnie za każdy rok obrotowy) na koncie 860, które po zakończeniu roku, pod datą przyjęcia sprawozdania, powinny być przenoszone na konto 800. Na 31 grudnia 2002 roku fundusz jednostki, w części dotyczącej środków trwałych i aktywów trwałych (wyrażony saldem konta 800/1) wraz z umorzeniem (saldo konta 071), wyniósł sumę 433.421,19 zł i był niższy o 322.086,12 zł od sumy sald kont 011 i 030, wyrażających wartość początkową tych składników majątku. Fundusz w środkach obrotowych na sumę 249.542,98 zł (wyrażony saldem konta 800/2) nie wynikał z sumy sald kont określających majątek obrotowy;

- nie rozliczono i nie zwrócono do budżetu środków pieniężnych pozostałych z lat ubiegłych, dotyczących zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, którego działalność wygasła w 1998 roku wraz z zaprzestaniem zatrudniania pracowników;

- utrzymywano w kasie pozostałości gotówki (na 31.12.2002 r. – 474,34 zł), podjętej w latach ubiegłych i nie rozliczonej w danym roku obrotowym z ewidencją wydatków (poprzez zwrot na rachunek bankowy), tj. wbrew postanowieniu zawartym w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości;

W zakresie poprawności klasyfikowania dochodów i wydatków stwierdzono, że dochody uzyskiwane z opłat za korzystanie z urządzeń (hydroforni i sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przekazanych w używanie spółce) klasyfikowano nieprawidłowo do paragrafu 270 Środki na dofinansowanie własnych zadań bieżących gmin (związków gmin)… pozyskane z innych źródeł, zamiast do paragrafu 075 – „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych… oraz innych umów o podobnym charakterze, wskazanego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634).

Uzyskiwane z powyższych opłat wpływy, w zasadniczej wielkości, zgodnie z dyspozycjami Zgromadzanie Związku zawartymi w uchwałach, przekazywane były gminom (uczestnikom związku) z przeznaczeniem „na poprawę jakości urządzeń lub infrastruktury służącej zaopatrzeniu w wodę”. Wydatkowane środki klasyfikowano w paragrafie 4270 Zakup usług remontowych, co nie było właściwe, gdyż faktycznie Związek sam nie realizował wydatków remontowych – w wykonaniu zadania zapisanego w statucie, lecz przekazywał środki gminom.

Stwierdzone nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych w zakresie gospodarki finansowej związku międzygminnego, rachunkowości oraz klasyfikacji dochodów i wydatków, wskazanych w wystąpieniu.

Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie zakładowego planu kont i uregulowań w kwestii kontroli wewnętrznej do obowiązujących przepisów i aktualnych potrzeb Związku, mając na uwadze tezy wskazane w wystąpieniu.

2. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych Związku, stosownie do przyjętych rozwiązań, mając na uwadze, iż księgi rachunkowe Związku powinny umożliwić sporządzenie wymaganych przepisami prawa sprawozdań.

3. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów i wydatków budżetowych Związku.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                                                                                     Z-ca Prezesa

    Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży