Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej powiatu Białostockiego

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 sierpnia 2005 roku (znak: RIO.I.6011 – 10/05), o treści jak niżej:

Zarząd Powiatu

Białostockiego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Białostockiego za lata 2003-2004, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania Powiatu Białostockiego oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając, wprowadzoną zarządzeniami Starosty Powiatu, dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stwierdzono, iż nie zawierała ona wszystkich wymaganych elementów; w szczególności ustalenia kontroli wskazują, iż:

a) opis systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów, wymagany art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy, ogranicza się do stwierdzenia, że dowody księgowe przechowuje się w dwóch odrębnych zbiorach (poczyniono również uwagi co do prawidłowości oznaczania zbiorów dokumentacji inwentaryzacyjnej, a także dowodów księgowych, w tym w przypadku gdy operacja gospodarcza jest dokumentowana więcej niż jednym dokumentem księgowym); gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz innej dokumentacji przewidzianej ustawą stanowi element rachunkowości z mocy art. 4 ust. 3 pkt 6 ustawy, natomiast podstawowe wymogi w zakresie ochrony danych wskazują przepisy Rozdziału 8 ustawy – str. 14, 16 protokołu kontroli;

b) opis systemu informatycznego nie zawierał określenia aktualnej wersji stosowanego oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji - art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 14, 17 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia gospodarki pieniężnej stwierdzono uchybienia wynikające z nieprzestrzegania regulacji wewnętrznej, wprowadzonej zarządzeniem Starosty, w sprawie instrukcji kasowej. Polegały one w szczególności na nieobjęciu raportów kasowych ewidencją druków ścisłego zarachowania oraz zaniechaniu przekazywania raportów i dowodów kasowych właściwym pracownikom za pokwitowaniem (§ 6 pkt 9 i 7 pkt 3 instrukcji kasowej) – str. 27-28 protokołu kontroli.

Badając stan rozrachunków stwierdzono, że Rada Powiatu Białostockiego podjęła uchwałę Nr IX/78/2003 r. z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie określenia zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych powiatu, inspekcji i straży z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielaniu innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W § 10 tej uchwały zostało postanowione m.in., że kierownicy jednostek organizacyjnych przedstawiają Członkowi Zarządu Powiatu nadzorującemu jednostkę kwartalne sprawozdania dotyczące umorzonych wierzytelności oraz udzielonych ulg w terminie do 10-go dnia miesiąca po upływie każdego kwartału, zaś Zarząd Powiatu przedstawia Radzie Powiatu sprawozdanie dotyczące umorzonych wierzytelności i przyznanych ulg w okresie półrocznym.

W 2004 roku kwartalne sprawozdania dotyczące umorzonych wierzytelności oraz udzielonych ulg złożyły dwie podległe jednostki organizacyjne: Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Białymstoku i Dom Pomocy Społecznej w Uhowie. Z protokołu Nr 128/2005 z posiedzenia Zarządu Powiatu Białostockiego w dniu 13 stycznia 2005 r. wynika, że Zarząd Powiatu zapoznał się z wykazem należności umorzonych przez wymienione jednostki. Brak było natomiast udokumentowanego potwierdzenia, iż Zarząd przedstawiał wymagane sprawozdania Radzie Powiatu, stosownie do wymogów uchwały. Przeprowadzone w trakcie kontroli przez Skarbnika Powiatu postępowanie wyjaśniające ustaliło, iż w okresie obowiązywanie uchwały Rady Powiatu umorzeń bądź rozłożenia płatności na raty dokonało 6 jednostek organizacyjnych na łączną kwotę 19.094,85 zł. Z treści protokołu kontroli wynika, że stosowna informacja miała być przedłożona przez Zarząd na sierpniowej sesji organu stanowiącego – str. 33-34 protokołu kontroli.

W ramach kontroli prawidłowości realizacji obowiązków sprawozdawczych, nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.), stwierdzono uchybienia w zakresie danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego, sporządzonych za okres od początku roku do dnia 31 marca 2004 r. 30 czerwca 2004 r. i do 30 września 2004 r. Sprawozdania te wykazują w kolumnie Plan (po zmianach), w poz. D12. spłaty pożyczek udzielonych kwotę 360.000 zł, przy braku takiej pozycji przychodów w planie przychodów i rozchodów, ustalonym w uchwale budżetowej na 2004 rok. Powyższa rozbieżność wynikała z nieuwzględnienia w planie przychodów spłaty pożyczki udzielonej w 2002 roku SPZOZ w Łapach przez Zarząd z upoważnienia Rady Powiatu Białostockiego (termin spłaty udzielonej pożyczki minął 30 listopada 2003 r., nie została ona jednakże spłacona; tytułem zabezpieczenia udzielonej pożyczki została sporządzona umowa przewłaszczenia majątku ruchomego SPZOZ). W wymienionych sprawozdaniach, odmiennie niż to wynikało z uchwały budżetowej, wykazywano również plan wolnych środków (poz. D.17 inne źródła przychodów). Stosownie do przepisu § 10 pkt 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, dane dotyczące przychodów jednostki samorządu terytorialnego po stronie planu powinny być zgodne z planem budżetu uchwalonym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na koniec okresu sprawozdawczego – str. 34-35 i 86-87 protokołu kontroli.

         Analizując procedurę uchwalania budżetu na 2004 rok oraz opracowywania planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych ustalono, że Zarząd Powiatu nie przekazał w formie udokumentowanej tym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach ich dochodów i wydatków, stosownie do postanowienia art. 126 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Fakt, iż przyjęte przez Zarząd w układzie wykonawczym budżetu kwoty planowanych dochodów i wydatków nie spowodowały zmiany kwot zapisanych w projektach planów finansowych prawie wszystkich podległych jednostek nie znosi takiego obowiązku. W świetle bowiem przepisów art. 126 ustawy, a także obowiązującego w okresie kontrolowanym przepisu § 4 in fine rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczególnych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych oraz szczególnych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333), informacja (którą jest również wskazanie, iż kwoty z projektu planu nie uległy zmianie po przyjęciu budżetu) przekazywana przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego winna stanowić podstawę opracowania planów finansowych przez kierowników jednostek organizacyjnych (w obecnym stanie prawnym procedury opracowywania planów finansowych zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190)) – str. 38-39 protokołu kontroli.

Przedmiotem kontroli kompleksowej była także realizacja przez Powiat Białostocki w 2003 i 2004 r. dochodów budżetu państwa wynikających z zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Największym źródłem tego typu dochodów, które wystąpiły w badanej jednostce, były dochody z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

W art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawodawca wymienił otwarty katalog zadań związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, należących do właściwości starosty, wśród nich m.in. wykonywanie czynności związanych z ewidencją nieruchomości. Obowiązek dotyczący ewidencjonowania tych nieruchomości został przez badaną jednostkę wypełniony w postaci prowadzonej pozabilansowo ewidencji księgowej oraz ewidencji geodezyjnej. Ewidencja księgowa w formie syntetycznej wskazywała łączną wartość gruntów Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie (w skład zasobu wchodziły bowiem, zgodnie z ustawową definicją, jedynie nieruchomości oddane w trwały zarząd). Dodatkowo, wartość poszczególnych obiektów środków trwałych będących przedmiotem trwałego zarządu ujmowana była w pozabilansowej ewidencji analitycznej prowadzonej w formie oddzielnych kartotek według poszczególnych kontrahentów. Kontrola wykazała, iż zastosowany w praktyce sposób pozabilansowej ewidencji księgowej mienia Skarbu Państwa nie wynikał z obowiązującej w Starostwie Powiatowym w Białymstoku dokumentacji zasad rachunkowości. Jak wskazano, obowiązek posiadania dokumentacji opisującej przyjęte przez jednostkę zasady (politykę) rachunkowości został określony w art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 48 protokołu kontroli.

         W odniesieniu do zagadnień związanych z planowaniem, ewidencją księgową dochodów Skarbu Państwa i sprawozdawczością budżetową w tym zakresie kontrola wykazała:

a) sporządzanie planów finansowych jednostki organizacyjnej – Starostwa Powiatowego w zakresie dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” z naruszeniem przepisów § 4 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 110, poz. 1077 ze zm.). Mianowicie, plany opracowywano w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, lecz bez uwzględnienia wszystkich źródeł powstania tych dochodów (przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, odpłatnego nabycia prawa własności, odsetek) – str. 47 protokołu kontroli;

b) błędne ujmowanie wpływów z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności i przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w ewidencji analitycznej prowadzonej według podziałek klasyfikacji budżetowej (i wykazanie w sprawozdaniach Rb-27ZZ) w par. 0470 „Wpływy z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości” i w par. 0760 „Wpływy z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego…”, właściwych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.) – str. 51, 53-54 i 64 protokołu kontroli;

c) sporządzenie przez Starostwo Powiatowe jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2004 r. w sposób nie w pełni odpowiadający zasadom jego sporządzania, określonym w § 6 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Zgodnie z nimi, w sprawozdaniach jednostkowych w kolumnie „Dochody wykonane ogółem” wykazuje się dochody wykonane na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunek bieżący jednostki budżetowej. Wg danych sprawozdania dochody wykonane w rozdziale 70005, par. 0470 i 0920 klasyfikacji budżetowej wykazano w wysokości 725.476,94 zł, natomiast zgodnie z ewidencją księgową obroty strony Wn konta 130-17000504701 na koniec 2004 r. stanowiły kwotę 724.336,33 zł. Różnica wynikała z błędnego ujęcia w sprawozdaniu Rb-27ZZ kwoty 1.140,61 zł, która w dniu 31 grudnia 2004 r. została wpłacona do kasy i ujęta na koncie 101 (na rachunek bankowy jednostki została zaś przekazana w dniu 3 stycznia 2005 r.). W związku z powyższym, stanowiła ona dochód zrealizowany w styczniu 2005 r., gdyż w tym czasie wpłynęła na rachunek bieżący jednostki budżetowej – str. 61 protokołu kontroli;

d) wykazanie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2004 r. w kolumnie „Dochody przekazane” kwoty w wysokości 725.476,94 zł, pomimo iż faktycznie przekazana do końca tego roku z rachunku bieżącego Starostwa Powiatowego na rachunek podstawowy Powiatu kwota wyniosła 720.405,45 zł (obroty strony Ma konta 130-17000504701 i Wn konta 225-6). Wskazane rozbieżności pomiędzy sumą wynikającą ze sprawozdania a ewidencją księgową związane były z ujęciem w omawianym sprawozdaniu kwoty 5.071,49 zł, która dotyczyła wprawdzie wpłat z ostatniego dnia tego roku budżetowego (wpływ do kasy – 1.140,61 zł oraz wpływ na rachunek bankowy jednostki budżetowej – 3.930,88 zł), lecz przelana została na rachunek podstawowy Powiatu w dniu 4 stycznia 2005 r. Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania jednostkowe sporządzane są na podstawie ksiąg rachunkowych. Podobnie, jak wynika z treści § 10 ust. 2 tego aktu prawnego, kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej – str. 61-62 protokołu kontroli;

e) niedokonywanie przeniesienia z konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” należności długoterminowych z tytułu opłat melioracyjnych na należności krótkoterminowe, tj. w wysokości rat należnych za dany rok, w korespondencji z kontem 240-02 (zgodnie z postanowieniami zakładowego planu kont konto to służy do ujmowania stanu należności i zobowiązań poszczególnych kontrahentów z tytułu opłat melioracyjnych); powyższe pozostawało w sprzeczności z zasadami funkcjonowania konta 226 zawartymi w przepisach załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… - str. 82 protokołu kontroli;

f) niepobranie odsetek za nieterminowe regulowanie należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste w łącznej wysokości 200,23 zł oraz z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności rozłożonej na raty w kwocie 10,39 zł. Roszczenie o odsetki za czas opóźnienia w zapłacie wynika z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Obowiązek zaś ujmowania odsetek w księgach rachunkowych w momencie zapłaty lub w wysokości odsetek należnych na koniec kwartału został ustanowiony w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… - str. 56 i 65 protokołu kontroli.

         W zakresie rozliczeń z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami kontrola wykazała uchybienia dotyczące terminowego ich przekazywania na subkonto właściwego dysponenta części budżetowej. Jak ustalono, łączna kwota dochodów budżetu państwa przekazana nieterminowo w kontrolowanym okresie przez Zarząd Powiatu wyniosła 121.070,82 zł. Dotyczyła ona dochodów, których termin przekazania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie normy zawartej w przepisie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej…, upływał 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, w którym zostały one zrealizowane. Stwierdzono mianowicie, iż:

- w dniu 31 grudnia 2002 r. na rachunek podstawowy Powiatu wpłynęła należność z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości 126.217,94 zł, od której potrącono prowizję 6.310,90 zł, zaś pozostałą część – 119.907,04 zł przekazano na rachunek właściwego dysponenta części budżetowej 14 stycznia 2003 r. (6 dni po terminie);

- w dniu 31 grudnia 2004 r. na rachunek podstawowy Powiatu wpłynęła kwota 765,60 zł stanowiąca należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste; przelewu na rachunek właściwego dysponenta części budżetowej w wysokości 574,20 zł (suma po potrąceniu dochodów należnych Powiatowi) dokonano w dniu 13 stycznia 2005 r. (5 dni po terminie);

- w końcu roku 2002 zrealizowano dochód w wysokości 309 zł z tytułu opłat melioracyjnych; stosownego przekazania tej kwoty na rachunek właściwego urzędu wojewódzkiego dokonano w dniu 14 stycznia 2003 r. (6 dni po terminie);

- w dniu 31 grudnia 2004 r. dokonano wpłaty 229,03 zł stanowiącej należność z tytułu opłaty melioracyjnej; sumę w wysokości 217,58 zł (po potrąceniu części dochodów należnych Powiatowi) przelano 13 stycznia 2005 r. (5 dni po terminie).

W trakcie trwania kontroli dokonano naliczenia należnych budżetowi państwa odsetek z tytułu opóźnienia za nieterminowe przekazywanie dochodów, o których wyżej mowa. Stosowne odsetki w wysokości 317,47 zł zostały przekazane na rachunek Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 14 czerwca 2005 r. – s. 56, 60, 62-63, 83 i 86 protokołu kontroli.

Kontrola w zakresie przekazywania przez Zarząd Powiatu dochodów z nieruchomości Skarbu Państwa na subkonto właściwego dysponenta części budżetowej oraz odprowadzania dochodów związanych z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na rachunek budżetu Powiatu w świetle art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykazała ponadto, że badana jednostka niewłaściwie ustalała dochody powiatu od wpływów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, powodując zawyżenie dochodów kontrolowanej jednostki. Stwierdzono mianowicie, iż tytułem potrąceń od wpływów z opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności Powiat Białostocki pobrał nienależnie w 2003 r. 284,11 zł i w 2004 r. 115,62 zł. W pierwszym przypadku, wskazana kwota stanowiła 5% od sumy wpływów 5.682,24 zł, w drugim zaś 25% od dochodów, które wyniosły 578,12 zł. Świadczy to, że dochody z opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uznane zostały za wpływy z nieruchomości Skarbu Państwa osiągane ze źródeł wymienionych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa potrąca się 25% (w 2003 r. 5%) środków, które stanowią dochód powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości. Wskazany przepis zawiera enumeratywny, zamknięty katalog wpływów realizowanych w trybie tej ustawy, które stanowią podstawę naliczenia dochodów powiatu. Przepis ten nie mógł być zatem źródłem dochodów Powiatu w związku z wpływami pochodzącymi z wydanych przez Starostę, na mocy przepisów odrębnej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), decyzji administracyjnych. Ustanowienie własności nieruchomości w trybie wymienionej ustawy nie może być utożsamiane ze sprzedażą (czy też szerzej – zbyciem) w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w świetle jej przepisów, sprzedaż (zbycie) następuje w drodze czynności prawnej (art. 4 pkt 3 lit. b)), nie zaś aktu administracyjnego. Zatem Powiat realizując dochody z tego tytułu w 2003 r. nie mógł potrącać jakiejkolwiek części tych dochodów; w 2004 r. natomiast, na mocy art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, badana jednostka mogła zarachować na dochody budżetu powiatu 5% osiągniętych kwot. Należy wskazać, iż w trakcie trwania kontroli dokonano wyliczenia kwoty dochodów z tytułu przekształcenia w części zatrzymanej przez Powiat Białostocki od 2000 r. Suma nienależnie pobranej prowizji w wysokości 479,37 zł wraz z odsetkami w kwocie 146,57 zł została przekazana na rachunek właściwego dysponenta części budżetowej w dniu 17 maja 2005 r. – 66-67 protokołu kontroli.

         Innym zagadnieniem objętym kontrolą była kwestia aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i trwałego zarządu, którą zbadano na przykładzie 50 nieruchomości. Stwierdzono, iż ostatniego przeszacowania nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste dokonano w 2000 roku. Część natomiast pism aktualizujących opłaty roczne za użytkowanie wieczyste w odniesieniu do nieruchomości objętych próbą pochodziła jeszcze z 1998 r. i została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białymstoku. Podobnie, ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu co do zasady dokonano na podstawie ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w momencie wydania decyzji, pochodzących z 1998 r., o przekształceniu prawa zarządu w prawo trwałego zarządu (na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyjątek dotyczył opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w odniesieniu do jednej nieruchomości, którą zaktualizowano w dniu 14 grudnia 2000 r.

Z wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli wynika, iż w efekcie dokonanej analizy rynku nieruchomości wzrost wartości nieruchomości, w wysokości pozwalającej na osiągnięcie opłacalności w przypadku zastosowania aktualizacji dotychczasowych opłat, stał się dostrzegalny po upływie około 3 lat od ostatnich aktualizacji. Pomimo tego, aktualizacji opłat rocznych nie dokonywano z uwagi na brak środków finansowych na wykonanie operatów szacunkowych. Z załączonej do wyjaśnienia dokumentacji wynika, iż zaplanowane w rozdziale 70005 na 2003 i 2004 r. wydatki przeznaczone zostały na wypłatę odszkodowań osobom fizycznym, których nieruchomości zostały zajęte przez Skarb Państwa, a także na sporządzenie dokumentacji geodezyjnej i wycen nieruchomości z tym związanych. Na ten cel wydatkowano także przyznane w końcu 2003 r. (100.000 zł) i 2004 r. (34.000 zł) dodatkowe środki. Wskazano, iż nie zrealizowanie wypłat odszkodowań w terminie 14 dni, od daty gdy decyzja stała się ostateczna, powodowałoby powstawanie roszczeń o wypłatę ustawowych odsetek.

Ustalono, iż wydatki na wykonanie operatów wyceny części nieruchomości dla celów aktualizacji opłat rocznych zawarte zostały w planie rzeczowym prac przewidzianych do realizacji w 2005 r. (koszt ich wykonania określono na 30.000 zł, co miałoby pozwolić na dokonanie wyceny około 180 działek). Należy jednakże zaznaczyć, iż zapotrzebowanie do rozdziału 70005 dotyczące całości zadań, w tym zlecenie wykonania operatów dla celów aktualizacji, zaplanowano na kwotę 560.000 zł, podczas gdy otrzymana dotacja na 2005 r. wyniosła 100.000 zł. Powyższe wskazuje, że nawet zaplanowana częściowa aktualizacja zostanie dokonana także w niepełnym zakresie. Należy wskazać, iż organy działające za Skarb Państwa są zobowiązane, na mocy normy zawartej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W świetle tej normy oraz z uwagi na odległy czas ostatniej aktualizacji opłat rocznych, zintensyfikowanie działań w tym kierunku wydaje się konieczne – str. 68-72 protokołu kontroli.

         Analizie, pod katem prawidłowości postępowań windykacyjnych z tytułu dochodów budżetu państwa, poddano zaległości z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste od 8 dłużników, których zadłużenie na koniec 2003 r. wynosiło 254.053,12 zł i na koniec 2004 r. 274.322,31 zł. Badanie wykazało uchybienia w tym zakresie, przy czym stosowne czynności zostały podjęte jeszcze w czasie trwania kontroli:

- w dniu 21 czerwca 2005 r. został skierowany do sądu pozew o zapłatę zaległych opłat rocznych wraz z odsetkami od kontrahenta ozn. nr 240-040002, które na koniec 2003 r. wynosiły 6.486,33 zł i na koniec 2004 r. 16.515,80 zł. Do tego czasu czynności windykacyjne ograniczały się do wysyłania wezwań do zapłaty po upływie terminu płatności – str. 73 protokołu kontroli;

- w dniu 20 czerwca 2005 r. wysłano pismo do syndyka masy upadłości kontrahenta ozn. nr 240-040017 informujące o nieuregulowaniu odsetek w wysokości 5.181,97 zł z tytułu nieterminowej wpłaty opłaty rocznej za 2002 r. (wpłata 4 lutego 2003 r.). Należność z tytułu tej opłaty stała się wymagalna z dniem 31 marca 2002 r., a więc po ogłoszeniu upadłości (które nastąpiło w dniu 22 lutego 2002 r.). Ostatnie wezwanie do jej uiszczenia pochodziło z 19 września 2003 r. Należy wskazać, iż odsetki od należności z danin publicznych (z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste), określonych w art. 204 § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.), biegnące w stosunku do masy upadłości po dacie ogłoszenia upadłości, ulegają zaspokojeniu w kategorii wierzytelności wymienionych w art. 204 § 1 pkt 7 tego Prawa – str. 74 protokołu kontroli;

- w dniu 20 czerwca 2005 r. zostało wystosowane do Sądu Rejonowego w Białymstoku pismo zawierające uzupełnienie zgłoszenia wierzytelności o kwotę 2.657,79 zł stanowiącą odsetki od nieterminowej wpłaty opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa za 1999 r. (powyższe dotyczyło kontrahenta ozn. nr 240-040017, o którym mowa wyżej). Kwota ta omyłkowa nie została objęta zgłoszeniem wierzytelności do masy upadłości, której dokonano 22 kwietnia 2002 r. Ustalono, iż ostatnie wezwanie do jej zapłaty pochodziło z dnia 27 czerwca 2000 r. – str. 73-74 protokołu kontroli;

- w dniu 21 czerwca 2005 r. do syndyka masy upadłości kontrahenta ozn. nr 240-040878 zostało wysłane wezwanie do zapłaty należności z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste należnych za 2002 i 2003 r. wraz z odsetkami; wskazane zaległości powstały po ogłoszeniu upadłości spółki, które miało miejsce 28 listopada 2000 r. – str. 75-76 protokołu kontroli.

         Weryfikacji poddano także zagadnienie umarzania należności Skarbu Państwa. Stwierdzono, iż jako podstawę prawną w tym zakresie stosowano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.). Kontrola wykazała, iż w dniu 30 kwietnia 2003 r. dokonano wyksięgowania z ewidencji księgowej zaległości kontrahenta ozn. nr 240-040032 w kwocie 27.975,25 zł, zaś w dniu 5 maja 2003 r. odpisano wierzytelność w wysokości 9.221,81 zł dotyczącą podmiotu ozn. nr 240-040877. Z wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli wynika, iż przesłankę materialną dla wskazanych umorzeń stanowiły przepisy § 3 ust. 1 pkt 2 przywołanego aktu prawnego. Zgodnie z nimi, należności mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje m.in. jeżeli dłużnik – osoba prawna został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie. W omawianych przypadkach w dacie dokonania umorzeń dysonowano jedynie postanowieniami sądu o stwierdzeniu ukończenia postępowania upadłościowego, podczas gdy z formalnego punktu widzenia, taką podstawę stanowić mogły jedynie postanowienia sądu w sprawie wykreślenia tych podmiotów z rejestru sądowego. Stosowne potwierdzenia sądu uzyskano w trakcie trwania kontroli. Wynikało z nich, iż wskazane podmioty gospodarcze zostały wykreślone z właściwego rejestru odpowiednio w dniach 20 grudnia 1999 r. i 28 listopada 2002 r.

Jak ponadto ustalono, wyksięgowania zaległości, o których mowa, dokonano poleceniami księgowania sporządzonymi przez jednego z pracowników Wydziału Finansowego Starostwa Powiatowego w Białymstoku. Nie stwierdzono, aby w tym zakresie podejmowana była przez kierownika jednostki – Starostę – jakakolwiek dyspozycja. W przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. zostało uregulowane, iż umorzenie należności o charakterze cywilnoprawnym następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego (§ 7 pkt 2), a więc w drodze oświadczenia woli uprawnionej osoby. Uprawnienie zaś do umarzania należności, których wartość nie przekracza dwudziestokrotności kwoty przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym umorzenie do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, przypisane zostało kierownikowi państwowej jednostki budżetowej (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) – str. 76-78 protokołu kontroli.

W kontrolowanym okresie, na podstawie przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów dokonano także umorzenia należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste dla kontrahenta ozn. nr 240-040265 w kwocie 269,71 zł. Należy zauważyć, iż w tym przypadku zachowane zostały wszystkie wymogi formalne określone przepisami tego aktu prawnego. Oświadczenie woli Starosty w kwestii umorzenia zostało wyrażone w drodze postanowienia z dnia 14 września 2004 r. Zaś jako przesłankę umorzenia wskazano, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności (§3 ust. 1 pkt 4) – str. 79 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli, zawartych na str. 59-60 protokołu kontroli, wynika także potrzeba zwrócenia szczególnej uwagi na kwestie związane z rozliczaniem podatku VAT od użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa, w szczególności dotyczące momentu powstania obowiązku podatkowego w tym podatku.

Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej powiatu, w tym przede wszystkim z zakresu gospodarki nieruchomościami.

Wykonywanie budżetu Powiatu Białostockiego, stosownie do przepisu art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), należy do zadań Zarządu Powiatu. Zarząd wykonuje zadania przy pomocy m.in. Starostwa Powiatowego, którego kierownikiem, a także zwierzchnikiem służbowym pracowników, jest Starosta (art. 33 i art. 35 ust. 2 ustawy). Na Staroście jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych (Starostwie) spoczywa odpowiedzialność za gospodarkę finansową tej jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych. Starosta gospodaruje także zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, stosownie do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

         Odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości spoczywa na głównym księgowym (Skarbniku Powiatu), stosownie do postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz przydzielonego zakresu czynności, uprawnień i odpowiedzialności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie przez Starostę Powiatu analizy i uzupełnień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości celem jej dostosowania do wymogów ustawy o rachunkowości oraz faktycznie stosowanych rozwiązań, w tym w zakresie pozabilansowej ewidencji zasobu Skarbu Państwa, z wykorzystaniem uwag zawartych w części opisowej i protokole kontroli.

2. Spowodowanie przestrzegania przez pracowników Starostwa postanowień wynikających z wewnętrznej instrukcji kasowej.

3. Wypełnianie obowiązku przedkładania Radzie Powiatu informacji dotyczących umorzonych wierzytelności oraz udzielonych ulg w spłacie należności, stosownie do postanowień uchwały Rady Nr IX/178/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r.

4. Zapewnienie właściwego sporządzania sprawozdań Rb-NDS w zakresie planu przychodów.

5. Przedkładanie podległym jednostkom organizacyjnym informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek.

6. Opracowywanie planów finansowych w zakresie dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w rozdziale 70005 z uwzględnieniem wszystkich źródeł powstania tych dochodów.

7. Spowodowanie wyeliminowania stwierdzonych uchybień w zakresie ewidencji księgowej dochodów Skarbu Państwa oraz sprawozdawczości w tym zakresie, w szczególności:

a) właściwe klasyfikowanie wpływów z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności i przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;

b) wykazywanie w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ w kolumnie „Dochody wykonane ogółem” danych wyłącznie na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunek bieżący jednostki budżetowej;

c) przestrzeganie zasady, w myśl której sprawozdania jednostkowe należy wypełniać na podstawie ksiąg rachunkowych, zaś wykazane w nich dane powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej;

d) dokonywanie przeniesień z konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” należności długoterminowych z tytułu opłat melioracyjnych na krótkoterminowe w wysokości rat należnych na dany rok w korespondencji z kontem 240-02;

e) ujmowanie w księgach rachunkowych należnych odsetek za nieterminowe regulowanie należności.

8. Terminowe przekazywanie na subkonto właściwego dysponenta części budżetowej dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.

9. Właściwe ustalanie dochodów powiatu od wpływów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

10. Możliwie jak najszybsze podjęcie działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i trwałego zarządu, mając w szczególności na uwadze nieruchomości, których wartość wzrosła.

11. Spowodowanie bieżącego monitorowania stanu należności pozostałych do zapłaty i podejmowanie stosownych działań w celu ich wyegzekwowania.

12. Zapewnienie, aby umorzeń należności Skarbu Państwa dokonywano zgodnie z przesłankami, i z uwzględnieniem kompetencji, określonymi w przepisach, na podstawie których są one dokonywane.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3–4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30–dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku