Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Grodzisk

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grodzisku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 lutego 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 20/05), o treści jak niżej:

                                                                           Pan Antoni Tymiński

                                                                                              Wójt Gminy Grodzisk

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Grodzisku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie regulacji ustanawiających podstawy organizacji gminy stwierdzono, iż postanowienia Statutu Gminy wymagają dostosowania do stanu obecnego w zakresie wykazu gminnych jednostek organizacyjnych. Do czasu kontroli w Statucie nie uwzględniono zmian wprowadzonych uchwałą Nr XI/57/04 Rady Gminy Grodzisk z 14 kwietnia 2004 r., na mocy której z dniem 31 sierpnia 2004 r. przekształcono Szkołę Podstawową w Czarnej Cerkiewnej i Szkołę Podstawową w Stadnikach w filie Szkoły Podstawowej w Grodzisku, w związku z czym utraciły one status samodzielnych jednostek organizacyjnych – str. 4-5 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazało, że miesięczne zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej nie zawierały wszystkich danych wymaganych przepisami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), a mianowicie obrotów miesięcznych oraz sumy sald na koniec okresu sprawozdawczego (miesiąca) – str. 15 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dotyczących sprawozdawczości gminnych jednostek organizacyjnych wynika, że Zespół Obsługi Szkół w Grodzisku przedkłada Panu Wójtowi sprawozdania o charakterze zbiorczym, zawierające dane obejmujące zarówno ZOS, jak i obsługiwane jednostki oświatowe – str. 17 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426), sporządzanie sprawozdań zbiorczych należy do kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego, który sporządza je na podstawie sprawozdań jednostkowych podległych jednostek. Kierownik każdej jednostki budżetowej zobowiązany jest do sporządzenia obowiązującej sprawozdawczości budżetowej na podstawie § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia. Fakt skoncentrowania obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych nie może prowadzić do zniekształcenia wskazanych wyżej zasad sporządzania i obiegu sprawozdań budżetowych. Analogiczne postanowienia we wskazanym zakresie zawierały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 13 marca 2001 r. Sporządzenie przez kierownika jednostki oświatowej sprawozdania z wykonania planu finansowego jest jednym z elementów wyrażających ogólną odpowiedzialność kierownika za gospodarkę finansową jednostki, stosownie do przepisów art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Kontrola wykazała, że nie sporządzano planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 82-83 protokołu kontroli. Jedyną podstawą prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu w okresie objętym kontrolą było zestawienie przychodów i wydatków załączone do uchwały budżetowej. Stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 22 ust. 4 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Od 1 stycznia 2006 r. zasadę tę określa art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Przepisy rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wskazują zaś, że kwoty po stronie planu i wykonania powinny być wykazywane w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

W toku kontroli ustalenia i pobierania czynszu od najemców lokali mieszkalnych stwierdzono, że stawka podstawowa czynszu mieszkaniowego pozostaje niezmieniona od dnia 1 lutego 2001 r., mimo iż przepis § 4 zasad polityki czynszowej ustalonej uchwałą Rady Gminy Grodzisk nr VIII/41/03 z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zasad wynajmowania lokali oraz zasad polityki czynszowej stanowi, że Wójt Gminy ustala stawki czynszu w zależności od zmiany wskaźnika inflacji – str. 32-34 protokołu kontroli. Okres, jaki upłynął od ustalenia obowiązujących stawek czynszu wskazuje na potrzebę ich skorygowania, przy uwzględnieniu wskaźników inflacji za okres od 2001 roku.

Kontrola dwóch postępowań przetargowych na sprzedaż nieruchomości, oznaczonych numerami geodezyjnymi 120/6 i 396 wykazała, że w ogłoszeniach o przetargu ustnym nieograniczonym nie zostały zamieszczone wszystkie wymagane informacje. Zgodnie z § 12 obowiązującego w czasie zbywania wskazanych nieruchomości rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (Dz. U. Nr 9, poz. 30) ogłoszenie o przetargu powinno zawierać m.in. informację o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a także informację o terminie do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 36 protokołu kontroli. Analogiczne wymagania w zakresie treści ogłoszenia zawierają postanowienia § 16 obowiązującego od 22 września 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobów i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108).

Ponadto, w jednym z kontrolowanych przetargów stwierdzono, iż niewłaściwie ustalono kwotę postąpienia od ceny wywoławczej na 20 zł. Biorąc pod uwagę cenę wywoławczą nieruchomości (2.030 zł), postąpienie powinno wynosić 30 zł, ponieważ zgodnie z § 13 ust. 4 obowiązującego wówczas rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. jego wysokość nie może stanowić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych – str. 36 protokołu kontroli. Analogiczne zasady ustalania wysokości postąpienia zawiera § 14 ust. 3 rozporządzenia z 14 września 2004 r.

Badając gospodarowanie nieruchomościami stwierdzono także, że gmina Grodzisk w dalszym ciągu nie posiada ustalonych przez organ stanowiący zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 31 i 70 protokołu kontroli. Brzmienie przywołanego przepisu, zawierającego zwrot „do czasu określenia zasad”, a także kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym, zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, wskazują na powinność podjęcia takiej uchwały.

Na konieczność przygotowania i przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały w tej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa wskazywała na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli gospodarki finansowej gminy (pismo RIO.I.0916-7/02), zalecając Zarządowi Gminy opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w powyższej sprawie.

         Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazała uchybienie w zakresie prawidłowości oszacowania wartości zamówienia na przebudowę rolniczej drogi dojazdowej na terenie wsi Czaje. Ustalono, iż postawą ustalenia wartości szacunkowej był kosztorys inwestorski opracowany 15 marca 2004 r., zaś wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez zmieszczenie ogłoszenia o przetargu nieograniczonym w siedzibie Urzędu Gminy oraz na stronie internetowej w dniu 5 października 2004 r. – str. 65 protokołu kontroli. Uchybiono tym samym przepisowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), nakazującemu ustalenie wartości zamówienia, którego przedmiotem są roboty budowlane nie wcześniej niż na 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia.

W toku kontroli, badaniu poddano między innymi dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Ustalono, iż badana jednostka nie rejestrowała dla AWRSP i Nadleśnictwa Rudka danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację danych zawartych w deklaracjach podatkowych, w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej – str. 37 protokołu kontroli.

Ponadto w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono przypadki błędnego ustalenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych). - str. 39 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola wykazała także przypadki rozłączenia gruntów rolnych będących we współwłasności dwóch lub więcej podatników i dołączenia ich w celach podatkowych do gospodarstw rolnych poszczególnych współwłaścicieli. Sytuacja taka stanowi naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który to stanowi, że jeżeli grunty, gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 1, ustawy, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach) - strona 40 protokołu kontroli. Opis nieprawidłowości na tej stronie wskazuje także na niewykonanie przez wskazanych podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych.

Z opisu znajdującego się na stronie 44, 45 oraz 46 protokołu kontroli wynika, że nieprawidłowo udzielano w podatku rolnym ulg i zwolnień z tytułu nabycia gruntów na powiększenie lub utworzenie nowego gospodarstwa rolnego oraz ulg dla właścicieli gospodarstw rolnych - członków rodzin żołnierzy odbywających służbę wojskową. W obydwu sytuacjach uchybienia dotyczyły nieuwzględnieniu przy udzielaniu ulgi treści art. 13 d ust. 3 ustawy o podatku rolnym wskazującym, iż zwolnienia i ulgi udzielone na wniosek podatnika stosuje się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym złożono wniosek.

Sytuacja opisana na stronach 38 - 39 protokołu kontroli, a dotycząca deklaracji złożonych przez osoby prawne na podatek leśny i od nieruchomości wskazuje, że nie wykonywano czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do wskazań przywołanego przepisu art. 272 Ordynacji podatkowej.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 40 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych, wykazała uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu, w przypadkach opisanych na stronach 40 i 41 protokołu kontroli, informacji podatkowych na podatek od nieruchomości, jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z art. 6. ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. Nr 9 poz. 84 ze zm.).

Stwierdzono także brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – strony 43-44 protokołu kontroli. Wskazane zaniechania miały wpływ na wzrost zaległości podatkowych.

W zakresie należności podatkowych z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono przypadki, opisane na stronie 41 protokołu kontroli, a dotyczące nie złożenia przez podatników tego podatku deklaracji podatkowych, dotyczących posiadanych przez nich środków transportowych, objętych tym podatkiem. Obowiązek złożenia deklaracji nakłada art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W zakresie tej należności podatkowej stwierdzono także przypadki opisane na stronie 42 protokołu kontroli dotyczące błędnego zastosowania stawek podatkowych przez organ podatkowy, mimo prawidłowego ich zadeklarowania przez podatników.

W wyniku przeprowadzenia kontroli rachunkowości podatków i opłat stwierdzono przypadki naruszenia zasad prowadzenia kont podatników (ewidencji analitycznej), wynikających z treści § 9 ust. 6 pkt 1 oraz ustępu 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego – strona 50 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP). Opis na stronach 51, 52 i 53 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (DZ. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy).       Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na wójcie zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do sporządzania zestawień obrotów i sald zawierających wszystkie elementy wymagane przepisami art. 18 ustawy o rachunkowości.

2. Zapewnienie, aby kierownicy ZOS oraz obsługiwanych jednostek oświatowych przedkładali jednostkowe sprawozdania budżetowe, stosownie do wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

3. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW w szczegółowości zapewniającej właściwe sporządzenie sprawozdania Rb-33.

4. Zwaloryzowanie obowiązujących stawek czynszu za lokale mieszkalne, przy uwzględnieniu wskaźników inflacji.

5. Zamieszczanie w ogłoszeniach o przetargach na zbycie nieruchomości wszystkich informacji wymaganych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości.

6. Ustalanie wysokości postąpienia w przetargach na zbycie nieruchomości w sposób zgodny z przepisami § 14 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów…

7. Przedłożenie organowi stanowiącemu gminy projektu uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata.

8. Ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane nie wcześniej niż na 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

10. Stosowanie ulg i zwolnień w podatku rolnym z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym

11. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości i środków transportowych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym, podatku leśnym i podatkach i opłatach lokalnych.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości w wydawanych decyzjach, przyznających ulgi w spłacie podatków lokalnych.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu rachunkowości podatkowej opisanych w protokole kontroli oraz w części opisowej niniejszego wystąpienia.

14. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku