Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Rutka-Tartak

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Rutce-Tartak

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 listopada 2005 roku (znak: RIO.V.6012 - 6/05), o treści jak niżej:

Pan

Jan Racis

Wójt Gminy Rutka-Tartak

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Rutka – Tartak na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 155, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy Rutka-Tartak oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W trakcie kontroli stwierdzono, że we wrześniu 2004 r. został zorganizowany przez Pana Wójta i przeprowadzony przetarg na dzierżawę jeziora Kadaryszki (Plauszynek) oraz gruntów wokół jeziora, oznaczonych numerami geodezyjnymi działek 17/1 i 17/2 o łącznej powierzchni 5,0159 ha (str. 51- str. 51-57 protokołu kontroli). Działki te powstały z podziału geodezyjnego nieruchomości o nr 17, oznaczonej dotychczas jako jezioro Kadaryszki-Plauszynek, o powierzchni 4,99 ha. W stosunku do tej nieruchomości gmina Rutka-Tartak uzyskała w 1992 r. decyzję komunalizacyjną, następnie uchyloną decyzją z 20 grudnia 1996 r. Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów i decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 maja 1998 r. Sprawa komunalizacji jeziora, na skutek skargi gminy, była również przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 5 września 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku NSA podtrzymał argumentację zawartą w decyzji, stwierdzając m.in., iż wody jeziora Kadaryszki-Plauszynek, co niezbicie wynika z zebranego materiału dowodowego, są wodami płynącymi. Na gruncie ustawy z dnia 24 października 1994 r. – Prawo wodne oznacza to, że stanowią one niepodzielną własność Skarbu Państwa, niepodlegającą komunalizacji.

         Należy wskazać, że obowiązująca od 2002 roku ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), utrzymała zasadę własności Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych powierzchniowych wód płynących (aktualnie stanowi o tym art. 10 ust. 1a ustawy). Art. 11 ustawy wskazuje organy i jednostki właściwe w kwestii wykonywania praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa (z zastrzeżeniem kwestii rybackiego korzystania z wód, które zostało uregulowane w art. 13 oraz odrębnej ustawie z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 ze zm.)), zaś przepisy art. 14 ustawy ustanawiają zasadę, iż grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela wód, a gospodarowanie tymi gruntami wykonują odpowiednio organy oraz jednostki wymienione w art. 11 ust. 1. Przywołane przepisy nie przyznają żadnych uprawnień organom gminy, zatem zorganizowanie przetargu przez Pana Wójta w odniesieniu do nieruchomości i wód Skarbu Państwa nie miało podstawy prawnej. Podstawy takiej nie mogły też stanowić przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego w sprawie organizowania przetargów, jako niemające zastosowania w kwestii gospodarowania wodami. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 14 ust. 3 Prawa wodnego, a także w oparciu o postanowienia załącznika nr 2 „Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa” do rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149), wymieniającego jezioro Kadaryszki (część „województwo podlaskie”, poz. 176), należy stwierdzić, że uprawnienia właścicielskie do wód tego jeziora oraz gruntu pokrytego jego wodami wykonuje Marszałek Województwa Podlaskiego. Natomiast oddanie jeziora do rybackiego korzystania z jego wód należy do dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej, stosownie do art. 13 Prawa wodnego, a także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym (przedmiotowe jezioro stanowi część obwodu rybackiego nr 7 na rzece Szeszupa).

         Należy też wskazać na normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz odpowiadający jej zapis w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W świetle tych norm nie czyni legalnym postępowania gminy, podniesiony w wyjaśnieniu Pana Wójta, brak faktycznych działań ze strony reprezentantów Skarbu Państwa, zmierzających do przejęcia władztwa nad nieruchomością stanowiącą jego własność.

         Z ustaleń kontroli wynika, że umowa dzierżawy nie została zawarta, ponieważ wyłoniony w przetargu dzierżawca (oferujący najwyższy czynsz dzierżawny) nie zgłosił się w wyznaczonym terminie do zawarcia umowy.

         W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), a także uregulowania wewnętrzne zawarte w zakładowym planie kont, poprzez:

a) niewskazywanie przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera danych pozwalających na ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu księgowego, niezgodnie z art. 14 ust. 4 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy – str. 9-10 protokołu kontroli,

b) niezamieszczanie przy stwierdzeniach zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych (dekretacji) podpisu osoby odpowiedzialnej za te wskazania; wymóg w tym względzie wynika z art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 11 protokołu kontroli,

c) nieprowadzenie dla wszystkich najemców i dzierżawców ewidencji szczegółowej do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej, niezgodnie z opisem tego konta zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 57 protokołu kontroli,

d) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 310 „Materiały” materiałów o większej wartości, jak to ustalono w zakładowym planie kont – str. 65-66 protokołu kontroli.

         W zakresie gospodarki pieniężnej i drukami ścisłego zarachowania stwierdzono uchybienia, naruszające wewnętrzne instrukcje, dotyczące:

a) braku zamieszczania na rozchodowych dowodach kasowych nr raportu kasowego i pozycji, pod którą została dokonana wypłata (§ 16 pkt 1 instrukcji kasowej) – str. 13-14 protokołu kontroli,

b) sporządzenia, w jednym przypadku w badanej próbie, raportu kasowego za okres dłuższy niż 10 dni, co pozostawało w sprzeczności z § 19 instrukcji kasowej – str. 14 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowego (poprzez wycieranie) poprawiania zapisu przychodu druków wpłaty „KP”; kierownik jednostki w § 8 pkt 2 instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania ustalił, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek wycieranie, wyskrobywanie lub zamazywanie korektorem omyłkowych zapisów. Błędny zapis mógł być poprawiany w sposób wskazany w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości – str. 14-15 protokołu kontroli,

d) niezamieszczania na listach płac daty odbioru gotówki; konieczność zamieszczania daty odbioru gotówki wynika z § 14 pkt 2 instrukcji w sprawie gospodarki kasowej i art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości – str. 63 protokołu kontroli,

e) braku opatrzenia arkuszy spisowych pieczęcią o treści: „Druk ścisłego zarachowania”, jak tego wymaga § 6 pkt 1 instrukcji w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania – str. 89 protokołu kontroli.

         W zakresie gospodarki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ustalono, że w dniu 31 stycznia 2002 roku, a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), została przez gminę podpisana umowa na świadczenie usług eksploatacyjnych wodociągu i oczyszczalni ścieków z Przedsiębiorstwem Remontowo-Budowlanym „GRESS” s.j. W umowie zostały określone m.in. ceny dostarczanej wody i zrzutu ścieków oraz opłata stała przeznaczona na wymianę liczników. Wskazany podmiot uzyskał też zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, na podstawie decyzji Zarządu Gminy z dnia 2 września 2002 roku (udzielone zezwolenie nie zostało poprzedzone złożeniem wniosku przez przedsiębiorstwo, stosownie do art. 16 i 32 ustawy).

         Z ustaleń kontroli wynika, że ustalone w umowie stawki nie były przedkładane do zatwierdzenia organowi stanowiącemu, oraz że stanowiły podstawę rozliczeń z odbiorcami usług w latach 2002 – 2004.

         Należy wskazać, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do określania taryf na 1 rok, z uwzględnieniem przepisów art. 20 ustawy, a także rozporządzenia szczegółowo określającego sposoby ustalania taryf, wydanego na podstawie art. 23 (m.in. taryfa winna być kalkulowana na podstawie niezbędnych przychodów, przy uwzględnieniu kosztów związanych ze świadczeniem usług, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług). Ustalone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy, na podstawie wniosku przedsiębiorstwa, podlegają weryfikacji przez wójta oraz zatwierdzeniu przez radę gminy i powinny obowiązywać, co do zasady, przez jeden rok, stosownie do przepisów art. 24 ustawy (m.in. art. 24 ust. 9a stanowi, iż na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok).

         Stan faktyczny opisany na str. 58-59 protokołu kontroli wskazuje, że przywołane regulacje ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie były w kontrolowanej gminie stosowane.

         Badając dochody z najmu i dzierżawy nieruchomości, lokali mieszkalnych i użytkowych stwierdzono m.in., że:

- w wykonaniu przepisów art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXV/165/02 z dnia 14 marca 2002 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Stosownie zaś do art. 8 pkt 1 ustawy, stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali ustala wójt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4, tj. zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu ustalonymi przez organ stanowiący. W kontrolowanej jednostce obowiązują nadal stawki czynszu regulowanego, przyjęte przez Radę Gminy w dniu 21 grudnia 2000 roku – str. 50 protokołu kontroli,

- czynsz najmu dla najemcy lokalu użytkowego, wskazanego na str. 50-51 protokołu kontroli, nie był waloryzowany od 2001 roku (czynsz wynosił 483 zł miesięcznie – str. 57 protokołu kontroli. Rada Gminy w podjętej w dniu 22 kwietnia 2002 r. uchwale w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nałożyła obowiązek waloryzowania stawek czynszu o wskaźnik wzrostu cen i towarów usług konsumpcyjnych (umowa z najemcą była przedłużana 6 aneksami).

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Z opisu zawartego na stronie 29 protokołu kontroli, w kontekście przywołanych tam ustaw wynika, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m. in. w zakresie terminowości składania deklaracji na podatek rolny, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej.

Brak czynności sprawdzających potwierdza przypadek opisany na str. 37 protokołu kontroli, wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od środków transportowych deklaracji, co skutkowało dokonaniem przypisu podatku ustalonego na rok poprzedni. Zaniżenie podatku z tego tytułu wyniosło 426,16 złotych.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie prowadzono systematycznych działań zmierzających do likwidacji zaległości podatkowych. Jak wskazuje opis na stronie 36 oraz 39 protokołu kontroli nieprawidłowość dotyczy podatku od nieruchomości od osób prawnych oraz podatku od środków transportowych. Brak działań upominawczych oraz czynności egzekucyjnych stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541), z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz.106 i Dz. U. z roku 2004 Nr 10, poz. 79.

Przeprowadzona kontrola wykazała także uchybienia w obrębie formalno – prawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków braku powszechności i prawidłowości obciążania odsetkami za zwłokę przy wpłatach wnoszonych po terminie płatności, co stanowi naruszenie przepisów art. 53 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie naliczania odsetek za zwłokę…(Dz. U. Nr 240, poz. 2063) – str. 36, 38 i 39 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym przepisów w zakresie podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (ar. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy obowiązków niektórych pracowników urzędu gminy zostały wskazane w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki (wójcie) zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja Podatkowa.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą o rachunkowości należy, stosownie do przepisów wewnętrznych, do skarbnika gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaprzestanie podejmowania prób wydzierżawiania nieruchomości i wód niebędących własnością gminy.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu rachunkowości poprzez:

a) nadawanie zapisom księgowym i dowodom księgowym wszystkich cech wymaganych ustawą o rachunkowości,

b) prowadzenie dla wszystkich najemców i dzierżawców ewidencji szczegółowej do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”,

c) prowadzenie zapisów na koncie 310 „Materiały” stosownie do zasad przyjętych w zakładowym planie kont.

3. Zobowiązanie pracowników do przestrzegania wewnętrznych instrukcji w zakresie:

a) zamieszczania na rozchodowych dowodach kasowych nr raportu kasowego i pozycji, pod którą dokonano wypłaty,

b) sporządzania raportów kasowych za okresy nie dłuższe niż 10 dni,

c) należytego poprawiania błędnych zapisów w księdze druków ścisłego zarachowania, a także opatrywania klauzulą „Druk ścisłego zarachowania” arkuszy spisowych,

d) uwidaczniania na listach płac daty odbioru gotówki.

4. Podjęcie niezbędnych działań w celu wypełnienia regulacji wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; w tym celu zobowiązanie spółki eksploatującej gminną sieć wodociągową do terminowego przedkładania wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

5. Ustalenie stawek czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów... i uchwały Rady Gminy.

6. Wypełnianie obowiązku waloryzacji stawek czynszu nałożonego postanowieniami uchwały Rady Gminy; dokonanie waloryzacji czynszu dla najemcy lokalu użytkowego wskazanego w protokole kontroli.

3. Realizowanie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, z zakresu terminowości i prawidłowości składania deklaracji podatkowych.

4. Podejmowanie systematycznych i terminowych działań mających na celu windykację zaległości podatkowych, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

5. Przestrzeganie powszechności i prawidłowości naliczania odsetek za zwłokę przy wpłatach dokonywanych po terminie płatności, zgodnie ze wskazanymi przepisami Ordynacji podatkowej, mając na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy wykonawcze.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalna Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.