Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 10 w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 grudnia 2005 roku (znak: RIO.V.6012 - 12/05), o treści jak niżej:

Pan Jerzy Szuliński

Dyrektor

Szkoły Podstawowej Nr 10

w Suwałkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2004 rok, przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr 10 w Suwałkach, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontroli poddano stan i kompletność urządzeń księgowych jednostki w świetle wymagań przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Wyniki kontroli świadczą, iż Szkoła Podstawowa Nr 10 w Suwałkach nie prowadziła w okresie objętym kontrolą ksiąg rachunkowych w rozumieniu ustawy, mimo obowiązku wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 4 ust. 1-3 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono, iż nie były prowadzone następujące urządzenia księgowe:

a) dziennik w rozumieniu art. 14 ustawy o rachunkowości,

b) konta księgi głównej w rozumieniu art. 15 ustawy,

c) zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych w rozumieniu art. 18 ustawy – str. 9 protokołu kontroli.

Spośród elementów ksiąg rachunkowych wymienionych w art. 13 ustawy prowadzono jedynie urządzenia posiadające cechy ksiąg pomocniczych: księgę środków trwałych, księgi inwentarzowe, karty kontowe służące ilościowo-wartościowej ewidencji materiałów (nie oznaczone nazwą jednostki – str. 13 protokołu kontroli). Należy jednak wskazać, że w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Zatem, wobec zaniechania prowadzenia kont księgi głównej, okazane księgi pomocnicze nie mogą być uznane za odpowiadające przepisom art. 16 ustawy.

Mimo nie prowadzenia ksiąg rachunkowych badana jednostka sporządzała obowiązującą sprawozdawczość. Dane wykazywane w sprawozdaniach pochodziły z odręcznych notatek prowadzonych przez głównego księgowego, zawierających m.in. kwoty środków otrzymanych z budżetu miasta oraz kwoty wydatków dokonanych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej – str. 9 i 11-12 protokołu kontroli.

Z okazanego zakresu czynności Głównego Księgowego Szkoły M. Ostrowskiej (bez daty) wynika, że przypisano jej m.in. obsługę księgową jednostki, prowadzenie księgowości analitycznej i syntetycznej szkoły, comiesięczne uzgadnianie analityki z kontami  syntetycznymi oraz czuwanie nad całokształtem prac z zakresu rachunkowości. Jako podstawę ustalenia zakresu obowiązków wskazano zarządzenie Ministerstwa Oświaty i Wychowania z dnia 28 stycznia 1985 r. w sprawie statutu szkoły podstawowej. W złożonym wyjaśnieniu M. Ostrowska potwierdziła, że znane są jej obowiązki i odpowiedzialność przypisane głównemu księgowemu jednostki sektora finansów publicznych na mocy art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).

Ponadto należy wskazać, że stosownie do przepisów art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości Pan Dyrektor, jako kierownik jednostki, ponosi odpowiedzialność za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z tytułu nadzoru, także wówczas, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą.

Dokonano oceny dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy o rachunkowości i wymaganiami § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.).

Stwierdzono m.in., że nie zawiera ona wykazu ksiąg rachunkowych, nie ustalono także w formie pisemnej zasad funkcjonowania systemu służącego ochronie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę zapisów w księgach. Okazany kontrolującym zakładowy plan kont został opracowany 20 października 1997 r. i od tego czasu nie były w nim wprowadzane żadne zmiany (mimo zmiany obowiązujących przepisów). Został on opatrzony jedynie podpisem głównego księgowego M. Ostrowskiej – str. 5-6 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości ustalanie i aktualizacja dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości należy do obowiązków kierownika jednostki. Wymagania w zakresie treści zakładowego planu kont samorządowych jednostek budżetowych zawiera § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…

W trakcie kontroli poddano również ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji jednostki pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której była mowa w przepisach art. 28a i art. 35a ustawy o finansach publicznych. Obecnie, od 1 stycznia 2006 r. wymagania i podział obowiązków w zakresie organizacji kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych określają przepisy art. 44 i 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104).

Stwierdzono, że część spośród okazanych kontrolującym aktów wewnętrznych składających się na procedury kontroli finansowej (wymienionych na str. 5 protokołu kontroli) nie została formalnie wprowadzona przez kierownika jednostki. Akty te zawierają jedynie podpis głównego księgowego Szkoły.

Uregulowania obowiązujące w jednostce, składające się na procedury kontroli wewnętrznej, nie wyczerpują w pełni zagadnień związanych z wykonywaniem wewnętrznej kontroli finansowej - str. 7-8 i 14 protokołu kontroli. Ustalenia kontroli w zakresie nie prowadzenia ksiąg rachunkowych świadczą ponadto o braku należytych działań Pana Dyrektora w zakresie weryfikacji prawidłowości stosowania przyjętych procedur – art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 47 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r.).

Z przywołanych na wstępie przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Na kierowniku spoczywa także obowiązek zapewnienia stosowania ustalonych procedur.

Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Zakres uprawnień dotyczących gospodarki finansowej lub majątkowej jednostki, powierzonych poszczególnym pracownikom, powinien być precyzyjnie określony. Obowiązujące wytyczne, podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej, zawierają „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

Badanie prawidłowości wykonywania kontroli wewnętrznej w stosunku do dowodów księgowych pozwala na sformułowanie wniosku o zaniedbaniu podstawowych obowiązków spoczywających na osobach odpowiedzialnych za wykonywanie funkcji kontrolnych. Kontrola dowodów źródłowych stanowiących podstawę do wypłaty gotówki z kasy oraz dokonania przelewu gotówki z rachunku bankowego wykazała, że w zbadanej próbie ponad 70% dowodów księgowych nie było sprawdzonych pod względem merytorycznym oraz zatwierdzonych do wypłaty (autoryzowanych) przez Pana Dyrektora lub osobę upoważnioną. Obowiązkiem kierownika jednostki, wynikającym z § 4 pkt 2 Statutu szkoły, przepisów art. 28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z 30 czerwca 2005 r.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty jest m.in. dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym oraz odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie – str. 13-14 protokołu kontroli. Ponadto stwierdzono, że sporządzane były dowody PK nie zawierające nawet podpisu osoby sporządzającej, czego wymaga przepis art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości – str. 13 protokołu kontroli,

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały do głównego księgowego, którego prawa i obowiązki określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie głównego księgowego do rozpoczęcia prowadzenia ewidencji księgowej jednostki począwszy od 2006 roku poprzez:

a) ustalenie sald poszczególnych kont jednostki na dzień 31 grudnia 2005 roku i wprowadzenie ich jako bilansu otwarcia pod datą 1 stycznia 2006 roku,

b) rozpoczęcie prowadzenia wszystkich ksiąg rachunkowych nakazanych ustawą o rachunkowości tj. dziennika, kont księgi głównej, kont ksiąg pomocniczych, comiesięcznego zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawień sald kont ksiąg pomocniczych, zgodnie z przepisami art. 13-18 ustawy o rachunkowości.

2. Formalne wprowadzenie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację przyjętych zasad rachunkowości oraz dostosowanie ich treści do wymagań przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont…

3. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej poprzez:

a) formalne wprowadzenie i uzupełnienie regulacji wewnętrznych, składających się na procedury kontroli finansowej jednostki, w celu kompletnego ujęcia w ramy pisemnych procedur wszystkich procesów zachodzących w jednostce, stosownie do przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli, w szczególności w zakresie uwidoczniania na dokumentach księgowych podpisów osób upoważnionych na dowód przeprowadzonej kontroli, dokonanej autoryzacji oraz sporządzenia dokumentu księgowego.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                        w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 30.12.2005 roku, do organu wykonawczego:

Pan Józef Gajewski

Prezydent Miasta Suwałki

         W wyniku kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr 10 w Suwałkach przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w wystąpieniu pokontrolnym, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu do niniejszego pisma. Jednocześnie chciałbym wskazać, iż dla wyeliminowania niektórych spośród stwierdzonych nieprawidłowości właściwe jest podjęcie przez Pana Prezydenta stosownych działań w zakresie wzmożenia nadzoru nad tą jednostką organizacyjną, stosownie do przepisów art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) i art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

W trakcie kontroli stwierdzono, że za okres 2004 roku w Szkole Podstawowej Nr 10 nie były prowadzone księgi rachunkowe w rozumieniu przepisów art. 13-18 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Główny Księgowy Szkoły prowadził jedynie podręczne zapiski, które służyły do sporządzania obowiązującej sprawozdawczości. Ze względu na brak ksiąg rachunkowych kontrola została ograniczona do oceny wewnętrznych przepisów jednostki składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, oceny wewnętrznych procedur kontroli finansowej i ich stosowania oraz planów finansowych. Ustalenia w tym zakresie znajdują się w załączonym wystąpieniu pokontrolnym, skierowanym do Dyrektora Szkoły.

W związku ze stwierdzonym stanem faktycznym skierowałem do Prokuratury Rejonowej w Suwałkach zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia czynu zabronionego określonego w art. 77 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

         Stosownie do przywołanych na wstępie przepisów do zadań organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego należy sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły – jako jednostki organizacyjnej - w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a także pod kątem realizacji wewnętrznych procedur kontroli finansowej w zakresie celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków. Z ustaleń kontroli wynika, iż ostatnią kontrolę w zakresie spraw finansowych Urząd Miasta przeprowadził w 1997 roku i zamierzał przeprowadzić w 2005 roku.

                                                                                   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                        w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach