Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Wąsosz

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Wąsoszu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 lipca 2005 roku (znak: RIO.IV.6011 - 7/05), o treści jak niżej:

Pan

Czesław Ołdakowski

Wójt Gminy Wąsosz

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wąsosz za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wąsosz, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym.

W przedmiocie zaciągania zobowiązań finansowych ustalono, że na niektórych umowach zlecenia zawieranych z kontrahentami brak było kontrasygnaty skarbnika, wymaganej przepisem art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – str. 16, 35 protokołu kontroli. Dodać przy tym należy, że na głównym księgowym (skarbniku), ciąży powinność dokonywania wstępnej kontroli podejmowanych operacji gospodarczych i finansowych, a dowodem dokonania takiej kontroli winien być podpis głównego księgowego złożony na dokumentach dotyczących danej operacji. Stanowi o tym art. 35 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).

Ponadto, analizując rozrachunki Urzędu jako jednostki budżetowej stwierdzono, że niektóre należności i zobowiązania były niewłaściwie ujmowane na koncie pozostałych rozrachunków (konto 240), zamiast na koncie pozostałych rozrachunków z pracownikami (234) i rozrachunków z dostawcami (201), oraz że rozrachunki te ujmowano w niewłaściwych pozycjach bilansu Urzędu, z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752) – str. 14 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zakupu dostaw, robót i usług w świetle zasad określonych w przepisach o zamówieniach publicznych ustalono, że kontrolowana jednostka sporządziła roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach publicznych w dniu 15.04.2005 r. Zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), zamawiający powinien przekazywać sprawozdanie Prezesowi Urzędu w terminie do dnia 1 marca każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie – str. 16 protokołu kontroli

Kontrola prawidłowości ustalania wynagrodzeń wykazała, że podstawą naliczania wynagrodzenia Pana Wójta jest uchwała Nr XIX/128/01 Rady Gminy z dnia 27 grudnia 2001 roku w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Wąsosz, zmieniona uchwałą Nr V/37/03 Rady z dnia 16 czerwca 2003 r. (zmiana polegała na ustaleniu dodatku specjalnego, jako nowego składnika w dotychczasowym wynagrodzeniu). Jak wskazano w protokole kontroli (str. 32), w 2002 roku upłynął okres poprzedniej kadencji Pana Wójta, co w świetle art. 73 § 2 Kodeksu pracy powodowało rozwiązanie stosunku pracy. Z tego względu, w wyniku nawiązania kolejnego stosunku pracy na podstawie wyboru, organ stanowiący powinien był podjąć uchwałę ustalającą na nowo wynagrodzenie Pana Wójta (wszystkie wymagane składniki), nie zaś odwoływać się do uchwały określającej zasady wynagradzania za świadczenie pracy w ramach stosunku pracy, który został rozwiązany.

Analiza realizacji zadań przewidzianych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2004 rok wykazała, że nie były realizowane niektóre zadania objęte tym Programem, co spowodowało, że wykonanie wydatków dotyczących wskazanych zadań było niskie – wyniosło 29,7% w stosunku do zakładanego planu wydatków. Należy wskazać, że stosownie do art. 4¹ ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231), prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin. Realizacja zadań winna następować zaś w postaci przyjętego przez organ stanowiący gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – str. 37-38 protokołu kontroli.

Badanie wydatków na oświatę wykazało, że projekty planów finansowych szkół gminnych nie były opiniowane przez rady pedagogiczne szkół. Uprawnienie rad pedagogicznych w tym względzie wynika z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) – str. 40 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania mieniem komunalnym ustalono, że:

- informacja o stanie mienia komunalnego nie zawierała danych wymaganych § 8 uchwały Nr V/22/94 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie określenia procedury opracowania i uchwalania budżetu oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu, w zakresie miejsca położenia składników mienia oraz ich wartości;

- ewidencja środków trwałych nie umożliwia ustalenia osób lub komórek organizacyjnych, którym powierzono środki trwałe; nie były również uwidocznione wszystkie cechy składników majątkowych służące ich bliższej identyfikacji (na przykład numery fabryczne składników posiadających takie oznaczenie, jak komputery). Stan taki należy uznać za utrudniający należyte wykonywanie obowiązków kontroli wewnętrznej w zakresie ochrony posiadanych zasobów majątkowych, w tym przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji oraz powiązania jej wyników z zapisami ksiąg rachunkowych, stosownie do przepisów art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości;

Ponadto, w jednym przypadku stwierdzono uchybienia na odcinku inwentaryzacji składników majątkowych, tj. brak wskazania na arkuszu spisowym osób materialnie odpowiedzialnych, podpisu tych osób, a także wskazania metody ustalenia faktycznego stanu poszczególnych składników majątkowych – str. 51–52 protokołu kontroli.

         W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) jest Wójt Gminy.

Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) za okres I półrocza i za rok 2004. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 8-11 protokołu kontroli, błędnie wykazano skutki obniżenia stawek podatkowych i zwolnienia przedmiotów opodatkowania uchwałą Rady Gminy.

Skutki finansowe zwolnienia dokonanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winny być wykazane w kolumnach 3 i 4 omawianego sprawozdania. W kolumnie 3 należy wskazać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, w tym zwolnionych (podstawy opodatkowania) i różnicy stawek, maksymalnej wskazanej na rok 2004 treścią ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i stawki wygenerowanej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast wartości w kolumnie 4 wskazywać powinny skutki finansowe zastosowania zwolnienia, ustalone jako iloczyn podstawy opodatkowania przedmiotów opodatkowania zwolnionych uchwałą rady i stawki obowiązującej na terenie gminy.

Powyższy sposób ustalania skutków zwolnień podatkowych wynikających z uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego, jest zgodny z treścią § 3 ust. 1 pkt. 9 i 10 oraz § 7 ust. 3, odpowiednio w zakresie sprawozdań Rb – 27 S i Rb – PDP, „instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279).

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

Ponadto stwierdzono, iż pomimo ciążącego na organie podatkowym obowiązku zebrania i rozpatrzenia w toku postępowania podatkowego całości materiału dowodowego, w myśl wskazań art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, w trakcie postępowania mającego na celu przyznanie ulgi w opodatkowaniu gospodarstw rolnych członków rodzin żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, obowiązek wskazany na wstępie nie został wykonany. Jak wskazuje opis na stronach 20-21 protokołu kontroli, w toku postępowania nie zebrano materiałów (dowodów) dotyczących faktu braku przychodów z innych źródeł niż z gospodarstwa oraz wspólnego zamieszkiwania w okresie poprzedzającym powołanie do służby wojskowej, a więc warunków do zastosowania ulgi, wynikających z brzmienia art. 13 a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 137, poz. 84 ze zm.).

Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych spoczywa na wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, określonych ustawą o rachunkowości, należy, stosownie do przepisów wewnętrznych i zakresu czynności, do Skarbnika Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przestrzeganie, aby wszystkie czynności prawne skutkujące powstaniem zobowiązań pieniężnych opatrywane były kontrasygnatą skarbnika gminy.

2. Spowodowanie wyeliminowania stwierdzonych uchybień z zakresu rachunkowości, poprzez:

a) ujmowanie rozrachunków jednostki na właściwych kontach księgowych oraz w odpowiednich pozycjach bilansu;

b) uzupełnienie ewidencji analitycznej środków trwałych o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia;

c) prawidłowe wypełnianie arkuszy inwentaryzacyjnych składników majątkowych.

3. Terminowe przekazywanie Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych.

4. Uwzględnienie przy sporządzaniu projektu uchwały Rady Gminy w sprawie wynagrodzenia Pana Wójta uwag zawartych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

5. Realizowanie zadań przyjętych przez organ stanowiący w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

6. Spowodowanie, aby dyrektorzy szkół przedkładali radom pedagogicznym do zaopiniowania projekty planów finansowych szkół.

7. Sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego zawierających dane określone uchwałą Rady Gminy.

8. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek podatkowych oraz zwolnień w tym zakresie wynikających z uchwał Rady Gminy. Skorygowanie błędnie wykazanych danych, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego oraz przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

9. Stosowanie instytucji zwolnień i ulg w podatku rolnym, eliminując nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, przestrzegając zasad wynikających z ustawy o podatku rolnym.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży