Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Miasta Bielsk Podlaski

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Bielsku Podlaskim

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 marca 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 21/05), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

                                                                                              Eugeniusz Berezowiec

                                                                                              Burmistrz

                                                                                              Bielska Podlaskiego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Bielsk Podlaski za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Bielsk Podlaski na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Analiza dokumentacji dotyczącej wykonywania budżetu wykazała, że badana jednostka udzieliła 6 lipca 2004 roku poręczenia kredytu Przedsiębiorstwu Komunalnemu spółka z o.o. w Bielsku Podlaskim do łącznej kwoty 200.000 zł. Spłaty kredytu miały być dokonywane przez Przedsiębiorstwo w okresie od 25 października 2004 r. do 25 czerwca 2007 r., co wymagało zabezpieczenia już w budżecie 2004 roku środków na wydatki wynikające z potencjalnych spłat poręczonego kredytu, stosownie do art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) tiret czwarte ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.). Nie stwierdzono, aby stosowna zmiana w budżecie tego roku została dokonana – nie znalazły się w nim bowiem wydatki w dziale 757 „Obsługa długu publicznego” w rozdz. 75704 „Rozliczenia z tyt. poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego” - str. 33-34 protokołu kontroli. Ich wysokość powinna była odpowiadać kwocie spłat poręczonego zobowiązania, przepadającego w okresie od 25 października do 31 grudnia 2004 r.

Z ustaleń kontroli zawartych na str. 34 protokołu wynika ponadto, że mimo udzielenia poręczenia do kwoty 200.000 zł, w rocznym sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji wykazano w wierszu F7 „Wartość poręczeń udzielonych w okresie sprawozdawczym” kwotę 165.364 zł. Wykazaniu w rubryce F7 sprawozdania powinna podlegać cała kwota zobowiązania wynikającego z poręczenia udzielonego w danym roku budżetowym - § 13 ust. 7 załącznika nr 32 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Analogiczne zasady sporządzania sprawozdań Rb-Z w okresie objętym kontrolą były zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.).

W zakresie wydatków budżetowych badaniem objęto m.in. wydatki na zwrot kosztów używania samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy do jazd lokalnych. Kontrola przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271) i postanowieniami zawartych umów, wykazała niewłaściwe rozliczanie kosztów z tego tytułu – str. 72–75 protokołu kontroli. Nieprawidłowość polegała na wykazaniu przez dwóch pracowników, w oświadczeniach o używaniu samochodu prywatnego do celów służbowych, miesięcznego limitu kilometrów na jazdy lokalne w wysokości wyższej niż wynikająca z zawartych przez Pana Burmistrza umów. Kontrola wykazała również nieścisłości w oświadczeniu co do ilości dni nieobecności pracownika w miejscu pracy w danym miesiącu oraz pojemności silnika samochodu osobowego względem zawartej umowy.

Wypłacanie ryczałtowych kosztów używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych w oparciu o limit kilometrów niewynikający z umowy świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu kontroli wewnętrznej w tym zakresie. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli, nie zostały wprowadzone w formie pisemnej procedury kontroli wewnętrznej dotyczące weryfikacji oświadczeń, na podstawie których dokonywane są wypłaty ryczałtu.

Badaniu poddano stan dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie Miasta Bielsk Podlaski. Analizy uregulowań wewnętrznych dokonano pod kątem wymagań obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 35a ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Od 1 stycznia 2006 r. kwestie te reguluje art. 47 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104).

W wyniku analizy pisemnych zakresów czynności pracowników stwierdzono, iż wystąpił przypadek rozbieżności między obowiązkami faktycznie wykonywanymi przez pracownika, a przypisanymi zakresem czynności. Uwaga ta dotyczy zatwierdzania przez pracownika Referatu Finansowo-Budżetowego dowodów księgowych pod względem formalno-rachunkowym, mimo nie przypisania tej funkcji kontrolnej w zakresie czynności – str. 14 protokołu kontroli. Stosownie do wytycznych zawartych w „Standardach kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonych Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13), które stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych powinny być brane pod uwagę przy organizowaniu systemu kontroli wewnętrznej, każdy pracownik powinien wykonywać zadania w zakresie gospodarki finansowej jednostki w oparciu o precyzyjnie określony zakres obowiązków i odpowiedzialności, opatrzony pisemnym potwierdzeniem jego przyjęcia przez pracownika.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz Miasta. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Przeprowadzona kontrola wykazała, iż badana jednostka nie rejestrowała dla ANR danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację danych zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej – strona 45 protokołu kontroli.

W zakresie podatku od nieruchomości od osób prawnych przeprowadzona kontrola ujawniła przypadki, opisane na stronie 47 protokołu kontroli, nieprawidłowego obciążenia tą należnością budynków i gruntów służących działalności gospodarczej.

Stwierdzono brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) – strona 56-57 protokołu kontroli. Wskazane zaniechania miały wpływ na wzrost zaległości podatkowych.

W zakresie należności podatkowych z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono przypadki, opisane na stronach 53 i 54 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników tego podatku deklaracji podatkowych, w zakresie posiadanych środków transportowych objętych tą należnością. Obowiązek taki wynika z treści przepisów art. 9 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84 ze zm.). Ustalenia dotyczyły również przypadków błędnego zastosowania przez organ podatkowy stawek podatkowych. Opisane nieprawidłowości wskazują, iż w powyższym zakresie służby organu podatkowego nie dokonywały czynności sprawdzających w myśl art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Przypadki opisane na stronie 66 protokołu kontroli wskazują na nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji księgowej podatków i opłat w kontrolowanej jednostce, z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.).

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP). Opis na stronie 66 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresu sprawozdawczego, którego dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone podczas kontroli uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, a także niedomagań w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na burmistrzu zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Planowanie w budżecie wydatków w kwocie obejmującej potencjalne spłaty z tytułu udzielonych poręczeń, przypadające na dany rok budżetowy.

2. Wykazywanie w wierszu F7 sprawozdania Rb-Z pełnej wartości poręczeń udzielonych w roku budżetowym.

3. Zapewnienie prawidłowości rozliczania kosztów z tytułu używania samochodów niebędących własnością pracodawcy do jazd lokalnych, w tym zwłaszcza ustalenie w przepisach wewnętrznych procedur kontrolnych dotyczących weryfikacji oświadczeń składanych przez pracowników używających samochodów prywatnych do jazd lokalnych.

4. Zapewnienie zgodności pomiędzy zakresem czynności pracownika wskazanego w protokole kontroli i faktycznie wykonywanymi przez niego zadaniami w zakresie formalno-rachunkowej kontroli dowodów księgowych.

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie powszechności i prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości osób fizycznych, wskazanych w treści protokołu kontroli i wystąpieniu pokontrolnym, mając na względzie obowiązujące w powyższym zakresie przepisy a także dyspozycje zawarte w ustawie Ordynacja podatkowa.

6. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych.

8. Wykonywanie obowiązków w zakresie czynności sprawdzających wynikających z przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej.

9. Prowadzenie ewidencji analitycznej dotyczącej dochodów podatkowych stosownie do przepisów wskazanego rozporządzenia Ministra Finansów.

10. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazany okres sprawozdawczy, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku