Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Piątnica

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Piątnicy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 maja 2004 roku (znak: RIO.IV.6011 - 2/04), o treści jak niżej:

Pan Edward Łada

Wójt Gminy Piątnica

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Piątnica na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W wyniku kontroli stwierdzono, że w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy zawarto ogólnikowe postanowienia, wskazujące na obowiązek przeprowadzania przez naczelników wydziałów i pracowników Urzędu, upoważnionych przez Pana Wójta, kontroli gminnych jednostek organizacyjnych. Jak wynika z okazanej w trakcie kontroli dokumentacji, wykonywanie czynności kontrolnych w podległych jednostkach organizacyjnych nie było nakierowane na wykonywanie obowiązku wskazanego w art. 127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) – str. 6 protokołu kontroli. Zgodnie z przywołanym przepisem Wójt (w obecnym stanie prawnym) zobowiązany jest do sprawowania ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków budżetu. Przepisy tego artykułu nakładają równocześnie obowiązek prowadzenia, w podległych i nadzorowanych przez siebie jednostkach sektora finansów publicznych, kontroli realizacji, ustalonych w formie pisemnej przez kierowników poszczególnych jednostek, procedur, o których mowa w art. 35a ust. 3 ustawy. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek.

W wyniku kontroli funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że kierownik obsługiwanego pod względem finansowo–księgowym przez Urząd Gminy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, funkcjonującego w formie jednostki budżetowej, nie opracowywał planu finansowego, a w związku z tym nie wykonywał także obowiązków sprawozdawczych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) – str. 2-3 protokołu kontroli. Jednostki budżetowe powołane przez gminę, w celu realizacji jej zadań, winny prowadzić gospodarkę finansową zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Podstawę gospodarki każdej z jednostek stanowi plan dochodów i wydatków – plan finansowy (art. 18 ust. 6 ustawy). Tryb opracowywania planów finansowych określają przepisy art. 125 i 126 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych... (Dz.U. Nr 122, poz. 1333). Przepisem § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, kierownik każdej jednostki organizacyjnej zobowiązany jest do sporządzania i przekazywania jednostkowych sprawozdań budżetowych. Prowadzenie obsługi księgowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przez Urząd Gminy nie może prowadzić do zniesienia tych obowiązków.

Badając zagadnienia dotyczące opracowywania budżetu na 2003 rok stwierdzono, iż w uchwale budżetowej błędnie wskazano źródła pokrycia zaplanowanego deficytu, co świadczy o nieprawidłowym wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Zawarta w uchwale, jako jedyne źródło sfinansowania deficytu w kwocie 1.284.725 zł, skumulowana nadwyżka budżetu nie została faktycznie osiągnięta na koniec 2002 roku (uchwała budżetowa przyjęta została przez Radę Gminy 30 grudnia 2002 r.). Ustalona na koniec 2002 roku skumulowana nadwyżka (saldo Ma konta 960) wyniosła 821.655,46 zł. Faktycznie zatem nie zostały zabezpieczone środki na pokrycie deficytu (nie wskazano źródła pokrycia) na kwotę 463.069,54 zł.

Powodem takiego stanu było uchwalenie budżetu na 2003 rok w dniu 30 grudnia 2002 roku, podczas gdy faktyczna wysokość skumulowanej nadwyżki budżetów z lat ubiegłych (w zasadniczej wielkości kalkulowanej głównie o prognozę wykonania budżetu za 2002 rok) znana była dopiero w styczniu 2003 roku. Zmiany uchwały budżetowej, zmniejszającej deficyt o 463.069,54 zł., poprzez zwiększenie o tą kwotę planowanych dochodów, dokonano dopiero w czerwcu 2003 roku. Jednakże nie wszystkie dochody wprowadzone dodatkowo do planu okazały się realne. Wprowadzono do budżetu m.in. dodatkowo 139.100 zł ze sprzedaży trzech nieruchomości, mimo nie podjęcia wcześniej odpowiednich czynności przygotowawczych umożliwiających zrealizowanie transakcji w tym roku budżetowym. W wyniku tego sprzedano dodatkowo tylko jedną nieruchomość za kwotę 7.100 zł, natomiast przygotowanie do zbycia dwóch nieruchomości napotkało trudności uniemożliwiające ich sprzedaż w danym roku budżetowym – str. 26-27 protokołu kontroli.

Dochody ze sprzedaży nieruchomości klasyfikowano nieprawidłowo do paragrafu 084 zamiast do paragrafu 077, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.).

Z ustaleń kontroli w zakresie poboru dochodów z majątku gminy wynika, że gmina pobiera czynsz za najem lokali mieszkalnych, stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, w oparciu o stawki czynszu ustalone na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 25 lutego 2001 roku. Należy wskazać, iż z dniem 10 lipca 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 8 tej ustawy, ustalanie stawek czynszu za najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy należy do kompetencji organu wykonawczego. Podstawą ustalenia stawek, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, winna być zaś uchwała organu stanowiącego w sprawie zasad polityki czynszowej, wchodząca w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy) – str. 40-41 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że poza upomnieniami nie podejmowano innych czynności zmierzających do wyegzekwowania należnych opłat czynszu (według stanu na 31 grudnia 2003 r. – 17.986,36 zł.) od najemców lokali mieszkalnych zalegających z zapłatą – str. 24 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli dokumentacji dotyczącej przekazywania środków z budżetu innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji stwierdzono, że do rozdziału 60016 – „Drogi gminne”, § 6620 – „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” zakwalifikowano kwotę 12.500 zł., przekazaną, w ramach porozumienia ze Starostwem Powiatowym w Łomży, na dofinansowanie robót na drodze powiatowej – str. 47 protokołu kontroli. Środki te dotyczyły drogi powiatowej, powinny więc być zakwalifikowane do rozdziału 60014 – „Drogi publiczne powiatowe”. Należy ponadto wskazać, iż stosownie do postanowienia art. 46 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.), a także art. 47 ust. 1 obowiązującej od 1 stycznia 2004 roku, ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom na dofinansowanie ich zadań. W przypadku gdy gmina, w ramach współdziałania z powiatem, przekazuje środki na współfinansowanie zadania publicznego, przynależnego powiatowi, należy uznać, iż środki takie stanowią pomoc finansową, o której mowa w art. 111 ust. 2 pkt 5 i art. 117a ustawy o finansach publicznych  oraz przepisach ustaw ustrojowych. Właściwą podziałką dla takich wydatków (mających charakter wydatków inwestycyjnych) jest zatem paragraf 6300 „Wydatki na pomoc finansową udzieloną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”, zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami klasyfikacji budżetowej, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r.

Poczynione wyżej uwagi odnoszą się także do środków (15.000 zł) przekazanych dla Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Łomży, zarachowanych nieprawidłowo do paragrafu 2320 – „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” – str. 48 protokołu kontroli. Środki te (mające charakter pomocy) powinny być zakwalifikowane do paragrafu 2710, względnie do paragrafu 6300 (w zależności od charakteru zadania realizowanego przez podmiot otrzymujący pomoc).

Nieprawidłowo zarachowano do paragrafu 2320 (w rozdz. 75405 „Komendy Powiatowe Policji”) dwie kwoty przekazane na podstawie umów zawartych z Komendą Wojewódzką Policji w Białymstoku, tj. 2.000 zł. na dofinansowanie zakupu materiałów i sprzętu kwaterunkowego dla Posterunku w Piątnicy i 10.000 zł. na dofinansowanie zakupu samochodu służbowego dla Komendy Miejskiej Policji w Łomży. Od 1 stycznia 2003 roku obowiązuje ustawa z dnia 13 listopada 2002 roku o zmianie ustawy o Policji, ustawy o administracji rządowej w województwie i ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 200, poz. 1688), na mocy której Komendy Powiatowe Policji przestały być powiatowymi jednostkami budżetowymi. Właściwą podziałką klasyfikacyjną wydatków, w zakresie środków przekazanych dla Policji, jest - w świetle przepisów art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) - paragraf 2950 „Wpłaty jednostek na rzecz środków specjalnych”.

Kontrola prawidłowości powierzania zadań podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych wykazała nieprawidłowości polegające na nieprawidłowym kwalifikowaniu przekazanych dotacji do paragrafu 2580 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych” zamiast do paragrafu 2820 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom” – str. 49 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. d) ustawy o finansach publicznych podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych, realizujące zadania publiczne, otrzymywać mogą z budżetu dotacje celowe. Wyłącza to podmiotową formę dotacji. Celowy charakter dotacji wiąże się z koniecznością precyzyjnego określenia w zawartej umowie zakresu realizowanego zadania i szczegółowej kalkulacji kosztów jego wykonania, co stanowi warunek umożliwiający kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji. Ponadto stwierdzono, iż w umowie o udzielenie dotacji zawartej z Zarządem Okręgowego Towarzystwa Przyjaciół Dzieci w Łomży nie określono szczegółowego opisu zadania (był on zawarty jedynie we wniosku o udzielenie dotacji) oraz trybu kontroli jego realizacji, tj. wbrew wymogom art. 71 ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 118 ustawy o finansach publicznych. Nie okazano również udokumentowania, iżby dotujący dokonywał kontroli realizacji zleconego zadania.

Należy zaznaczyć, iż od dnia 1 czerwca 2004 r. obowiązki w zakresie treści umów oraz wykonywania kontroli realizacji zadania określają przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. Nr 193, poz. 1891) – zlecane przez badaną jednostkę zadania, o których mowa w protokole kontroli mieszczą się bowiem w katalogu art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W wyniku kontroli poprawności ewidencjonowania paliwa zużywanego w samochodach i sprzęcie OSP stwierdzono, iż w trakcie roku nie prowadzono rozliczeń paliwa zużywanego w motopompach, co skutkowało tym, że stany ewidencyjne (w ewidencji pozaksięgowej zbiorczej, obejmującej łącznie obroty paliwem zużywanym zarówno w samochodach, jak i sprzęcie silnikowym w poszczególnych jednostkach OSP) nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego paliwa, jak też stanu wynikającego z danych zawartych w kartach pracy samochodów i sprzętu za poszczególne okresy – str. 51 protokołu kontroli.

Stwierdzono, iż nie wszystkie środki trwałe oznakowano inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym. Stan taki należy uznać za utrudniający właściwe przeprowadzenie inwentaryzacji i powiązanie jej wyników z zapisami ksiąg rachunkowych – str. 60 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także zagadnienia z zakresu podatkowych dochodów gminy z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których Wójt Gminy jest organem podatkowym pierwszego stopnia, w myśl art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) sporządzonych za I półrocze 2003 roku. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 12-17 protokołu kontroli, polegało to na błędnym wykazaniu skutków obniżenia górnych stawek podatkowych i zwolnienia (uchwałą Rady Gminy) niektórych przedmiotów opodatkowania. W kolumnie 3 sprawozdania wykazywać należy skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, podlegających opodatkowaniu i różnicy stawek maksymalnych, wskazanych rozporządzeniem Ministra Finansów i stawek wygenerowanych uchwałą organu stanowiącego. Natomiast w kolumnie 4 sprawozdania należy wykazywać skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień, zaniechania poboru (bez ulg i zwolnień ustawowych).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki oraz wymiaru i poboru podatków.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (Wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych. W obecnym stanie prawnym (obowiązującym po dniu 27 października 2002 roku) wójt jest organem wykonawczym gminy, na którym spoczywają obowiązki przypisane dotychczas zarządowi, dotyczące m.in. opracowywania projektów uchwał, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja Podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych ustawą o rachunkowości, należy, stosownie do przepisów wewnętrznych, do skarbnika gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wykonywanie obowiązku kontroli podległych jednostek organizacyjnych w zakresie wynikającym z art. 127 ustawy o finansach publicznych

2. Zapewnienie opracowywania, w trybie obowiązujących przepisów, planów finansowych przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz wykonywania obowiązków w zakresie sporządzania sprawozdawczości.

3. Dołożenie należytej staranności przy opracowywaniu uchwały budżetowej w zakresie określania źródeł pokrycia deficytu oraz prognozowania dochodów budżetu.

4. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów i wydatków budżetu.

5. Doprowadzenie do ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, w oparciu o postanowienia ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy... . Podjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności opłat czynszu od najemców zalegających z zapłatą.

6. Zawieranie w umowach o udzielenie dotacji podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych wszystkich elementów wskazanych przepisami art. 118 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania. Wykonywanie kontroli realizacji zleconych zadań, stosownie do zakresu wskazanego w art. 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

7. Zapewnienie rzetelności prowadzonej ewidencji ilościowej paliwa w jednostkach OSP.

8. Oznakowanie środków trwałych inicjałami jednostki i numerami inwentarzowymi.

9. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków finansowych obniżenia stawek podatku od nieruchomości oraz zastosowania zwolnień podatkowych wynikających z uchwał Rady Gminy. Skorygowanie błędnie wykazanych danych za I półrocze 2003 roku, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego. Przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

                                                                                     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku