Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Zambrów

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Zambrowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 maja 2004 roku (znak: RIO.IV.6011 - 1/04), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Dmochowski

Wójt Gminy Zambrów

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zambrów na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynika, iż obowiązujące w kontrolowanej jednostce przepisy wewnętrzne, dotyczące dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, nie zawierają niektórych elementów wymaganych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.):

-         nie ustalono metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania,

-         nie wykazano stosowanych w księgowości programów komputerowych,

-         nie opisano sposobu prowadzenia poszczególnych urządzeń księgowych (niektóre z elementów ksiąg prowadzone są techniką tradycyjną, inne przy użyciu komputera).

Ponadto w przyjętej w 1995 roku instrukcji inwentaryzacyjnej nie zawarto postanowień w kwestii inwentaryzacji inwestycji (środków trwałych w budowie) – s. 5, 6 protokołu kontroli. Stosownie do postanowienia art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, ustalenie dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości i jej aktualizacja należy do kompetencji kierownika jednostki.

Analiza dokumentów finansowych i urządzeń księgowych pod kątem poprawności dokonywania zapisów księgowych wykazała między innymi, że:

- realizowano wydatki na podstawie dokumentów zewnętrznych nieposiadających daty wystawienia oraz określenia rodzaju świadczonej usługi (dotyczyło to wydatków Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na usługi opiekuńcze); stanowiący podstawę zapisu dowód księgowy powinien zawierać elementy wskazane w art. 21 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym opis operacji oraz datę jej dokonania – s. 7 protokołu kontroli;

- w analitycznych urządzeniach księgowych rozrachunków nie uwidaczniano rodzajów i numerów identyfikacyjnych dowodów stanowiących podstawę zapisów, jak tego wymaga przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o rachunkowości – s. 6, 7 protokołu kontroli;

- dowody kasowe nie zawierały pozycji, numeru i daty raportu kasowego, w którym zostały wykazane, jak tego wymagała instrukcja kasowa jednostki – s. 12 protokołu kontroli;

- niezgodnie z zakładowym planem kont księgowano niektóre operacje: rozrachunki wewnętrzne i rozliczenia z PZU księgowano na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, zamiast 240 „Pozostałe rozrachunki”; na konto 224 „Rozrachunki budżetu”, nie zaś na konto 240, odnoszono w ewidencji budżetu błędy w dowodach bankowych dotyczących rachunku budżetu gminy – s. 7 protokołu kontroli;

- nie objęto ewidencją księgową rozliczeń z Podlaskim Urzędem Wojewódzkim z tytułu ponoszonych opłat za oświetlenie dróg, dla których gmina nie jest zarządcą – należności na koniec roku ustalono w drodze porównania miesięcznych rozliczeń i otrzymanych wpłat – s. 7 protokołu kontroli;

- niezgodnie z zakładowym planem kont prowadzono część ewidencji pomocniczej do konta rozrachunków budżetu (224) – na jednym koncie analitycznym ujmowano różnorakie rozliczenia, co spowodowało, iż ustalenie sald szczegółowych wymaga analizy całorocznych zapisów – s. 14 protokołu kontroli.

         Stwierdzono także, że badana jednostka nie prowadziła ewidencji wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej według paragrafów klasyfikacji budżetowej, wykazując w sprawozdaniach Rb-50 wykonanie w wysokości planu wydatków. Stosownie do postanowienia art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o rachunkowości, księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli pochodzące z nich informacje umożliwiają sporządzenie w terminie obowiązujących jednostkę sprawozdań – s. 8 protokołu kontroli.

         Badając funkcjonowanie kontroli wewnętrznej stwierdzono, iż w 2003 roku nie był wykonywany obowiązek w zakresie kontroli przestrzegania przez podległe jednostki organizacyjne procedur wewnętrznej kontroli finansowej, ciążący na organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego z mocy przepisu art. 127 ust. 2 ustawy z o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Stosownie do postanowienia art. 127 ust. 3 ustawy, kontrola taka obejmuje w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek – s. 7 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji procedur opracowywania budżetu i planów finansowych podległych jednostek, zawartych w art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych, wykazała, że brak jest udokumentowania terminu przekazania jednostkom organizacyjnym informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych (art. 125 ust. 1). Nie udokumentowano również terminu przekazania informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków jednostek, co reguluje art. 126 ust. 1 pkt 2 ustawy – s. 4, 5 protokołu kontroli.

Zgodnie z postanowieniami § 2 i nast. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333) zarządy jednostek samorządu terytorialnego przekazują samorządowym jednostkom budżetowym, w terminie określonym w art. 125 ust. 1 ustawy, informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej. Na podstawie otrzymanych informacji kierownicy samorządowych jednostek budżetowych winni opracowywać projekty planów finansowych w pełnej szczegółowości klasyfikacyjnej, a następnie przekazywać je (w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji) organowi wykonawczemu celem ich weryfikacji pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej. Wskazana procedura ma zasadnicze znaczenie, gdyż zweryfikowane projekty planów finansowych stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostek w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego.

         Ponadto, jak wskazano w protokole kontroli (s. 5) nie został opracowany plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej, o którym mowa w art. 126 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Procedura opracowania planów finansowych zadań zleconych jest regulowana w rozporządzeniu Ministra Finansów z 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.).

         Badając wydatki budżetowe ustalono, że kontrolowana jednostka nie dokonała korekty odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, stosownie do przepisów rozporządzenia MPiPS z 14 marca 1994 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 168 ze zm.). Zgodnie z §1 tego aktu, podstawę naliczania odpisu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, stanowi przeciętna planowana w danym roku kalendarzowym liczba osób zatrudnionych w zakładzie pracy, skorygowana w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby osób zatrudnionych w zakładzie. W wyniku zaniechania korekty odpis został zaniżony – s. 10, 11 protokołu kontroli.

Kontrola udzielania dotacji podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych wykazała uchybienia w procedurze zlecania zadania (badana jednostka udzieliła w 2003 r. dwóch dotacji celowych). Stwierdzono, iż podmioty, z którymi zawarto umowy dotacyjne nie składały wniosków o udzielenie dotacji, określonych w § 3 uchwały Nr 76/XV/99 Rady Gminy z 24 listopada 1999 r. w sprawie trybu udzielania dotacji – s. 45, 46 protokołu kontroli.

Kontroli poddano także zagadnienia z zakresu podatkowych dochodów gminy z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których Wójt Gminy jest organem podatkowym pierwszego stopnia, w myśl art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

         Z opisu zawartego na stronie 17 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych dotyczących podatku rolnego i nie prowadził postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych, na zasadach wynikających z treści art. 144 Ordynacji podatkowej. Należy przy tym wskazać, iż zaniechanie ustalenia spadkobierców i nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, natomiast, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – obowiązek ten ulega przedawnieniu, stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy. Ponadto nieterminowo doręczano nakazy płatnicze naruszając art. 6 a ust. 6 ustawy o podatku rolnym, w związku z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej.

Dokonane ustalenia, opisane na stronie 19 protokołu kontroli wskazują, iż decyzje wydawane przez organ podatkowy w sprawach ulg i zwolnień w podatku rolnym, nie posiadają wszystkich elementów przewidzianych art. 210 Ordynacji podatkowej.

Nieprawidłowości stwierdzono także przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb-PDP), sporządzonych za I i II półrocze 2002 i 2003 roku. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 21 do 26 protokołu kontroli, nieprawidłowo wykazano dane w kolumnie „skutki obniżenia górnych stawek podatkowych obliczone za okres sprawozdawczy” w wierszu A5 „podatek od nieruchomości” oraz w kolumnie „skutki udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń zwolnień, zaniechania poboru, obliczone za okres sprawozdawczy” (bez ulg i zwolnień ustawowych). Nieprawidłowość polegała na błędnym wykazaniu skutków zwolnień ustalonych przez Radę Gminy, przedmiotów opodatkowania objętych podatkiem od nieruchomości. Skutki finansowe zwolnienia podmiotu opodatkowania, dokonanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, winny być wykazane w kolumnach 3 i 4 omawianego sprawozdania. W kolumnie 3 należy wykazać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania zwolnionych (podstawy opodatkowania) i różnicy stawek, maksymalnej wykazanej rozporządzeniem Ministra Finansów i stawki wygenerowanej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast kolumna 4 wskazywać będzie na skutki zastosowania zwolnienia, liczone jako iloczyn podstawy opodatkowania i stawki obowiązującej na terenie gminy, wynikającej z uchwały organu stanowiącego.

         Powyższy sposób ustalania skutków zwolnień podatkowych wynikających z uchwał organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego, jest zgodny z treścią § 3 ust. 1 pkt 9 i 10 oraz § 7 ust. 3, odpowiednio w zakresie sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP, „Instrukcja sporządzania sprawozdań budżetowych z zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279).

         Należy także zauważyć, iż w świetle art. 18 i 21 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, ostatnia zmiana Dz. U. z 2002 roku Nr 216, poz. 1827), nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków, może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

Nieprawidłowości dotyczyły również nieprzestrzegania przez służby organu podatkowego obowiązków wynikających z treści ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W stosunku do ośmiu osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, wskazanych opisem na stronie 27 protokołu kontroli, posiadających zaległości z tytułu podatku od nieruchomości w łącznej kwocie 57.154 zł, organ podatkowy nie podjął działań zmierzających do likwidacji zaległości. Czynności egzekucyjnych nie podjęto także w stosunku do zalegających podatników podatku od środków transportowych – strona 28 protokołu kontroli.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, podatków i opłat oraz rachunkowości jednostek samorządu terytorialnego.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych. Na wójcie spoczywają też obowiązki organu wykonawczego gminy, wykonywane przy pomocy pracowników urzędu, dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wykonywanie obowiązków z zakresu rachunkowości, w tym prowadzenie ksiąg rachunkowych, należy do zadań skarbnika, stosownie do uregulowań wewnętrznych oraz postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnień dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości o elementy wskazane w protokole i niniejszym wystąpieniu.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, z uwzględnieniem:

- dokonywania zapisów księgowych w oparciu o prawidłowo sporządzone dowody księgowe, wyraźnie z tymi zapisami powiązane,

- zgodnego z zakładowym planem kont ujmowania zdarzeń na kontach księgowych oraz prowadzenia ewidencji analitycznej rozrachunków.

- dostosowania ewidencji do potrzeb sprawozdawczych.

3. Realizowanie obowiązku kontroli podległych jednostek organizacyjnych, zawartego w art. 127 ustawy o finansach publicznych.

4. Prawidłowe wypełnianie i dokumentowanie procedury określania projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek organizacyjnych, stosownie do art. 125 i art. 126 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów wykonawczych.

5. Właściwe, tj. z uwzględnieniem wymaganych korekt, naliczanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych.

6. Przestrzeganie wymaganych procedur przy zlecaniu zadań publicznych podmiotom spoza sektora finansów publicznych.

7. Prowadzenie postępowania podatkowego mającego na celu doręczenie wszystkich decyzji ustalających wysokość podatku rolnego, stosowanie odpowiednio przepisów art. 1025 Kodeksu cywilnego, w przypadku podatników nieżyjących oraz art. 154 § 2 w związku z art. 138 § 1 Ordynacji podatkowej, w przypadku podatników nieznanych z miejsca pobytu.

8. Wydawanie decyzji podatkowych uwzględniających wszystkie elementy przewidziane przepisami ustawy Ordynacja podatkowa.

9. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek oraz zastosowanych zwolnień w podatku od nieruchomości wynikających z uchwał Rady Miejskiej. Skorygowanie błędnie wykazane danych, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego, przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

10. Wszczęcie postępowania podatkowego celem prowadzenia czynności zmierzających do wyegzekwowania zaległości z tytułu podatku od nieruchomości oraz wdrożenie egzekucji administracyjnej w stosunku do podatników zalegających z tytułu podatku od środków transportowych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

                                                                           Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku