Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Związku Gmin Puszczy Knyszyńskiej Dorzecza Rzeki Supraśl

z siedzibą w Supraślu

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 maja 2004 roku (znak: RIO.I.6012 - 13/04), o treści jak niżej:

Zarząd

Związku Gmin Puszczy Knyszyńskiej

Dorzecza Rzeki Supraśl

z siedzibą w Supraślu

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2003 roku, przeprowadzonej w Związku Gmin Puszczy Knyszyńskiej Dorzecza Rzeki Supraśl z siedzibą w Supraślu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badając rachunkowość Związku ustalono, że sposób jej prowadzenia wzorowany jest na rozwiązaniach obowiązujących urzędy jednostek samorządu terytorialnego, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752). Zarządzeniem Nr 1/2003 Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin z dnia 5 maja 2003 r. został wdrożony zakładowy plan kont, określający plan kont dla budżetu Związku i Związku jako jednostki budżetowej. Zatem, tak jak w urzędach j.s.t., które prowadzą rachunkowość budżetu i rachunkowość urzędu - jednostki budżetowej na podstawie wzorcowych planów kont zawartych w rozporządzeniu, w badanej jednostce przyjęto w praktyce rozwiązanie polegające na prowadzeniu ksiąg rachunkowych budżetu Związku i ksiąg biura Związku, właściwych jednostkom budżetowym. Biuro Związku nie zostało jednakże wyodrębnione jako samodzielna jednostka organizacyjna Związku – s. 5 protokołu kontroli.

         Wprawdzie przepisy wskazywanego rozporządzenia Ministra Finansów nie odnoszą się wprost do rachunkowości związków gmin, jednak oparcie dokumentacji zasad rachunkowości związku o jego regulacje jest właściwe. Według bowiem postanowień art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. W sferze rachunkowości przekłada się to na obowiązek sporządzania sprawozdań z przebiegu m.in. procesów pobierania i gromadzenia dochodów, wydatkowania środków publicznych (wymaga to prowadzenia zapisów księgowych z uwzględnieniem podziałek klasyfikacyjnych zrealizowanych kasowo dochodów i wydatków budżetowych), finansowania deficytu, zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne (sprawozdawczość budżetowa). Jak natomiast stanowi przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zapisy w księgach rachunkowych powinny być uporządkowane chronologicznie i systematycznie według kryteriów klasyfikacyjnych umożliwiających sporządzenie obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań.

         W protokole kontroli (s. 5 - 7) wskazano na możliwy sposób prowadzenia rachunkowości związku gmin, oparty przede wszystkim o plan kont dla jednostek budżetowych, stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, zapewniający możliwość wykonania ciążących na związku obowiązków sprawozdawczych, zarówno budżetowych, jak i finansowych (bilans):

- ewidencję szczegółową dochodów i wydatków Związku można ograniczyć do ewidencji prowadzonej do konta 130 „Rachunek bieżący związku” z możliwością, ale bez konieczności, dokonywania zapisów równoległych na kontach budżetu związku, takich jak: 133 „Rachunek budżetu związku”, 901 „Dochody budżetu” i 902 „Wydatki budżetu” (kasowo zrealizowane wpływy na rachunek bieżący związku (obroty strony Wn bez salda początkowego) odpowiadają dochodom budżetu, zaś wypłaty z rachunku (obrotu strony Ma) stanowią wydatki budżetu),

- ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 130 daje pełny zestaw danych niezbędnych do sporządzenia sprawozdań budżetowych, jak np. Rb-27S, Rb-28S, Rb-NDS oraz bilansu z wykonania budżetu (saldo początkowe konta 130 jest odpowiednikiem salda konta 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” w ewidencji budżetu na koniec roku, saldo końcowe konta 130 stanowi kwotę wykazywanych w bilansie aktywów netto, zaś różnica między stanem środków na rachunku na koniec i początek roku odpowiada saldu konta 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu”).

Dodać należy, że w odróżnieniu np. od urzędu gminy, w związku międzygminnym nie mogą funkcjonować odrębne rachunki bankowe dla budżetu i niewyodrębnionego organizacyjnie biura związku. Z tego względu rachunkowość budżetu związku, prowadzoną na kontach określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., należy traktować jako uzupełnienie do ksiąg rachunkowych związku jako osoby prawnej. Nie oznacza to, iż w dokumentacji opisującej zasady rachunkowości obowiązującej w Związku należy zrezygnować z prowadzenia rachunkowości budżetu. Można np. przyjąć, że zapisy na kontach budżetu (133, 901 i 902) są dokonywane zbiorczo, na podstawie obrotów konta 130 na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych.

Z ustaleń kontroli wynika, że za 2002 r. Związek sporządził bilans z wykonania budżetu i bilans Związku jako jednostki budżetowej. Nie został sporządzony natomiast bilans Związku - osoby prawnej, co w dużej mierze wynikało ze stosowanego systemu ewidencji księgowej. W czasie trwania kontroli uwagi kontrolującego odnośnie rachunkowości związku w dużym stopniu zostały uwzględnione. W wyniku dokonanych korekt zapisów księgowych możliwe było sporządzenie sprawozdania finansowego dla osoby prawnej za 2003 rok – s. 8 protokołu kontroli.

Analizując sporządzoną w 2003 roku sprawozdawczość budżetową, stwierdzono, iż wynikała ona z prowadzonych zapisów księgowych. Jednakże w sprawozdaniach Rb-N o stanie należności, nie były wykazywane należności wymagalne z tytułu składek członkowskich, co wynikało z faktu, iż badana jednostka nie dokonywała ich przypisu w księgach rachunkowych – s. 7, 8 protokołu kontroli.

W statucie Związku Gmin zostało postanowione (§22 ust. 3), że odpowiedzialność za prowadzenie księgowości Związku spoczywa na Skarbniku Związku, który jest głównym księgowym budżetu. Funkcję tą, poza stosunkiem pracy, wykonuje p. Lucyna Majewska, powołana uchwałą Zgromadzenia Związku z 30 kwietnia 2002 r., stosownie do jego kompetencji zapisanej w § 10 statutu. Należy wskazać, iż art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości przypisuje odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z tytułu nadzoru, kierownictwu jednostki również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę powinno być stwierdzone w formie pisemnej. Dokumentacji w sprawie takiego powierzenia obowiązków nie stwierdzono – s. 3 protokołu. Faktycznie księgowość Związku prowadzona jest w Urzędzie Miejskim w Supraślu, z racji, iż główny księgowy Związku jest jednocześnie skarbnikiem gminy Supraśl, a obowiązki z zakresu rachunkowości wykonywane są przy pomocy pracowników Urzędu Miejskiego.

Badając dochody Związku Gmin stwierdzono, iż ich wykonanie w paragrafie 290 „Wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań bieżących” wyniosło w 2003 roku 148% dochodów planowanych. Miało to związek z pominięciem w planie budżetu dochodów z tytułu składek wniesionych przez gminę Czarna Białostocka za lata 2000-2002 w kwocie 17.783,- zł – s. 10 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że Gmina Szudziałowo nie wpłaciła na rachunek Związku należnych składek statutowych za 2003 rok. Wezwanie do zapłaty, skierowane do Gminy w dniu 29 maja 2003 r. okazało się bezskuteczne – s. 9 protokołu. Dodać należy, że z analizy uchwał budżetowych i sprawozdań budżetowych przedkładanych przez Gminę Szudziałowo do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku wynika, że tego typu wydatki nie zostały przez nią uwzględnione zarówno w 2003, jak i w 2004 roku. Fakt ten może świadczyć o uchylaniu się przez Gminę Szudziałowo od wykonywania statutowych obowiązków.

         Stwierdzono, że 2003 roku pracownikowi biura Związku naliczono dodatkowe roczne wynagrodzenie. Pracownicy biur związków nie są wymienieni w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym rocznym wynagrodzeniu (Dz. U. Nr 180, poz. 1080 ze zm.), wskazującym pracowników samorządowych, którym takie wynagrodzenie przysługuje. Łączne wydatki z tego tytułu (wynagrodzenie i pochodne) wyniosły w 2004 r. 1.154,20 zł. W wyniku ustaleń kontroli, Przewodniczący Zarządu Związku wystąpił do pracownika o zwrot wypłaconego wynagrodzenia dodatkowego. Pracownik wyraził zgodę potrącenia pobranej sumy z wynagrodzenia za marzec 2004 roku

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania lub niewłaściwej interpretacji przepisów prawnych w zakresie gospodarki finansowej i rachunkowości związku międzygminnego.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte w Związku zasady rachunkowości, stosownie do uwzględnionych uwag w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, przedstawionych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

2. Podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania należnych składek od Gminy Szudziałowo.

3. Bieżące dokonywanie przypisów wymagalnych składek statutowych wnoszonych przez uczestników Związku.

4. Uwzględnianie w planie dochodów Związku na dany rok dochodów wynikających z nieterminowego przekazywania składek przez poszczególnych uczestników Związku.

5. Powierzenie odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości stosownie do wskazanych regulacji prawnych.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                                                                                              Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

      w Białymstoku