Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Narewka

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Narewce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 czerwca 2004 roku (znak: RIO.I.6011 - 3/04), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan

Mikołaj Pawilcz

                                                                                                          Wójt Gminy Narewka

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Narewka za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Narewka na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli badaniu poddano sprawy organizacyjne, w tym elementy organizacji i funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej.

Podstawowym aktem, regulującym strukturę i funkcjonowanie Urzędu Gminy jest regulamin organizacyjny, obowiązujący obecnie na podstawie zarządzenia Nr 16/03 Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2003 r. Akt ten określa m.in. strukturę organizacyjną i strukturę zatrudnienia w Urzędzie oraz zakres zadań poszczególnych referatów. W odniesieniu do referatu finansowego określa, iż zadania jego polegają m.in. na prowadzeniu obsługi finansowo-księgowej Urzędu, a także prowadzeniu obsługi kasowej i księgowej oraz nadzorze i kontroli nad działalnością finansową podległych gminie jednostek organizacyjnych (Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Biblioteki Publicznej, Gminnego Ośrodka Kultury, Ośrodka Sportu i Rekreacji, Zespołu Szkół). Stwierdzono, iż obowiązujące aktualnie zakresy czynności Skarbnika i pracowników referatu finansowego nie zawierają w swej treści odpowiednich zapisów, wynikających z przywołanych postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy – s. 4, 5, 9, 14 protokołu kontroli.

Elementy kontroli finansowej unormowane też były w innych przepisach wewnętrznych:

- Zarządzeniu Nr 1/99 Wójta Gminy Narewka z dnia 10 grudnia 1999 r. w sprawie obiegu dokumentów finansowo-księgowych,

- Uchwale Nr 71/29/01 Zarządu gminy Narewka z dnia 16 sierpnia 2001 r. w sprawie zakładowego planu kont i przyjęcia instrukcji dotyczącej inwentaryzacji,

- Zarządzeniu Nr 79/03 Wójta Gminy Narewka z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie instrukcji kontroli wewnętrznej i zakładowego planu kont dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

         Wymienione przepisy wewnętrzne dotyczyły funkcjonowania Urzędu Gminy, nie odnosiły się do przyjętego modelu skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej podległych jednostek organizacyjnych. Stwierdzono, że uregulowania własne z zakresu kontroli wewnętrznej posiadał jedynie Zespół Szkół w Narewce, którego dyrektor ustalił instrukcję kontroli wewnętrznej i zakładowy plan kont – s. 8, 9, 11 protokołu kontroli.

         W przepisach art. 28a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) została zawarta podstawowa zasada, iż kierownik każdej jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Odpowiedzialność ta wynika w szczególności z uprawnienia do dysponowania środkami finansowymi określonymi w zatwierdzonym planie finansowym, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Kierownik jednostki zobowiązany jest zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce, odpowiadający wymogom art. 35a ustawy. Według przepisu tego artykułu kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki (z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp.) winien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym (art. 35a ust. 3 ustawy). W opracowaniu i doskonaleniu dokumentacji systemu kontroli finansowej (zawierającej procedury, instrukcje, wytyczne kierownictwa, zakresy obowiązków, zasady organizacji jednostki itp.) należy uwzględnić „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, określone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz.Urz.MF z 2003 r. Nr 3, poz. 13).

Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że przyjęcie skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do zniesienia samodzielności (w granicach prawa) kierowników jednostek do prowadzenia gospodarki finansowej i wynikającej z niej odpowiedzialności w tym zakresie. Uregulowania wewnętrzne powinny zatem zapewnić właściwe wykonanie obowiązków przez kierowników poszczególnych jednostek, dzięki czemu możliwe będzie przypisanie im odpowiedzialności za gospodarkę finansową jednostki. W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo – księgowej jednostek organizacyjnych możliwe jest, aby kierownicy tych jednostek w sposób formalny przyjęli ustalone wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, z uwzględnieniem jednakże ich kompetencji i odpowiedzialności za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. gospodarkę środkami specjalnymi, zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych – autoryzację operacji gospodarczych, okresową weryfikację przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury).

Procedury wewnętrznej kontroli finansowej, jak wskazano, powinny być wdrożone we wszystkich gminnych jednostkach organizacyjnych. Natomiast na wójcie jako organie wykonawczym sprawującym ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu, stosownie do postanowień art. 127 ustawy o finansach publicznych, ciąży obowiązek corocznej kontroli przestrzegania przez podległe jednostki ustanowionych procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek.

Badając dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stwierdzono, iż nie reguluje ona w sposób wyczerpujący prowadzenia ksiąg rachunkowych - nie zawiera pełnego wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych. Ustalono też, że poza Zespołem Szkół, nie została opracowana dokumentacja zasad prowadzenia rachunkowości pozostałych jednostek organizacyjnych, objętych wspólną obsługą finansowo-księgową (dla podległych jednostek prowadzone są odrębne księgi rachunkowe) – s. 11 protokołu kontroli.

Stwierdzono również, że wystąpiły uchybienia w zakresie realizowania przez kierowników gminnych jednostek budżetowych obowiązku sporządzania sprawozdań budżetowych. Nie były sporządzane niektóre sprawozdania jednostkowe, wymagane rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.), w tym także Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej (Rb-Z, Rb-N, Rb-50; dane sprawozdawcze w tym zakresie sporządzono zbiorczo) – s. 13 protokołu kontroli. Obowiązki sprawozdawcze spoczywały na Wójcie oraz kierownikach poszczególnych jednostek na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a), b) oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Stosownie do regulacji zawartej w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, podstawą sporządzania sprawozdań zbiorczych winny być sprawozdania jednostkowe sporządzane przez Urząd i jednostki podległe.

Przepisy rozporządzenia określają rodzaje, formy, terminy i zasady sporządzania sprawozdań budżetowych z wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z wykonania planów finansowych ich jednostek organizacyjnych. Dlatego przy ustalaniu rozwiązań organizacyjnych w zakresie prowadzenia rachunkowości (skoncentrowana obsługa księgowa) należy przede wszystkim zwrócić uwagę, czy zapewniają one wykonanie obowiązków wynikających z ustawy o rachunkowości i przepisów szczególnych dotyczących jednostek sektora finansów publicznych, w tym w zakresie sprawozdawczości.

         Kontroli poddano procedurę i kompletność opracowania planów finansowych gminnych jednostek organizacyjnych, biorąc pod uwagę przepisy art. 125 oraz art. 126 ustawy o finansach publicznych, a także przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). Ustalono, że podległe jednostki sporządziły plany finansowe przed określeniem przez organ wykonawczy układu wykonawczego budżetu; z przepisów art. 126 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż plany finansowe podległych jednostek opracowywane są na podstawie informacji o ostatecznych kwotach ich dochodów i wydatków, przekazywanej przez organ wykonawczy po opracowaniu szczegółowego układu wykonawczego budżetu. Stwierdzono też, że w badanym okresie występowały dochody i wydatki budżetu gminy nie ujęte w planach finansowych podległych jednostek budżetowych i planie finansowym Urzędu Gminy. Należy wskazać, że stosownie do postanowienia art. 126 ust. 3 ustawy, w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego powinny być ujęte wszystkie wydatki budżetowe, które nie zostały objęte planami finansowymi pozostałych jednostek budżetowych – s. 13, 14 protokołu kontroli.

Nie zostały ponadto w pełni wykonane obowiązki w zakresie sporządzania planów finansowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Postanowienia § 3-5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 20002 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.) ustalają obowiązek sporządzania planów finansowych zadań zleconych przez jednostki organizacyjne realizujące te zadania oraz szczegółowe zasady ich opracowywania, wiążące się z przekazywaniem odpowiednich informacji przez organ wykonawczy gminy – s. 46, 47 protokołu kontroli.

Badając gospodarkę środkami pieniężnymi (s. 14 - 16 protokołu kontroli) stwierdzono m.in. następujące uchybienia:

- brak udokumentowania na dowód kontroli prawidłowości sporządzenia przez kasjera raportów kasowych;

- brak wskazania (np. poprzez odpowiednie dowody wewnętrzne) dowodów źródłowych stanowiących podstawę zapisów w raportach kasowych, które są wyłączane spod raportów i przekazywane do komórek merytorycznych, gdzie są gromadzone i przechowywane,

- ujmowanie w raportach kasowych rozchodów gotówkowych kwotami zbiorczymi, bez sporządzenia odpowiedniego dowodu zbiorczego, wymieniającego pojedynczo objęte nim dowody źródłowe.

W zakresie dochodów z tytułu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ustalono, że w kontrolowanej gminie nie są stosowane przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), które weszły w życie z dniem 14 stycznia 2002 roku – s. 32, 33 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, że ceny opłat za dostarczanie wody i zrzut ścieków zostały ustalone przez Radę Gminy w uchwałach z 26 lutego 2002 r. oraz 29 listopada 2002 r. i 5 grudnia 2003 r. Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 ustawy, radzie gminy przysługuje uprawnienie zatwierdzania taryf (tj. zestawień ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunków ich stosowania – art. 2 pkt 12 ustawy) przedłożonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, nie zaś samodzielne określanie opłat. Świadczeniem omawianych usług w gminie zajmuje się Gospodarstwo Pomocnicze WZMiUW w Białymstoku (w zakresie dostarczania wody) oraz Urząd Gminy, zatem na tych podmiotach ciążą obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Przepisy ustawy ustalają szczegółowy tryb opracowywania i zatwierdzania taryf stawek i opłat, wskazując w art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 10, iż taryfy obowiązują przez 1 rok, w związku z czym istnieje konieczność corocznego opracowywania nowych taryf. Na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ciąży m.in. obowiązek określenia w taryfie na dany rok cen i stawek opłat na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz przedstawienia radzie gminy, w terminie 70 dni przez planowaną datą wejścia taryf w życie, wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Wniosek winien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych (art. 24 ust. 4). Zasady opracowywania taryf określają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257). Zgodnie z postanowieniami tego aktu, w taryfach określa się m.in. taryfowe grupy odbiorców usług, wyodrębniane ze względu na podział odbiorców usług pod kątem odpowiadających im kosztów świadczenia usług (§ 11 i § 13 ust. 3 rozporządzenia). System finansowo-księgowy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych powinien zatem zapewniać podział kosztów na poszczególne rodzaje działalności i taryfowe grupy odbiorców oraz określać wysokość kosztów poszczególnych rodzajów, w tym m.in. z tytułu odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych - § 12 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Zgodnie z zasadami ustalania taryf, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów zapewniających pokrycie kosztów tej działalności. Z przepisu art. 24 ust. 6 omawianej ustawy wynika, iż organ stanowiący może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. W przypadku Urzędu Gminy wysokość ustalonej w ten sposób dopłaty powinna stanowić podstawę ujęcia wydatków na ten cel w planie finansowym Urzędu. Z racji, iż przedsiębiorstwo działa w formie jednostki budżetowej, przepisy art. 117 ustawy o finansach publicznych nie stwarzają możliwości przekazania przedsiębiorstwu dopłaty w formie dotacji przedmiotowej.

         Ustalono również, że Rada Gminy nie uchwaliła regulaminu odprowadzania ścieków, stosownie do postanowień art. 19 ustawy (na terenie gminy funkcjonuje tylko regulamin dostarczania wody) – s. 33, 35 protokołu kontroli. Stwierdzić też należy, że w świetle omawianego stanu prawnego nie ma podstaw do pobierania opłat, wskazanych na str. 35 protokołu kontroli, stanowiących warunek przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Przede wszystkim, ustalona przez Zarząd w 1998 r. opłata nie może być pobierana za „podłączenie” do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli wykonanie przyłącza nie zostało powierzone gminie (jej jednostce organizacyjnej) przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci (nie ma waloru wynagrodzenia za wykonanie robót). Warunki przyłączania do sieci, jak wskazano, winny być określone przez organ stanowiący gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak o tym stanowi przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Przepis ten, z uwagi na uregulowaną kwestię ponoszenia kosztów wykonania przyłączy (obciążają one osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci – art. 15 ust. 2 ustawy), nie daje radzie gminy - tym bardziej organowi wykonawczemu - uprawnienia do wprowadzania odpłatności jako warunku przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jeśli więc podmiot ubiegający się o przyłączenie spełnia określone wymagania, nie jest możliwe uzależnianie podjęcia przez gminę działań w tym zakresie od wniesienia opłaty.

Pośród wydatków budżetowych badaniu poddano m.in. wydatki na wynagrodzenia. Stwierdzono, że angaże pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych gminy powołują się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, nie zaś rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie wynagradzania pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, ponadto były one podpisywane przez Wójta Gminy. Zgodnie z postanowieniem art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, za pracodawców samorządowych, jakimi są gminne jednostki budżetowe, powinni wykonywać kierownicy tych jednostek. Wójt jest natomiast uprawniony do wykonywania czynności pracodawcy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 4 pkt 2a ustawy).

Ustalono też, że Pan Wójt udzielił dyrektorowi Zespołu Szkół zwolnienia z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych. Stosownie do postanowienia art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, kompetencja do określenia (po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny) zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a także przyznania dyrektorom szkół zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, zawarta w art. 42 ust. 7 ustawy, przysługuje radzie gminy – s. 36, 37 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, że w informacji o stanie mienia komunalnego, którą Wójt Gminy złożył wraz z projektem uchwały budżetowej na 2003 rok zgodnie z wymogami art. 121 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie były zawarte niektóre dane wymagane przepisami art. 120 tej ustawy, jak i § 8 uchwały Nr III/12/94 Rady Gminy w Narewce z dnia 26 sierpnia 1994 r. w sprawie określenia procedury opracowywania i uchwalania budżetu gminy oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu. Informacja o stanie mienia komunalnego nie zawierała pełnych danych o dochodach uzyskanych z tytułu gospodarowania mieniem, danych obrazujących zmiany w jego stanie, jakie zaszły od dnia złożenia poprzedniej informacji, pomijała też dane o rozmiarach i ilości mienia komunalnego przekazanego w użytkowanie jednostkom organizacyjnym gminy oraz innym jednostkom. Wspomniana uchwała wymagała dodatkowo podania w informacji miejsca położenia i sposobu zagospodarowania mienia, czego w informacji nie zawarto – s. 45 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, stosownie do art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była pod kątem prawidłowości i powszechności wymiaru i poboru wskazanych należności, kompletności prowadzonej ewidencji w tym zakresie oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań.

Z analizy dokumentacji podatkowej dotyczącej podatku rolnego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych, niemających osobowości prawnej, wynika, co opisano na stronie 21 protokołu kontroli, iż cześć jednostek nie wypełniła obowiązku złożenia deklaracji podatkowych, wynikającego z art. 6a ust. 8 ustawy z dnia 15 listopada 1983r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.). Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku jednostek zobowiązanych do składania deklaracji na podatek leśny i od nieruchomości od osób prawnych, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) i ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84 ze zm.)wskazanych w opisie na stronach 21, 22 i 23 protokołu kontroli. Brak reakcji organu podatkowego na wskazane uchybienia wskazuje, iż w kontrolowanej jednostce nie przestrzegano obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających, nakazanych treścią art.272 Ordynacji podatkowej, szczególnie w zakresie terminowości składania deklaracji podatkowych – pkt 1, ppkt a wskazanego artykułu.

Przeprowadzona kontrola wykazała, iż kontrolowana jednostka nie prowadziła dla osób prawnych i fizycznych ewidencji rejestrującej dane co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów na podstawie danych geodezyjnych z wydziału geodezji ze starostwa powiatowego. Brak wskazanej ewidencji uniemożliwia dokonanie weryfikacji danych zawartych w deklaracjach podatkowych, celem dokonania czynności sprawdzających stosownie do przepisów przywołanego wyżej art. 272 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431,z późn. zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej – strona 21 i 24 protokołu kontroli. Brak czynności sprawdzających stwierdzono także w zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych, opis tej nieprawidłowości znajduje się na stronie 23 protokołu kontroli i dotyczy opodatkowania tym podatkiem nadleśnictwa Browsk.

      W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 25 protokołu kontroli, opodatkowania podatkiem leśnym gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym „Lz”. W okresie objętym kontrolą grunty tak sklasyfikowane nie podlegały opodatkowaniu tą należnością.

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych, wykazała uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu, w przypadkach opisanych na stronie 25 protokołu kontroli, informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z art. 6. ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dodać tu należy, iż obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania – poprzez złożenie „wykazu nieruchomości” – obowiązywał także w poprzednim stanie prawnym, przed dokonaniem nowelizacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (nowela z 30 października 2002 roku (Dz. U. Nr 137, poz. 1683), obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku). W zakresie prawidłowości wymiaru omawianej należności, kontrola wykazała także przypadki rozbieżności danych zawartych w wykazach nieruchomości, złożonych przez osoby fizyczne, z danymi zawartymi w rejestrach wymiarowych, według których faktycznie opodatkowano podatników – strony 24 i 25 protokołu kontroli.

Stwierdzono także brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą zaległości podatkowych, co świadczy o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – strona 27 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola wykazała także, iż wydawane decyzje w wyniku, których zastosowano ulgi w zapłacie podatków lokalnych, nie zawierały pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co stanowiło naruszenie wskazań zawartych w treści art.210 § 4 i 5 Ordynacji podatkowej. Szczegółowy opis nieprawidłowości znajduje się na stronie 28 protokołu kontroli.

Przypadki opisane na stronach 26, 30 oraz 31 protokołu kontroli wskazują na nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji księgowej podatków i opłat w kontrolowanej jednostce, z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.).

Nieprawidłowo zostały zaprezentowane skutki finansowe w zakresie zastosowanych zwolnień, ulg, umorzeń w poborze podatków, wynikających z decyzji organu podatkowego, podlegających wykazaniu w kolumnie 4 sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych jednostki samorządu terytorialnego (Rb-PDP) za 2002 rok. Z ustaleń kontroli, opisanych na stronie 32 protokołu kontroli wynika, iż uchybienia te polegały na zaniżeniu skutków podlegających wykazaniu w tym sprawozdaniu. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (DZ. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia, nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego (w gminie wójta).

Przeprowadzona kontrola wykazała też, iż na podstawie danych okazanych w czasie kontroli nie można było przeprowadzić weryfikacji wartości znajdujących się we wnioskach dotyczących przyznania części subwencji rekompensującej utracone dochody z tytułu ulg i zwolnień ustawowych wynikających z ustaw o podatku rolnym oraz leśnym.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym przepisów w zakresie podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie - kierowniku jednostki - zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie funkcjonowania kontroli finansowej:

a) przydzielenie w zakresach czynności pracownikom referatu finansowego wszystkich obowiązków realizowanych przez nich w związku z prowadzeniem obsługi finansowo-księgowej gminnych jednostek organizacyjnych,

b) spowodowanie wdrożenia procedur kontroli przez wszystkich kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z uwzględnieniem iż przyjęcie wspólnych procedur, związanych ze skoncentrowaną obsługą finansowo-księgową, nie może pozbawić kierowników jednostek prawa dysponowania środkami publicznymi, ani też zdejmować z nich odpowiedzialności za prowadzoną gospodarkę finansową,

c) realizowanie obowiązku, nałożonego przepisami art. 127 ustawy o finansach publicznych, w kwestii kontroli przestrzegania procedur kontroli przez podległe jednostki organizacyjne.

2. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości z uwzględnieniem specyfiki wynikającej z faktu prowadzenia przez Urząd skoncentrowanej obsługi księgowej jednostek organizacyjnych.

3. Realizowanie w pełni obowiązków sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych, nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

4. Zapewnienie prawidłowości opracowywania przez gminne jednostki budżetowe planów finansowych, w tym dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami, oraz ujmowanie w planie finansowym Urzędu wszystkich wydatków, które nie zostały objęte planami finansowymi innych jednostek.

5. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia gospodarki pieniężnej, wskazanych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

6. W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków:

a) podjęcie stosownych działań, mających na celu przedłożenie organowi stanowiącemu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi wskazanymi w protokole i niniejszym wystąpieniu,

b) doprowadzenie do przyjęcia regulaminu odprowadzania ścieków,

c) zaniechanie pobierania opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli nie mają charakteru dobrowolnego lub nie stanowią formy wynagrodzenia za wykonane usługi (budowę przyłączy).

7. Przestrzeganie przepisów prawnych regulujących zasady przyznawania wynagrodzeń pracownikom samorządowym zatrudnionym w poszczególnych jednostkach organizacyjnych gminy, z zachowaniem kompetencji w zakresie ich ustalania. Przestrzeganie zakresu uprawnień w regulowaniu stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych.

8. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego pełnych danych, o których mowa w art. 120 ustawy o finansach publicznych i uchwale organu stanowiącego.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

10. Uzupełnienie akt wymiarowych o brakujące informacje o nieruchomościach i obiektach budowlanych, w myśl wskazań wymienionych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

11. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

12. Przestrzeganie przepisów Działu IV ustawy Ordynacja podatkowa w przypadku wydawania decyzji podatkowych.

13. Stosowanie zwolnień i ulg w podatku rolnym z uwzględnieniem przepisów ustawy o podatku rolnym.

14. Prowadzenie ewidencji księgowej podatków lokalnych zgodnie z przepisami przytoczonymi w treści protokołu kontroli, wyeliminowanie nieprawidłowości naruszających przepisy wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości i planu kont.

15. Ustalenie prawidłowych i rzetelnych danych służących sporządzeniu wniosku o przyznanie części subwencji rekompensującej utracone dochody z tytułu ulg i zwolnień ustawowych wynikających z ustaw o podatku rolnym i podatku leśnym, zweryfikowanie danych zawartych w przedmiotowych wnioskach.

16. Zachowanie rzetelności przy sporządzaniu sprawozdań budżetowych z wykonania podstawowych dochodów podatkowych, wyeliminowanie opisanych nieprawidłowości poprzez złożenie korekty sprawozdania za 2002 rok.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                                                                                              Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku