Kontrola kompleksowa finansowej gminy Mały Płock

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Małym Płocku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 maja 2005 roku (znak: RIO.IV.6011 - 5/05), o treści jak niżej:

Pan Józef Dymerski

Wójt Gminy Mały Płock

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2004 r., przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Mały Płock na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Podczas kontroli stwierdzono miedzy innymi, że powołanie Gimnazjum Publicznego w Małym Płocku nastąpiło bez wskazania formy organizacyjno-prawnej dla tej jednostki. Należy wskazać, iż od 1 stycznia 1999 roku ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewiduje w art. 79 ust. 1 możliwość prowadzenia szkół publicznych formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego. Z tego względu właściwe jest określanie przez organ stanowiący formy organizacyjnej powoływanej jednostki oświatowej. Ustalono, iż mimo braku określenia formy organizacyjnej jednostki przez Radę Gminy w akcie o utworzeniu Gimnazjum, dyrektor Gimnazjum wprowadził w 2002 r. do statutu jednostki postanowienie o prowadzeniu działalności w formie jednostki budżetowej – str. 2-3 protokołu kontroli.

Gmina realizuje zadania z zakresu upowszechniania kultury za pośrednictwem dwóch jednostek organizacyjnych: Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury. Przyjęte przez Radę Gminy statuty tych jednostek przywołują, jako podstawę ich funkcjonowania, m.in. ustawę z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury. Przepisy rozdziału 2 ustawy określają szczegółowe zasady tworzenia i organizacji instytucji kultury, wskazując m.in., że instytucja kultury nabywa osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 ustawy). Jak wynika z ustaleń kontroli, wymóg wpisania do rejestru instytucji kultury nie został spełniony. stawa określa także zasady prowadzenia gospodarki finansowej przez instytucje kultury (rozdział 3). Wskazane przepisy stanowią m.in., iż finansowanie z budżetu działalności instytucji kultury może następować w formie dotacji podmiotowych. W zakresie finansowania działalności opisywanych jednostek stwierdzono natomiast, iż realizują one wydatki bezpośrednio z budżetu gminy - str. 3 protokołu kontroli.

Przedstawiony stan faktyczny świadczy o uchybieniach formalnych w zakresie powołania i funkcjonowania gminnych jednostek prowadzących działalność upowszechniania kultury. Odnośnie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej należy wskazać, iż pokrywanie kosztów działalności tych jednostek bezpośrednio w formie wydatków budżetowych sprawia, że w istocie działają one na zasadach właściwych jednostkom budżetowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2001 roku (sygn. SA/Sz 2268/00), stwierdził m.in., że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest aktem prawnym regulującym kompleksowo zasady funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Analiza treści tego aktu prawnego wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy o finansach publicznych.

Kontrola prawidłowości opracowania dokumentacji składającej się na wewnętrzne procedury kontroli finansowej wykazała, że nie uregulowano niektórych zagadnień mających istotny wpływ dla prawidłowości funkcjonowania kontroli wewnętrznej. Z ustaleń kontroli wynika, iż nie ustalono m.in. dowodów stanowiących podstawę zapisów księgowych oraz procedur obiegu dokumentów finansowo-księgowych podlegających księgowaniu – str. 4-5 protokołu kontroli. Stan taki należy uznać za nieprawidłowy w świetle przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem kontrola finansowa w jednostce sektora finansów publicznych dotyczy wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Kierownik jednostki, z uwzględnieniem jej zadań, struktury organizacyjnej, kadrowej itp., powinien ustalić procedury kontroli finansowej w formie pisemnej, obejmując wszystkie podejmowane w jednostce operacje. Przy konstruowaniu systemu kontroli wewnętrznej należy uwzględnić „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, określone w Komunikacie Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

Wskazać należy, iż uzupełnienia wymagają także, w świetle postanowień art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), przepisy określające przyjęte zasady rachunkowości, m.in. o wykaz prowadzonych urządzeń księgowych.

         Analiza prawidłowości dowodów księgowych, na podstawie których dokonywano zapisów w księgach rachunkowych, wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do dowodów sporządzanych przez kontrolowaną jednostkę. Nie zawierały one w swej treści opisu (pieczęci) wskazującego, że zostały sporządzone przez kontrolowaną jednostkę, będącą jednocześnie stroną operacji gospodarczej (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza sporządzanych list wypłat i przychodowych dowodów kasowych - str. 6 i 9 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości zapisów na kontach syntetycznych wykazało, że na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, stanowiącym odzwierciedlenie obrotów zachodzących na rachunku bankowym Urzędu Gminy, występowały przypadki niezgodności salda tego konta z danymi wyciągów bankowych - str. 10 protokołu kontroli. Przyczyną niezgodności było naruszenie zasady dokonywania zapisów na koncie 130 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, wynikającej z załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz jednolitych planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), poprzez ewidencjonowanie na koncie 130 wpłat mylnie wniesionych bezpośrednio na rachunek budżetu.

Badanie procedury opracowywania budżetu gminy wykazało, iż Pan Wójt nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) w zakresie przekazania jednostkom organizacyjnym gminy informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych – str. 5-6 protokołu kontroli. Informacje powinny być przekazane w terminie 7 dni od dnia przekazania organowi stanowiącemu projektu uchwały budżetowej. Zakres tych informacji określają przepisy § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190).

         Kontrola prawidłowości wydatków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, iż kwota odpisu na 2004 rok została zaniżona o 1.019 zł, co było wynikiem przyjęcia nieprawidłowego wskaźnika przeciętnego zatrudnienia w jednostce - str. 7-8 protokołu kontroli, załącznik Nr 2 do protokołu kontroli.

         W zakresie udokumentowania wydatków na wymianę pokrycia dachu na budynku Ośrodka Zdrowia w Małym Płocku stwierdzono, iż po zawarciu w dniu 22 września 2004 r. umowy o dzieło, z wykonawcą spisany został w dniu 23 września 2004 r. dodatkowy protokół. Z jego treści wynika, że postanowiono przekazać wykonawcy „nieodpłatnie” wszystkie materiały pochodzące z rozbiórki istniejącego pokrycia dachowego, jednocześnie „pomniejszając wartość wykonanych robót”. Jak wynika z ustaleń kontroli, nie udokumentowano zakresu robót podlegających wykonaniu oraz odzysku i wyceny materiałów pochodzących z rozbiórki (a w związku z tym także wpływu wartości odzyskanych materiałów na wartość robót). W trakcie kontroli nie stwierdzono także, aby zrealizowano postanowienia protokołu w zakresie „zmniejszenia wartości wykonanych robót” w zamian za przekazane wykonawcy materiały z rozbiórki - wynagrodzenie zostało wypłacone w kwocie ustalonej umową o dzieło, spisaną przed sporządzeniem przywołanego wyżej protokołu - str. 21 protokołu kontroli, załącznik Nr 3 do protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazała, iż od wykonawcy remontu kompleksu sportowego przy Gimnazjum w Małym Płocku nie pobrano zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokości wynikającej ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tj. 14.800 zł. Na poczet zabezpieczenia zaliczono jedynie wadium wniesione przez wykonawcę w kwocie 2.000 zł. Pozostała część nie została wniesiona - str. 19-20 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż przepis art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) nakazuje zamawiającemu odstąpienie od zawierania umowy z wykonawcą, który uchyla się od wniesienia zabezpieczenia, i wybór oferty najkorzystniejszej spośród pozostałych ofert. Fakt nie wniesienia wymaganego zabezpieczenia nie uprawniał zatem Pana Wójta do zawarcia umowy z wybranym wykonawcą.

         Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazywanie formy organizacyjno-prawnej powoływanych jednostek w projektach uchwał przedstawianych Radzie Gminy.

2. Ustalenie formalnych podstaw funkcjonowania gminnych jednostek prowadzących działalność w zakresie upowszechniania kultury oraz finansowanie ich działalności w sposób zgodny z przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

3. Uzupełnienie przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli finansowej oraz ustalających przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

4. Opatrywanie sporządzanych przez jednostkę dowodów księgowych odpowiednimi oznaczeniami, umożliwiającymi jednoznaczne ustalenie stron operacji.

5. Dokonywanie zapisów na koncie 130 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych.

6. Przekazywanie gminnym jednostkom organizacyjnym informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych.

7. Rzetelne ustalanie przeciętnej liczby zatrudnionych dla potrzeb naliczenia odpisu na ZFŚS. Zwiększenie odpisu na 2005 rok o kwotę 1.019 zł, odpowiadającą zaniżeniu w roku 2004.

8. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego wyceny i rozliczenia materiałów pochodzących z rozbiórki pokrycia dachowego Ośrodka Zdrowia oraz ich wpływu na „pomniejszenie wartości wykonanych robót”.

9. Egzekwowanie obowiązku wniesienia przez wykonawców wymaganej kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy przed jej podpisaniem.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży