Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Jasionówka

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Jasionówce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 czerwca 2004 roku (znak: RIO.I.6011 - 2/04), o treści jak niżej:

                                                                           Pani

Janina Chojnowska

                                                                                              Wójt Gminy Jasionówka

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jasionówka, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Jasionówka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badając prawidłowość prowadzenia rachunkowości budżetu gminy i urzędu – jednostki budżetowej stwierdzono uchybienia w sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych, polegające w szczególności na:

a) nie ewidencjonowaniu zaangażowania w przyszłe wydatki budżetowe na kontach 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” i 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych lat przyszłych”, do czego zobowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad prowadzenia rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Zaniechanie prowadzenia ewidencji księgowej zaangażowania na kontach 998 i 999, poza przepisami przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów, narusza też art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), który stanowi, iż księgi rachunkowe powinny być prowadzone m.in. wg kryteriów klasyfikacyjnych umożliwiających sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań – s. 4 protokołu kontroli,

b) prowadzeniu ewidencji księgowej na koncie 133 „Rachunek budżetu” w sposób naruszający zasady funkcjonowania tego konta, określone w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont..., zwłaszcza poprzez dokonywanie zapisów na podstawie innych - niż dowody bankowe dowodów księgowych – s. 7 protokołu kontroli,

c) ujmowaniu w ewidencji budżetu gminy dochodów budżetowych realizowanych przez jednostkę budżetową – Zespół Szkolno-Przedszkolny bezpośrednio na koncie 901 „Dochody budżetowe”, z pominięciem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetu”, co spowodowało, iż badana jednostka nie prowadziła ewidencyjnego rozliczenia dochodów budżetowych realizowanych przez podległą jednostkę budżetową, naruszając przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... – s. 8 protokołu kontroli,

d) prowadzeniu ewidencji księgowej rozrachunków na wyodrębnionym w zakładowym planie kont koncie syntetycznym 224-4 „Rozrachunki budżetu – pozostałe rozrachunki”, bez uwzględnienia tytułów poszczególnych należności i zobowiązań, w wyniku czego w zestawieniu obrotów i sald wykazywano saldo jednostronne. Na podstawie specyfikacji sporządzonej w oparciu o dokumenty źródłowe stwierdzono należności m.in. z tytułu otrzymanej subwencji i zobowiązania z tytułu dokonanych wpłat wadium. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 224 „Rozrachunki budżetu”, zawartego w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont, ewidencja prowadzona na tym koncie powinna umożliwić ustalenie stanu należności i zobowiązań według poszczególnych tytułów rozrachunków – s. 3, 4 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli ustalono ponadto, iż w przepisach wewnętrznych badanej jednostki nie zostały zawarte postanowienia w kwestii zasad i sposobu sporządzania raportów kasowych za sprzedane znaki skarbowe i blankiety wekslowe. Raport kasowy dla gotówki ze sprzedaży wskazanych walorów sporządzany był wadliwie, ponieważ w kolumnach przychodów i rozchodów zamiast gotówki wpisywane były wartości zaprzychodowanych i rozchodowywanych znaków. Ustalono też, że operacje zaewidencjonowane w omawianych raportach nie były ujmowane na kontach księgi głównej: 101 „Kasa”, 140 „Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne” i 240 „Pozostałe rozrachunki” – s. 6, 7 protokołu kontroli.

         Czynności kontrolne wykazały, że badana jednostka gromadziła środki pieniężne Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rachunku bieżącym budżetu gminy. Stosownie do przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz art. 403 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przychody Funduszu powinny być gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym – s. 6 protokołu kontroli.

W zakresie nadzoru nad podległymi jednostkami organizacyjnymi stwierdzono, że organ wykonawczy nie realizował obowiązków, określonych w art. 127 ustawy o finansach publicznych, w zakresie kontroli przestrzegania przez podległe i nadzorowane jednostki organizacyjne procedur wewnętrznej kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych – s. 3 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli dokumentacji prowadzonej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jasionówce (załącznik nr 1 do protokołu kontroli) ustalono, że od osób ubiegających się o zasiłek okresowy z tytułu długotrwałej choroby, powodującej wzrost kosztów utrzymania, nie żądano dowodów potwierdzających dokonanie wydatków związanych z długotrwałą chorobą, stosownie do przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140), obowiązującego w okresie kontrolowanym. Stwierdzono także przypadki nie dołączania do wywiadu środowiskowego oświadczenia o stanie majątkowym, o którym mowa w § 7 pkt 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220).

         Badanie prawidłowości wydatków majątkowych gminy wykazało, że w toku realizacji robót budowlanych sieci wodociągowej z przyłączeniami we wsi Krzywa i kol. wsi Kamionka, inspektor nadzoru inwestorskiego nie dokumentował w pełni wykonania obowiązków nałożonych przez przepisy art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane oraz art. 37 warunków ogólnych dla umów na wykonanie robót inwestycyjnych, stanowiących załącznik do umowy z dnia 11 marca 2003 r., dotyczących:

- sprawdzenia i odbioru robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających,

- zapisów w ujęciu ilościowym i jakościowym wykonanych robót oraz dostarczonych i użytych materiałów – s. 22 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli kompleksowej badaniu poddano także prawidłowość wymiaru, poboru oraz rachunkowości podatków i opłat lokalnych. Między innymi poddano analizie decyzje wydawane przez organ podatkowy - Wójta pod względem formalno-prawnej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzono, że w przypadku stosowania ulg w zapłacie podatku, takich jak odroczenie terminu płatności podatku lub też rozłożenie na raty zaległości podatkowej, nie przestrzegano przepisu art. 187 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze. zm.), który zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy, nakazującego zamieszczanie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne; żadna z kontrolowanych decyzji nie zawierała uzasadnia prawnego). W przypadku decyzji dotyczących umorzenia zaległości podatkowej stwierdzono, że uzasadnienie faktyczne nie odnosi się do zebranych w trakcie prowadzonego postępowania podatkowego dowodów. Zazwyczaj w uzasadnieniu organ podatkowy ograniczał się do stwierdzenia, iż podane we wniosku argumenty przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy. Należy podkreślić, że organ podatkowy nie może odstąpić od zgodnego z prawem uzasadnienia decyzji, na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku (art. 210 § 5 ustawy) – s. 18 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono także w sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za 2002 rok, stanowiącym podstawę naliczenia gminie części wyrównawczej subwencji ogólnej na rok 2004, stosownie do postanowienia art. 74 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Polegały one na błędnym (zaniżonym) wykazaniu skutków obniżenia górnych stawek w podatku od nieruchomości, udzielonych ulg i zwolnień w tym podatku oraz w podatku od środków transportowych. Różnica pomiędzy skutkami wykazanymi w sprawozdaniu i ustalonymi w trakcie kontroli wyniosła 79.930 zł. W trakcie kontroli badana jednostka złożyła korektę sprawozdania. Zasady sporządzania omawianych sprawozdań budżetowych zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) – s. 4, 5 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz podatków i opłat lokalnych.

W obecnym stanie prawnym organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28 a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, określonych ustawą o rachunkowości, należy do skarbnika gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Prowadzenie ewidencji księgowej w zakresie zaangażowania wydatków i wykazywanie tych danych w kolumnie „Zaangażowanie” w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych, stosownie do wytycznych rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez prowadzenie:

a) ewidencji księgowej na koncie 133 „Rachunek budżetu”, zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...;

b) ewidencji księgowej z tytułu rozliczenia dochodów budżetowych zrealizowanych przez Zespół Szkolno-Przedszkolny w Jasionówce na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”,

c) ewidencji księgowej na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w sposób umożliwiający ustalenie stanu należności i zobowiązań budżetu.

3. Określenie w przepisach wewnętrznych zasad sporządzania raportów kasowych za sprzedane znaki skarbowe i blankiety wekslowe, zgodne z tymi zasadami sporządzanie raportów kasowych, a także właściwe (wskazane w protokole kontroli) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji gospodarczych dotyczących obrotu tymi walorami.

4. Gromadzenie środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na wyodrębnionym rachunku bankowym.

5. Wykonywanie obowiązków wynikających z art. 127 ustawy o finansach publicznych, dotyczących kontroli podległych jednostek organizacyjnych.

6. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w zakresie gromadzenia dokumentacji będącej podstawą ustalania świadczeń w ramach pomocy społecznej.

7. Egzekwowanie wypełniania przez inspektora nadzoru wszystkich obowiązków, nałożonych postanowieniami umowy i ustawą Prawo budowlane.

8. Przestrzeganie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa dotyczących sposobu prowadzenia postępowania podatkowego oraz elementów, jakie powinny zawierać wydawane decyzje.

9. Zachowanie prawidłowości sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych gminy.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

   w Białymstoku