Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Juchnowiec Kościelny

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 maja 2004 roku (znak: RIO.I.6011 - 1/04), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Jan Gradkowski

                                                                                              Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny na podstawie art. l ust. l oraz w trybie art. 5 ust. l ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli sprawdzono dokumentację dotyczącą funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych pod kątem określenia ich formy organizacyjno-prawnej oraz organizacji obsługi finansowo-księgowej.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Juchnowcu Dolnym utworzony został z dniem 1 sierpnia 1990 roku na podstawie uchwały Nr VI/13/90 Rady Gminy z dnia 29 lipca 1990 roku. W § 4 tej uchwały określono, że Ośrodek jest samodzielną jednostką budżetową podległą Radzie Gminy. Następnie Ośrodkowi nadano Statut, stanowiący załącznik do uchwały Nr XVII/144/2000 Rady Gminy z dnia 23 maja 2000 r. o zmianie uchwały w sprawie utworzenia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Juchnowcu Dolnym. Wskazaną uchwałą zmieniono treść przywołanego § 4 uchwały poprzedniej, nadając mu brzmienie, cyt.: „Ośrodek jest gminną jednostką organizacyjną podległą Radzie Gminy w Juchnowcu Kościelnym”. Zgodnie z art. 17 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawowo. Z tego względu właściwe jest, aby organ stanowiący, stosownie do swojej kompetencji, wskazywał w aktach ustanawiających ustrój podległych jednostek organizacyjnych na jedną z form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych, określonych w ustawie o finansach publicznych – s. 8 protokołu kontroli. Nie okazano także odpowiedniej dokumentacji wskazującej na formę organizacyjno-prawną Przedszkola w Kleosinie, działającego w okresie kontrolowanym w formie zakładu budżetowego. Zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), przedszkola publiczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi – s. 10 protokołu kontroli.

W dniu 30 grudnia 2002 r. Wójt Gminy, na podstawie § 2 ust 4 Statutu Zespołu Szkół w Juchnowcu Górnym, wydał Zarządzenie Nr 3/02 w sprawie sposobu prowadzenia obsługi administracyjno- finansowej szkół przez Zespół Szkół w Juchnowcu Górnym jako szkołę wiodącą. W zarządzeniu tym zostały m.in. wymienione jednostki, dla których obsługę administracyjną prowadzi Zespół Szkół, zadania Zespołu Szkół w zakresie realizacji obsługi, a także podstawowe uprawnienia i obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół kierującego obsługą administracyjno- finansową. Wskazać należy, że stosownie do postanowienia art. 5c pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, zadania i kompetencje organu prowadzącego szkoły, dotyczące organizacji wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej powinna wykonywać Rada Gminy - s. 10 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że zakres czynności Skarbnika Gminy, pełniącego również funkcję Kierownika Referatu Finansowego ustalony został w maju 1999 roku w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym i regulacje wewnętrzne. Ponadto treść tego dokumentu odwołuje się (m.in. w zakresie uprawnień służbowych) do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów, jednostek budżetowych... (Dz. U. Nr 40, poz. 174 ze zm.). Z uwagi, iż wskazane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą, właściwe jest odwołanie się w zakresie czynności skarbnika do obecnie obowiązujących postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych, regulujących status głównego księgowego (odpowiednio skarbnika) jednostki sektora finansów publicznych – s. 27 protokołu kontroli.

W kontrolowanym okresie ewidencja księgowa budżetu gminy i Urzędu Gminy prowadzona była zarówno ręcznie jak i z zastosowaniem programów komputerowych pod nazwą „U.J.INFO-SYSTEM Budżet 2003”. Fakt prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera nie znalazł właściwego odzwierciedlenia w dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości. Dokumentacja taka, zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002r.), winna ustalać m.in.:

- sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej zakładowy plan kont, ustalający wykaz kont księgi głównej, przejęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej,

- wykaz ksiąg rachunkowych a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera –wykaz zbiorów tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych

- opis systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - opis systemu informatycznego zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji w zależności od struktury oprogramowania wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji

- system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów.

Ustalenie w formie pisemnej takiej dokumentacji i jej aktualizacja jest obowiązkiem kierownika jednostki (art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości), przygotowanie zaś projektów tego rodzaju unormowań wewnętrznych, zgodnie z zakresem czynności, do Skarbnika. Z ustaleń kontroli wynika, że stosowany program komputerowy umożliwia prawidłowe prowadzenie ksiąg rachunkowych i spełnienie wymogów określonych ustawą o rachunkowości, pod warunkiem ustalenia i wdrożenia właściwej dokumentacji, opisującej przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości – s. 29 protokołu kontroli.

         Z badania zapisów w księgach rachunkowych wynika, że dowody księgowe znajdujące się w zbiorach - gromadzonych odrębnie dla wydatków budżetowych Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, dla dochodów budżetowych oraz pozostałych operacji budżetu gminy traktowanych jako dowody tzw. organu oraz dla środków specjalnych i funduszy celowych - nie zawierają informacji o ich sprawdzeniu pod względem merytorycznym. Obowiązek zamieszczania na dokumencie klauzuli o sprawdzeniu dowodu pod względem merytorycznym i jej podpisanie przez osoby do tego zobowiązane wynika z postanowień instrukcji systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy, stanowiącej załącznik do zarządzenia Nr 3/03 Wójta Gminy z dnia 14 listopada 2003 r.

Na dowodach księgowych nie zamieszczano dotychczas, stosownie do art.21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości, stwierdzenia o zakwalifikowaniu dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych. Ustawa wymaga, aby dekretacja zawierała wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych, podpisane przez osoby odpowiedzialne za wykonanie tych czynności.

Ustawa o rachunkowości (w art. 25) ustala, że stwierdzone błędy w zapisach poprawia się m.in. przez wprowadzenie do ksiąg rachunkowych dowodu zawierającego korekty błędnych zapisów dokonywane tylko zapisami dodatnimi albo tylko ujemnymi. Oznacza to, że nie są dopuszczone przez ustawę korekty dodatnio-ujemne (tzw. czerwono – czarne). W kontrolowanej jednostce zakazany sposób korygowania błędnych zapisów był powszechnie stosowany.

Przeprowadzona kontrola stanu i kompletności urządzeń księgowych, prawidłowości i terminowości zapisów w ewidencji księgowej nie daje pełnej podstawy do stwierdzenia, że księgi rachunkowe były prowadzone bezbłędnie, sprawdzalnie i bieżąco, w rozumieniu postanowień art. 24 ustawy o rachunkowości – s. 31, 32 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka nie posiadała przepisów wewnętrznych ustalających zasady prowadzenia punktu sprzedaży znaków wartościowych (znaków skarbowych), udokumentowania obrotów tymi znakami, ewidencji oraz rozliczania obrotów znakami wartościowymi oraz gotówki uzyskanej z ich sprzedaży. W kontrolowanym okresie prowadzenie punktu sprzedaży znaków wartościowych było oddzielone od obsługi gotówkowej, wykonywanej przez kasę Urzędu Gminy. Prowadzenie sprzedaży detalicznej znaków opłaty skarbowej przez Urząd Gminy wynika z umowy zawartej z Powszechną Kasą Oszczędności Bank Polski S.A. II Oddziała w Białymstoku. Zaliczka kredytowa znaków opłaty skarbowej, na wniosek Urzędu Gminy, została przyznana przez Bank prowadzący dystrybucję znaków w kwocie 2.000zł. W związku z powyższym, stan gotówki ze sprzedaży znaków wartościowych oraz wartość tych znaków można ustalić drogą pośrednią: suma tych dwóch wielkości powinna być równa wysokości zaliczki kredytowej – s. 35 protokołu kontroli.

Obroty gotówkowe, związane z zakupem oraz sprzedażą znaków opłaty skarbowej, ujmowane były przez pracownicę Referatu Finansowego zobowiązaną do prowadzenia sprzedaży znaków w raportach kasowych sporządzanych za okresy miesięczne. W wyniku kontroli raportu kasowego Nr 12 za miesiąc grudzień 2003 roku stwierdzono, że został on podpisany tylko przez osobę sporządzającą. Brak jest potwierdzenia o dokonaniu kontroli prawidłowości sporządzonego raportu – s. 38, 39 protokołu kontroli.

Zgodnie z zestawieniem obrotów i sald kont syntetycznych budżetu (organu), gmina posiadała na dzień 31 grudnia 2003 roku wskazane w protokole należności i zobowiązania. W wyniku porównania wynikających z tych urządzeń księgowych należności i zobowiązań z ewidencją analityczną, prowadzoną na kartach kontowych, ustalono, że należności budżetu w wysokości 224.713 zł, ewidencjonowane na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, dotyczyły wysokości udziału gminy w podatku dochodowym. Saldo tego konta zostało pomniejszone o zobowiązania gminy, wynoszące na dzień 31 grudnia 2003 r. łącznie 11.542,44 zł.

W trakcie trwania kontroli wskazano, że należności i zobowiązania winny być ujmowane w sprawozdawczości oddzielnie, a ponieważ dane wykazywane w sprawozdawczości muszą być zgodne z ewidencją księgową, salda rozrachunków w zestawieniu obrotów i sald winny być wykazywane obustronnie. Ponadto przepis art. 7 ust 3 ustawy o rachunkowości stanowi, że wartość poszczególnych składników aktywów i pasywów ustala się oddzielnie - nie można kompensować ze sobą wartości różnych co do rodzaju aktywów i pasywów.

Również wynikające z zestawienia obrotów i sald kont syntetycznych pozostałe zobowiązania (saldo konta syntetycznego 240 „Pozostałe rozrachunki”) w wysokości 278.749,39 zł nie odzwierciedlało stanu rzeczywistego. Saldo to było różnicą między wielkością zobowiązań wynoszących 617.161,55 zł i należności w kwocie 338.412,17 zł – s. 43 protokołu.

         Badając realizację dochodów niepodatkowych stwierdzono niewłaściwą klasyfikację w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.).

Analizie poddano zapisy w ewidencji analitycznej dochodów (prowadzonej ręcznie na karcie kontowej) w rozdziale 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami, paragrafie 084 Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych, stwierdzając m.in., że:

- do dochodów z tytułu sprzedaży wyrobów i składników majątkowych zakwalifikowano wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które powinny być ujmowane w paragrafie 076 Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności,

- do dochodów w tym paragrafie zakwalifikowano również wpływy ze sprzedaży nieruchomości gruntowych. Uzyskane dochody z tytułu sprzedaży nieruchomości należało klasyfikować do paragrafu 077 Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości – s. 101 – 103 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli dokonano porównania, zaksięgowanego na koncie syntetycznym 011 Środki trwałe, przychodu środków trwałych na ogólną kwotę 4.721.717,24 zł z dokumentacją źródłową oraz z ewidencją analityczną. Stwierdzono, że księgowanie zostało dokonane na podstawie zbiorczego polecenia księgowania, do którego dołączono protokoły OT. W poleceniu księgowania nie wyszczególniono tych protokołów, co narusza postanowienie art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w dowodach zbiorczych, służących do dokonania łącznych zapisów zbioru dowodów źródłowych, należy wyspecyfikować pojedynczo wszystkie dowody źródłowe – s. 106 protokołu kontroli.

Ustalono też, że ewidencja analityczna podstawowych środków trwałych była prowadzona w księdze środków trwałych w sposób odbiegający od postanowień instrukcji w sprawie obiegu i kontroli wewnętrznej dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Gminy, stanowiącej załącznik do zarządzenia Nr 3/03 Wójta Gminy. W księdze środków trwałych przychody z inwestycji ujmowano zadaniami inwestycyjnymi, a nie poszczególnymi obiektami (środkami trwałymi) uzyskanymi w wyniku inwestycji. Jedną z przyczyn tej nieprawidłowości było nieprawidłowe sporządzanie protokołów OT „Przyjęcie środka trwałego”, w których ujmowano podział na zadania inwestycyjne, a nie środki trwałe uzyskane w wyniku realizacji tych zadań. W części przeznaczonej na charakterystykę środka trwałego wpisywano efekty uzyskane w wyniku inwestycji, które najczęściej stanowią odrębne środki trwałe, nie wypełniano zaś części dotyczącej „polecenia księgowania”. Protokoły przyjęcia środka trwałego winny być sporządzane odrębnie dla każdego środka trwałego uzyskanego w wyniku działalności inwestycyjnej, a w przypadku sporządzenia protokołu zbiorczego zawierać wykaz środków trwałych przyjmowanych z inwestycji, sporządzony w rozbiciu określonym w klasyfikacji środków trwałych ze wskazaniem symbolu tego układu klasyfikacyjnego. Zasady klasyfikacji środków trwałych zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.). Zgodnie zaś z zasadami funkcjonowania konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie”, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych.

Poszczególne protokoły przyjęcia środka trwałego wpisywane były w kolejnych wierszach (pozycjach) księgi środków trwałych, numerowanych narastająco oddzielnie w każdej grupie (m.in. budynki i lokale, obiekty inżynierii lądowej i wodnej itd.), bez wypełniania kolumny dotyczącej symbolu klasyfikacji rodzajowej (numeru inwentarzowego). Przy stosowaniu tej zasady nieprawidłowo prowadzona była ewidencja środków trwałych poddanych modernizacji (np. budynek Urzędu Gminy w Juchnowcu Kościelnym w ewidencji analitycznej prowadzonej w księdze środków trwałych występuje w grupie 1 Budynki i lokale pod poz. 1 w wartości 263.200 zł, w wierszu bez numeru jako Termomodernizacja budynku Urzędu Gminy w Juchnowcu Kościelnym o wartości 105.995,66 zł oraz w wierszu bez numeru jako Termomodernizacja budynku Urzędu Gminy w Juchnowcu Kościelnym o wartości 20.057,69 zł).

         Instrukcja w sprawie obiegi i kontroli wewnętrznej dokumentacji finansowo – księgowej w Urzędzie Gminy wprowadziła obowiązek prowadzenia ewidencji analitycznej środków trwałych w księgach inwentarzowych oraz na kartach środków trwałych. W kontrolowanym 2003 roku w nie prowadzono ewidencji środków trwałych na indywidualnych kartach środków trwałych. W okresie tym prowadzono natomiast tabele amortyzacyjne środków trwałych, nie wymienione w uregulowaniach wewnętrznych Urzędu Gminy jako obowiązujące księgi pomocnicze. W tabeli amortyzacyjnej naliczane są umorzenia (amortyzacja) poszczególnych środków trwałych za rok bilansowy, a jednocześnie stanowi ona zestawienie imienne (jednostkowe) stanów na początek i koniec roku oraz przychodów i rozchodów środków trwałych – s. 106, 107 protokołu kontroli.

Zgodnie z postanowieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Kontrola ustaliła, że Rada Gminy nie uchwaliła takich zasad, w związku z czym stosowano postanowienie wskazanego przepisu ustawy, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Brzmienie przywołanego przepisu, a także kompetencja organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym, zapisana w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, wskazują na powinność podjęcia przez Radę Gminy uchwały w przedmiotowej materii – s. 99 protokołu kontroli.

Uregulowania wewnętrzne dotyczące gospodarki zapasami materiałowymi zawarte zostały w ograniczonym zakresie w Zarządzeniu Nr 5/02 Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie wprowadzenia zakładowego planu – s. 104 protokołu kontroli. Z uregulowań tych nie wynika, dla jakiego rodzaju materiałów wprowadzono obowiązek prowadzenia ewidencji wartościowej na koncie syntetycznym 310 „Materiały” oraz analitycznej ewidencji ilościowo – wartościowej, a także przy pomocy jakich dowodów dokumentowane będą obroty materiałami.

         W trakcie kontroli dokonano analizy zapisów księgowych na koncie syntetycznym 310 stwierdzając, że na koncie tym ewidencjonowano głównie materiały pędne, opał, materiały budowlane (nie zużyte na koniec roku). Przychody materiałów na stan nie był dodatkowo dokumentowany dowodami obrotów materiałami. Podstawą zapisów w ewidencji syntetycznej były dowody finansowo – księgowe (faktury) i zamieszczone na tych dowodach dekrety – s. 109 protokołu kontroli.

Część zadań realizowanych przez gminne jednostki budżetowe finansowana jest ze środków zgromadzonych na rachunkach środków specjalnych, m.in. część działalności świetlic szkolnych.

    W myśl postanowień art. 21 ustawy o finansach publicznych środki specjalne są środkami finansowymi gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych, m.in. na podstawie odrębnych ustaw oraz uchwał organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego (art. 21 ust. 1 pkt 1). Środki tego rodzaju mogą być wydatkowane na cele wskazane w ustawie lub uchwale, na podstawie której utworzono te środki (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Jako podstawę prawną gromadzenia środków finansowych jako środków specjalnych kontrolującemu okazano Zarządzenie Dyrektora Szkoły Podstawowej w Juchnowcu z dnia 15 października 1997 r. w sprawie podjęcia działalności placówki w formie środków specjalnych, wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 maja 1991 r. w sprawie środków specjalnych jednostek budżetowych. Nie okazano natomiast uchwały Rady Gminy, która stanowiłaby podstawę funkcjonowania omawianych środków specjalnych.

         Należy wskazać, iż w art. 79 ust 2 ustawy o systemie oświaty znajduje się jedynie zapis, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez organy i podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych, będące jednostkami budżetowymi, mogą tworzyć środki specjalne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Oznacza to, że utworzenie środków specjalnych w samorządowych jednostkach oświatowych wymaga podjęcia uchwały organu stanowiącego, wskazującego źródła przychodów i przeznaczenie wydatków środków specjalnych – s. 118, 119 protokołu kontroli.

W dniu 4 lutego 2003 r. Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny wydał Zarządzenie Nr 7/03 w sprawie utworzenia środka specjalnego, na podstawie art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 z poźn. zm.) oraz art. 21 ust 1 ustawy o finansach publicznych. W 2003 roku nie sporządzono planu finansowego dla utworzonych środków specjalnych. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, dla tego rodzaju środków specjalnych (utworzonych na mocy ustawy) należy sporządzać roczne plany finansowe – s. 119, 120 protokołu kontroli.

Podstawą gospodarowania środkami Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej było Zestawienie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu, stanowiące załącznik do uchwały budżetowej. Odrębnego planu finansowego przychodów i wydatków Funduszu według podziałek klasyfikacji budżetowej nie sporządzono. Obowiązek sporządzenia planu finansowego wynika z przepisów art. 22 ust. 4 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – s. 124 protokołu kontroli.

         Podczas kontroli badaniu poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.). Stwierdzono, że:

- nie został opracowany przez kierownika jednostki regulamin pracy komisji przetargowej w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania członków komisji przetargowej oraz trybu jej pracy (Dz. U. Nr 82 poz. 743). W przypadku kontrolowanej jednostki zadania komisji przetargowej i sposób postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, także przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 30.000 euro, każdorazowo określono w „decyzji” Wójta Gminy w sprawie powołania komisji przetargowej. Postanowienia tych „decyzji” nie w pełni odpowiadały obowiązującym w okresie objętym kontrolą przepisom ustawy o zamówieniach publicznych i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Z wyjaśnienia złożonego w tej kwestii przez Sekretarza Gminy wynika, że trwają prace nad opracowaniem dokumentu pt. „Regulamin zamówień publicznych” – s. 89 protokołu kontroli;

- w zbiorczym zestawieniu ofert dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na budowę ulicy Staffa w Kleosinie wraz z kanalizacją deszczową i przekładką wodociągu nie podano informacji dotyczących terminu wykonania zamówienia publicznego, okresu gwarancji i serwisu oraz warunków płatności zawartych w ofertach. Art. 43 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych stanowił, że po otwarciu ofert podaje się imię i nazwisko, nazwę (firmy) oraz adres (siedzibę) dostawcy lub wykonawcy, którego oferta jest otwierana, a także informacje dotyczące ceny oferty, terminu wykonywania zamówienia publicznego, okresu gwarancji, warunków płatności zawartych w ofercie. Informacje te odnotowane są w protokole postępowania. Ponadto nie oddzielono czynności otwarcia ofert od złożenia oświadczeń w trybie art. 22 ust. 5 i 6 ustawy – s. 91 protokołu kontroli;

- kontrolowana jednostka nie przekazała Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, wymaganych art. 25 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych, informacji cenowych z postępowania na budowę ulicy Tuwima w Kleosinie wraz z kanalizacją deszczową oraz kopii oferty najkorzystniejszej – s. 94 protokołu kontroli.

      W toku kontroli zagadnień związanych z osiąganiem przez gminę dochodów własnych, badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszego stopnia jest wójt gminy. Dokonane ustalenia dotyczyły przede wszystkim prawidłowości osiągania wskazanych dochodów, stosowania wymaganych procedur w postępowaniu podatkowym, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań.

      W zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego od osób fizycznych stwierdzono przypadki - opisane na stronie 64 protokołu kontroli - wskazujące, iż błędnie ustalano podstawę opodatkowania (hektary przeliczeniowe), co stanowiło naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1983r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.).

         Z analizy dokumentacji podatkowej dotyczącej podatku rolnego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych, niemających osobowości prawnej, ustalono i opisano na stronie 62 protokołu kontroli, iż cześć jednostek nie złożyła, w terminie wynikającym z art. 6a ust. 8 ustawy o podatku rolnym przedmiotowych korekt deklaracji.

      W trakcie badania złożonych przez osoby prawne deklaracji na podatek leśny, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 63 protokołu kontroli, rozbieżności w powierzchni lasów zadeklarowanych przez podatników z danymi znajdującymi się w ewidencji geodezyjnej. Nieprawidłowości opisane powyżej wskazują, iż w kontrolowanej jednostce nie były dokonywane czynności sprawdzające w myśl art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz, 926 z późn. zm.).

      Efektem braku wskazanych czynności sprawdzających, były także nieprawidłowości z zakresu dochodów gminy z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych. W myśl opisu na stronie 66 protokołu kontroli, polegało to na braku reakcji organu podatkowego na złożone przez dwie osoby prawne - parafie rzymskokatolickie - deklaracji podatkowych nieuwzględniających przepisów art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku os stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, zwalniających z opodatkowania grunty będące w posiadaniu kościelnych osób prawnych. Opisane nieprawidłowości dotyczyły również nie objęcia obowiązkiem podatkowym budowli będących własnością kontrolowanej jednostki.       

      W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronach 64 i 65 protokołu kontroli, opodatkowania podatkiem leśnym gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym „Lz”. W okresie objętym kontrolą grunty tak sklasyfikowane nie powinny być objęte tym podatkiem.

         Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych, wykazała uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu, w przypadkach opisanych na stronie 67 protokołu kontroli, informacji podatkowej w podatku od nieruchomości, jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z art. 6. ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dodać tu należy, iż obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania – poprzez złożenie „wykazu nieruchomości” – obowiązywał także w poprzednim stanie prawnym, przed dokonaniem nowelizacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 137, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). W zakresie prawidłowości wymiaru omawianej należności, kontrola wykazała także przypadki rozbieżności danych zawartych w wykazach nieruchomości, złożonych przez osoby fizyczne, z danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych, według których faktycznie opodatkowano podatników – strona 67 protokołu kontroli.

Stwierdzono także brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą zaległości podatkowych, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – strona 68 protokołu kontroli. Wskazane zaniechania miały wpływ na wzrost zaległości podatkowych.

Przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości osiągania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych, wykazała przypadki stosowania stawek tego podatku niezgodnych ze stawkami uchwalonymi przez Radę Gminy w Juchnowcu Kościelnym – s. 68, 69 protokołu kontroli.

         Ustalenia dotyczyły również nieprawidłowego zaprezentowania skutków finansowych zastosowanych zwolnień, ulg, umorzeń w poborze podatków, wynikających z uchwał organu stanowiącego gminy lub decyzji organu podatkowego, podlegających wykazaniu w kolumnie 4 sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych jednostki samorządu terytorialnego (Rb-PDP) za 2002 rok. Z ustaleń kontroli, opisanych na stronie 75 protokołu kontroli wynika, iż uchybienia te polegały na zaniżeniu skutków podlegających wykazaniu w tym sprawozdaniu. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (DZ. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia, nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego (w gminie wójta).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki, wymiaru i poboru podatków, a także niedostosowania wewnętrznych regulacji prawnych do obowiązujących przepisów.

W obecnym stanie prawnym wójt jest organem wykonawczym gminy, na którym spoczywają obowiązki przypisane dotychczas zarządowi, dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników Urzędu Gminy zostały wskazane w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28 a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą o rachunkowości należy, stosownie do przepisów wewnętrznych, do skarbnika gminy, a także wójta, na którym m.in. spoczywa powinność wdrażania i aktualizowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie powoływania jednostek organizacyjnych z zachowaniem wymogów określonych przepisami prawa poprzez zawieranie w projektach uchwał przedkładanych organowi stanowiącemu postanowień w kwestii określenia formy organizacyjno-prawnej powoływanej jednostki.

2. Przestrzeganie postanowień ustawy o systemie oświaty, określających organy jednostki samorządu terytorialnego właściwe w zakresie wykonywania zadań organu prowadzącego szkoły.

3. Ustalenie zakresu czynności Skarbnika z uwzględnieniem postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych.

4. W zakresie wewnętrznych regulacji dotyczących kontroli finansowej i rachunkowości:

a) ustalenie w formie pisemnej dokumentacji dotyczącą prowadzenia rachunkowości przy pomocy komputera,

b) ustalenie zasad prowadzenia – dokumentowania, ewidencji księgowej oraz rozliczania - obrotów punktu sprzedaży znaków opłaty skarbowej,

c) spowodowanie zamieszczania na dowodach księgowych informacji o zakwalifikowaniu dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych (dekretacji), w sposób zgodny z art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości, oraz klauzuli o ich sprawdzeniu pod względem merytorycznym,

d) spowodowanie poprawiania błędów rachunkowych w sposób zgodny z art. 25 ustawy o rachunkowości,

e) zaniechanie kompensowania wartości różnych co do rodzaju aktywów i pasywów, w myśl art. 7 ust. 3 ustawy o rachunkowości,

f) zapewnienie prawidłowego sporządzania zbiorczych dowodów źródłowych, poprzez wyszczególnianie wszystkich dowodów źródłowych, objętych tymi dowodami zbiorczymi,

g) uzupełnienie dokumentacji opisującą przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, w zakresie środków trwałych i materiałów,

h) prawidłowe prowadzenie ewidencji analitycznej środków trwałych.

5. Właściwie klasyfikowanie dochodów budżetowych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 25 marca 2003 r.

6. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, a także uchwały w kwestii funkcjonowania środków specjalnych w jednostkach oświaty.

7. Sporządzanie planu finansowego środków specjalnych oraz planu finansowego GFOŚiGW.

8. Zapewnienie prawidłowości prowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, z wyeliminowaniem uchybień w zakresie protokołu postępowania i przekazywania odpowiednim organom informacji o przeprowadzonych postępowaniach. Kwestie te regulowane są obecnie ustawą z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177) – art. 86 ust. 4, art. 96 – 98.

9. Prowadzenie działań dyscyplinujących, mających na celu spowodowanie wypełniania obowiązków nałożonych treścią wymienionych ustaw, przez podmioty zobowiązane do terminowego składania deklaracji na podatki wskazane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkiem rolnym od osób fizycznych, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o podatku rolnym.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości wymiaru podatku leśnego, wskazanych w treści protokołu kontroli i wystąpieniu pokontrolnym, mając na względzie obowiązujące w powyższym zakresie przepisy, a także dyspozycje zawarte w ustawie Ordynacja podatkowa.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w zakresie stosowania przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

13. Opodatkowywanie kościelnych osób prawnych podatkiem od nieruchomości zgodnie z przepisami wskazanymi w protokole kontroli oraz w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

14. Wyeliminowanie, w drodze postępowania podatkowego, powstałych rozbieżności między danymi zawartymi w złożonych wykazach a danymi znajdującymi się w rejestrach wymiarowych oraz zachowanie prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości, w sytuacjach wskazanych w protokole kontroli oraz części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

15. Uzupełnienie akt wymiarowych o brakujące informacje o nieruchomościach i obiektach budowlanych, w myśl wskazań wymienionych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

16. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do osób, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

17. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od środków transportowych, wyeliminowanie nieprawidłowości w tym zakresie, mając na uwadze zapisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz stosownej uchwały rady Gminy.

18. Zachowanie rzetelności przy sporządzaniu sprawozdań budżetowych z wykonania podstawowych dochodów podatkowych, wyeliminowanie opisanych nieprawidłowości poprzez złożenie korekty sprawozdania za 2002 rok

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania mniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 - dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                                                                           Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

     w Białymstoku