Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Technicznych w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 3 czerwca 2004 roku (znak: RIO.V.6012 - 5/04), o treści jak niżej:

Pan Krzysztof Bręk

Dyrektor Zespołu Szkół Technicznych

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2003 rok, przeprowadzonej w Zespole Szkół Technicznych w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli poddano ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji i funkcjonowania Zespołu Szkół Technicznych pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Z przywołanych przepisów ustawy wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce. Kontrola finansowa w jednostce sektora finansów publicznych dotyczy wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kierownik jednostki, z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp., powinien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje. Dlatego też regulaminy, instrukcje, zakresy czynności pracowników obowiązujące w jednostce, składające się na procedury kontroli, powinny być opracowane w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie. Przy konstruowaniu systemu kontroli wewnętrznej należy uwzględniać „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, określone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz.Urz.MF z 2003 r. Nr 3, poz. 13; Komunikat został wydany w wykonaniu przepisów art. 35o ust. 1 pkt 2 i art. 35n ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Stwierdzono, że statut Zespołu Szkół Technicznych, zatwierdzony uchwałą Rady Pedagogicznej w dniu 21 czerwca 2002 roku, nie zawiera określenia zakresu zadań pracowników szkoły niebędących nauczycielami. Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), statut szkoły powinien określać m.in. zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły – s. 3 protokołu kontroli. Wskazać należy, iż stosownie do „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, fundamentem kontroli są standardy odnoszące się do środowiska systemu kontroli finansowej, wśród których należy wymienić właściwą strukturę organizacyjną (standard nr 3), m.in. przedstawienie każdemu pracownikowi na piśmie zakresu jego obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności. Porównanie pisemnych zakresów czynności dwóch pracowników księgowości z zakresem obowiązków faktycznie przez nich wykonywanych wykazało rozbieżności, polegające na wykonywaniu zadań, które nie były pisemnie określone, lub nie były wykonywane, mimo ich zapisania w zakresach czynności – s. 4 protokołu kontroli.

Stosowana przez jednostkę instrukcja kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych nie określała w sposób wyczerpujący operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe; zabrakło w niej określenia rodzaju dokumentów stosowanych w jednostce (np. dowody własne wewnętrzne i zewnętrzne, zewnętrzne obce, zbiorcze, zastępcze), określenia zakresu odpowiedzialności osób obowiązanych do sprawdzania lub zatwierdzania dokumentów. Ponadto schemat obiegu dokumentów finansowo-księgowych został opracowany w sposób niedający możliwości pełnego prześledzenia ich drogi od momentu sporządzenia albo wpływu do jednostki, do momentu zadekretowania i ujęcia w ewidencji księgowej.

W przepisach wewnętrznych nie zostały określone zasady gospodarki drukami ścisłego zarachowania (obowiązek ewidencji druków ścisłego zarachowania nie został też przypisany w zakresie czynności pracownicy księgowości, która prowadzi księgi druków ścisłego zarachowania). Uzupełnienia wymaga instrukcja kasowa, która nie reguluje w należyty sposób zasad związanych z prowadzeniem kasy, jak np. warunków organizacyjno – technicznych kasy oraz formy jej zabezpieczenia, szczegółowych zasad sporządzania dokumentów kasowych, zasad powierzenia prowadzenia kasy innej osobie w przypadku nieobecności kasjera – s. 6 - 8 protokołu kontroli.

Nie odpowiada w pełni wymogom art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) dokumentacja opisująca zasady prowadzenia rachunkowości w Zespole Szkół. Nie ustala ona sposobu ewidencji i rozliczania kosztów działalności jednostki, spośród określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wprowadzony do stosowania zakładowy plan kont ograniczony został do wykazu oraz opisu zasad funkcjonowania kont syntetycznych, nie zawiera natomiast wykazu oraz zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej (art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości). Uwzględniając postanowienie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów, podstawą prowadzenia rachunkowości może być odpowiedni plan kont (zawarty w załączniku do rozporządzenia), uzupełniony co najmniej o wykaz kont ksiąg pomocniczych, które mają być prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych – s. 5 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych kontrola wykazała występowanie uchybień, naruszających zarówno przepisy ustawy o rachunkowości, jak również rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont... oraz przepisów wewnętrznych (s. 9 – 13, 15, 26 protokołu kontroli). Polegały one m.in. na:

- nie sporządzaniu zestawień obrotów dzienników częściowych (art. 14 ust. 3 ustawy), dziennik prowadzony był z podziałem na obroty jednostki budżetowej i środków specjalnych. Z ustaleń kontroli wynika nadto, że dla środka specjalnego prowadzono odrębne księgi rachunkowe (prócz dziennika wyodrębniono system kont syntetycznych i kont pomocniczych), mimo, iż środki specjalne wyodrębnia się jedynie finansowo, nie zaś organizacyjnie;

- nie prowadzeniu niektórych kont syntetycznych ustalonych w zakładowym planie kont: 201, 229, 234, 400 - dla tych kont była prowadzona ewidencja w układzie analitycznym. Stosownie do postanowień art. 15 ust. 1 ustawy, konta księgi głównej zawierają zapisy o zdarzeniach w ujęciu systematycznym. Na kontach księgi głównej obowiązuje ujęcie zarejestrowanych uprzednio lub równocześnie w dzienniku zdarzeń, zgodnie z zasadą podwójnego zapisu. Natomiast jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy, konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej;

- nie sporządzaniu zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej, stosownie do wymogów art. 18 i art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy;

- nie prowadzeniu ewidencji do konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” odrębnie dla dochodów oraz wydatków, co skutkowało brakiem ewidencji wpływów uzyskanych z tytułu najmu składników majątkowych (ewidencja prowadzona była na rachunku środków specjalnych),

- ewidencjonowaniu rozrachunków, które nie miały charakteru publicznoprawnego na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, zamiast na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” lub 240 „Pozostałe rozrachunki”;

- przeniesieniu wyniku finansowego za 2002 rok na fundusz jednostki pod datą 31 grudnia 2004 roku, a nie pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego (bilansu);

- nie prowadzeniu w ewidencji jednostki konta 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat” oraz konta 761 „Pokrycie amortyzacji”;

- nieprawidłowej ewidencji materiałów powierzonych do zużycia wykonawcom, z zaniechaniem ich uprzedniego ujęcia na koncie materiałowym, celem prawidłowego rozliczenia ich zużycia; badana jednostka wydane materiały odnosiła bezpośrednio w ciężar kosztów;

- nie umieszczaniu na dowodach źródłowych numeru i pozycji ich ujęcia w raporcie kasowym, z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy;

- dokonywaniu zapisów na podstawie zbiorczych dowodów księgowych sporządzonych z naruszeniem art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, poprzez zaniechanie pojedynczego wyspecyfikowania wszystkich dowodów źródłowych objętych dowodem zbiorczym,

- sporządzaniu dowodów księgowych niezawierających pełnej dekretacji, określonej art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W wyniku kontroli prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków stwierdzono przypadki nieterminowego regulowania zobowiązań ( kontrolowana jednostka nie uiszczała odsetek za opóźnienie w zapłacie) – s. 17 protokołu.. Zgodnie z zasadą gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych, wyrażoną w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Ponadto kontrola wykonania planu wydatków jednostki za 2003 rok wykazała, iż wystąpiło przekroczenie limitu wydatków na koniec lipca i sierpnia 2003 roku, określonego w planie finansowym w rozdziale 80130 „Szkoły zawodowe”, paragrafie 4260 „Zakup energii” – s. 14 protokołu kontroli. W myśl zasady wyrażonej przepisami art. 92 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień. Z wyjaśnień złożonych w tej sprawie przez kierownika i głównego księgowego wynika, że Zespół Szkół nie posiadał wystarczającego zabezpieczenia środków finansowych na działanie jednostki, w szczególności w związku ze zwiększeniem zadań w trakcie roku budżetowego (przejęcie mienia zlikwidowanego Centrum Kształcenia Praktycznego w Augustowie, zorganizowanie akcji letniej dotyczącej wypoczynku młodzieży i dorosłych).

Pośród poszczególnych rodzajów wydatków badaniu poddano m.in. wydatki na wynagrodzenia. Stwierdzono, iż w § 3 regulaminu wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników administracji i obsługi w ZST, opracowanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymogów kwalifikacyjnych pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) został przewidziany dodatek spedycyjny (bez określenia zasad przyznawania oraz jego wysokości). Należy wskazać, iż obowiązujące przepisy o wynagradzaniu pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, zawarte w przywołanym rozporządzeniu, nie przewidują takiego składnika wynagrodzenia. Ponadto dwóm pracownicom szkoły wypłacano dodatki za pracę przy komputerze, które należało włączyć do wynagrodzeń zasadniczych, stosownie do § 18 rozporządzenia. Ustalono także, iż niezgodnie z regulaminem obowiązującym w jednostce przypisywano stanowiska pracownikom obsługi – s. 23 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, iż nieznacznie zaniżono wysokość odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, przyjmując kwotę odpisu na jednego zatrudnionego w wysokości 675,- zł, nie zaś jak wynikało z prawidłowego obliczenia 676,48 zł. Ponadto nie dotrzymano terminów przekazania równowartości odpisów na rachunek bankowy Funduszu. Zasady ustalania wysokości odpisów określa art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), natomiast terminy zasilania rachunku bankowego funduszu równowartością odpisów art. 6 ust. 2 ustawy – s. 24 protokołu kontroli.

Stwierdzono także nieprawidłowości w dokumentowaniu i rozliczaniu podróży służbowych pracowników, polegające m.in. na braku podpisu osoby zlecającej wyjazd, osoby przedkładającej rachunek kosztów odbytej podróży, miejscowości, daty oraz godziny wyjazdu i przyjazdu, nie wypłacaniu przysługujących diet. Przepisy w sprawie podróży służbowych zawarte są w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 roku w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990) – s. 25 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości rozliczania paliwa zakupionego do samochodów będących w użytkowaniu jednostki wykazała natomiast, że nie dostosowano się do wymogów wewnętrznej instrukcji obiegu dokumentów, określającej, że miesięcznym rozliczeniem paliwa powinien zajmować się pracownik ds. kancelaryjnych biorąc za podstawę dzienne karty (w jednostce prowadzi się miesięczne karty eksploatacyjne) – s. 25, 26 protokołu kontroli.

Stwierdzono przypadki nieprawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów ( Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) – s. 26 protokołu kontroli.

Ustalono także, w przypadku opisanym na s. 28 protokołu kontroli, niezgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 roku w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.) klasyfikowanie środków trwałych do niewłaściwego rodzaju, co skutkowało błędnym doborem stawki umorzeniowej.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej.

Stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Powinność prowadzenia rachunkowości zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami spoczywa na głównym księgowym, stosownie do postanowień zawartych w zakresie czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnienia wewnętrznych regulacji w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej, w dostosowaniu do wymogów art. 35a ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem przedstawionych uwag, dotyczących:

a) prawidłowego i kompletnego przydziału obowiązków pracownikom komórek organizacyjnych, stosownie do ustalonej struktury organizacyjnej jednostki,

b) objęcia postanowieniami instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych wszystkich dokumentów stosowanych w jednostce z pełnym wskazaniem drogi ich obiegu,

c) zapewnienia, aby autoryzacje operacji gospodarczych były dokonywane przez osoby pisemnie upoważnione i ponoszące odpowiedzialność w ustalonym zakresie,

d) określenia w sposób wyczerpujący zasad prowadzenia gospodarki kasowej oraz ewidencji druków ścisłego zarachowania.

2. Dostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w jednostce do wymogów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...

3. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych oraz ewidencji zdarzeń gospodarczych, w szczególności z uwzględnieniem:

a) sporządzania zestawień obrotów dzienników częściowych,

b) prowadzenia zapisów księgowych na wszystkich właściwych kontach księgi głównej, z uwzględnieniem zasad funkcjonowania poszczególnych kont,

c) sporządzania zestawień obrotów i sald kont księgi głównej,

d) dokonywania zapisów w ewidencji na podstawie prawidłowo sporządzonych zbiorczych dowodów księgowych,

e) nadawania zapisom księgowym i dowodom księgowym cech wymaganych przepisami ustawy o rachunkowości.

f) właściwego klasyfikowania i umarzania środków trwałych.

4. Terminowe regulowanie zaciągniętych zobowiązań oraz dokonywanie wydatków w granicach kwot planu finansowego.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości w stosowaniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

6. Ustalanie w prawidłowej wysokości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych oraz dotrzymywanie terminów odprowadzania równowartości odpisu na rachunek Funduszu.

7. Właściwe dokumentowanie i rozliczanie kosztów podróży służbowych oraz dostosowanie prowadzonych rozliczeń paliwa do regulacji wewnętrznych.

8. Wyeliminowanie uchybień w stosowaniu klasyfikacji paragrafowej wydatków budżetowych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu do czasu ich rozpatrzenia.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                                                                                    Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

    w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Zarząd Powiatu Augustowskiego.

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.