Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Bielsku Podlaskim

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 czerwca 2005 roku (znak: RIO.I.6011 - 9/05), o treści jak niżej:

                                                                                              Pani

Eugenia Ostaszewicz

                                                                                              Wójt Gminy Bielsk Podlaski

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Bielsk Podlaski na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Podczas kontroli spraw ogólno-organizacyjnych stwierdzono, że kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie zostało udzielone pełnomocnictwo ogólne – dotyczące bieżącego funkcjonowania jednostki, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; kierownik GOPS został upełnomocniony do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej). Stosownie do przywołanego przepisu ustawy, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta – str. 4 protokołu kontroli.

Z dokumentacji okazanej w trakcie kontroli nie wynika, aby organ wykonawczy w pełni realizował obowiązki wskazane w art. 127 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) Przywołany przepis nakłada na Wójta obowiązek kontroli przestrzegania przez podległe jednostki ustanowionych w nich procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych. W 2004 roku przeprowadzono jedną kontrolę w Zakładzie Usług Komunalnych. Ze sporządzonego protokołu kontroli nie wynika, iżby badaniem objęto minimalną próby wydatków podległych jednostek – str. 8 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia rachunkowości stwierdzono następujące uchybienia:

- w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności za okres od początku roku do 31 grudnia 2004 r. nie wykazano należności wymagalnych na kwotę 33.976 zł (należności pochodziły z 2003 roku, dotyczyły sprzedaży wody i odprowadzania ścieków). Zasady zaliczania należności do należności wymagalnych reguluje § 19 ust. 2 pkt 4 załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) – str. 23 protokołu kontroli;

- w zakładowym planie kont, w zakresie zasad ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych, zawarto postanowienie, że materiały na potrzeby administracyjno gospodarcze w ciągu roku odpisuje się w koszty w pełnej ich wartości wynikającej z faktur, a na koniec roku obrotowego ustala się stan tych składników w drodze spisu z natury, wycenia i dokonuje korekty kosztów o wartości tego stanu; zapis ten pozostawał w 2004 roku bez realizacji – str. 65 protokołu kontroli.

Poza tym, badanie gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazało, że nie były przestrzegane uregulowania instrukcji kontroli wewnętrznej w odniesieniu do ewidencji magazynowej druków ścisłego zarachowania; była ona prowadzona w sposób niedbały, niepozwalający na weryfikację numerów wydanych do kasy druków – str. 19 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość realizacji dochodów z majątku gminy ustalono, że

- w protokole przeprowadzonego przetargu ustnego nieograniczonego na zbycie nieruchomości nie zostały zawarte niektóre dane, wymagane § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108); np. z protokołu nie wynika, czy zbywana nieruchomość jest (nie jest) obciążona, czy wszystkie osoby zostały dopuszczone do uczestniczenia w przetargu – str. 28 protokołu kontroli;

- na przestrzeni lat 2001-2004 nie zmieniano stawek czynszowych dla dzierżawionych nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej, czym naruszono postanowienia uchwały Rady Gminy Bielsk Podlaski w sprawie wydzierżawiania nieruchomości komunalnych, nakazujące coroczną waloryzację stawek czynszowych o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług – str. 29 protokołu kontroli.

         Ponadto, z opisu zawartego na str. 27 protokołu kontroli wynika, że kontrolowana jednostka ujmowała wpływy ze sprzedaży nieruchomości do par. 0840 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych”. Dochody z tego tytułu należy ujmować w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, stosownie do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132; poprzednio obowiązujące rozporządzenie w sprawie klasyfikacji budżetowej również zawierało taką podziałkę klasyfikacji).

         Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej stwierdzono także w trakcie badania wydatków w formie dotacji budżetowych. Dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych, takich jak stowarzyszenia, były ujmowane w par. 2580 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”. Dotacje, o których mowa (str. 51 protokołu kontroli) stanowią dotacje celowe, stosownie do przepisu art. 69 ust. ust. 4 pkt 1 lit. d) w zw. z art. 111 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Dlatego powinny być one ujmowane, w zależności od formy organizacyjno-prawnej dotowanego podmiotu, w par. 281-283 klasyfikacji budżetowej wydatków.

Badając wydatki na wynagrodzenia ustalono, że w 2004 r. Przewodniczący Rady Gminy, w związku ze zmianą minimalnej kwoty dodatku funkcyjnego regulowanej rozporządzeniem Rady Ministrów, dokonał podwyższenia tego składnika wynagrodzenia Pani Wójt. Należy stwierdzić, że ustalenie wynagrodzenia wójta należy do wyłącznej właściwości rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu, wszelkie zmiany w wynagrodzeniu, również wynikające ze zmian stawek regulowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów, winny być dokonywane wyłącznie przez organ stanowiący gminy, nie zaś jego przewodniczącego – str. 55 protokołu kontroli.

         Analizując prawidłowość zwrotu kosztów używania w celach służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271) i zawartą umową stwierdzono, że wypłacając ryczałt gońcowi Urzędu stosowano niewłaściwą stawkę za 1 km przebiegu pojazdu. Z postanowień umowy z dnia 03.02.2003 r. wynika, że stawka za 1 km przebiegu pojazdu miała ulegać zmianie stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w związku z czym należało dokonać zwiększenia stawki od dnia od 1 marca 2004 r. Zmiany takiej nie dokonano (w 2004 roku – do dnia 18 listopada, rozporządzenie przewidywało zmiany stawek według zasady określonej w § 2 ust. 2) – str. 56 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń:

- kontrolowana jednostka nie posiadała wszystkich danych z ewidencji geodezyjnej dotyczących stanu posiadania gruntów przez osoby prawne będące podatnikami podatku rolnego. Brak ten uniemożliwiał dokonanie weryfikacji danych zawartych w deklaracjach podatkowych, a tym samym wykonanie obowiązków wskazanych treścią przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa, polegających na prowadzeniu czynności sprawdzających m. in. pod kątem ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Braki w powyższym zakresie stwierdzono także przy kontroli wymiaru podatku leśnego dla osób prawnych – str. 30-31 protokołu kontroli;

- w grupie podatników – osób fizycznych stwierdzono przypadki błędnego ustalenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych) w podatku rolnym – str. 34 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 roku, Nr 94, poz. 431 ze zm.), podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej. Opis nieprawidłowości wskazuje także na niewykonywanie w latach 2003-2004 przez osoby fizyczne obowiązku nałożonego treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym, w myśl którego są one obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego, lub o zaistnieniu zmian mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego;

- organ podatkowy udzielał ulg członkom rodzin żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową bez zebrania niezbędnego materiału dowodowego, potwierdzającego prawo do ulgi w świetle postanowień art. 13a ust. 2 ustawy o podatku rolnym – str. 40 protokołu kontroli.

- tylko nieliczni podatnicy – osoby fizyczne złożyli informacje podatkowe w zakresie podatku leśnego, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Kontrola wykazała ponadto przypadki rozdzielenia udziałów we współwłasności i opodatkowania ich na odrębnych kontach podatkowych dla każdego ze współwłaścicieli. Art. 2 ust. 4 ustawy wskazuje, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach – str. 35 protokołu kontroli;

- nie wyegzekwowano również od podatników – osób fizycznych informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z art. 6. ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) – str. 35-36 protokołu kontroli; dodać tu należy, iż obowiązek ujawnienia przez podatnika podstawy opodatkowania – poprzez złożenie „wykazu nieruchomości” – obowiązywał także w poprzednim stanie prawnym, przed dokonaniem nowelizacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (nowela z 30 października 2002 roku, obowiązująca od 1 stycznia 2003 roku);

- w realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych wykazano uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu korygującej deklaracji podatkowej oraz braku reakcji organu podatkowego na zastosowanie błędnych stawek podatkowych (2 przypadki), powodujących zaniżenie wysokości zobowiązania podatkowego – str. 39 protokołu kontroli.

- w zakresie stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa na str. 41-42 protokołu kontroli, stwierdzono uchybienia proceduralne w świetle przepisów art. 67 § 1 i art. 133 ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczących statusu i uprawnień strony w postępowaniu podatkowym.

Stwierdzono również brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do niektórych podatników zalegających z zapłatą zobowiązań podatkowych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – strona 38 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych, dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej gminy, podatków i opłat lokalnych oraz rachunkowości.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą o rachunkowości należy do skarbnika gminy, stosownie do przyznanego zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają też przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Udzielenie kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Realizowanie obowiązków dotyczących corocznej kontroli podległych jednostek organizacyjnych, obejmującej co najmniej 5% ich wydatków.

3. Spowodowanie wyeliminowania uchybień stwierdzonych w sferze prowadzenia rachunkowości.

4. Spowodowanie, aby w protokołach z przetargów na zbycie nieruchomości były zamieszczane pełne dane, wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów.

5. Realizowanie uchwały Rady Gminy nakazującej coroczną waloryzację stawek czynszowych za wydzierżawianie nieruchomości na cele działalności gospodarczej.

6. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów ze sprzedaży nieruchomości i wydatków w formie dotacji.

7. Przestrzeganie wyłącznej kompetencji Rady Gminy do ustalania wynagrodzenia Wójta.

8. Naliczanie ryczałtu stanowiącego zwrot kosztów używania w celach służbowych samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy z uwzględnieniem postanowień zawartej umowy.

9. Uzupełnienie akt wymiarowych o brakujące informacje o nieruchomościach i obiektach budowlanych, lasach oraz gruntach rolnych w myśl wskazań wymienionych przepisów ustaw podatkowych.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego w zakresie opodatkowania podatkami: rolnym, leśnym, od nieruchomości i od środków transportowych, m.in. poprzez prowadzenie stosownych czynności sprawdzających.

11. Stosowanie ulgi żołnierskiej w podatku rolnym na podstawie materiału dowodowego potwierdzającego ustawowe przesłanki jej przyznania.

12. Przestrzeganie wymienionych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w przypadku prowadzenia postępowania i wydawania decyzji podatkowych dotyczących ulg w realizacji zobowiązań podatkowych.

13. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku