Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacji w Łomży

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 czerwca 2005 roku (znak: RIO.IV.6012 - 2/05), o treści jak niżej:

                                                           Pan Bogusław Szczech

Dyrektor Miejskiego Przedsiębiorstwa

Komunikacji w Łomży

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacji – Zakładzie Budżetowym w Łomży na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli badaniu poddano wewnętrzne regulacje prawne dotyczące prowadzenia rachunkowości i gospodarki finansowej Zakładu Budżetowego, w tym składające się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Uregulowania w tej materii zawarte są między innymi w regulaminie organizacyjnym Zakładu, w zakładowym planie kont, instrukcji służbowej obiegu i kontroli dokumentów księgowych i procesów związanych z gospodarowaniem rzeczowymi składnikami majątkowymi, instrukcji inwentaryzacyjnej. Badanie prawidłowości wprowadzonych regulacji wykazało, że:

- nie zostały opracowane w formie pisemnej (a stosowane w praktyce) procedury postępowania dotyczącego wynajmu autobusów – str. 13 protokołu kontroli;

- w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów nie uwzględniono wszystkich dokumentów, które występują w tym obiegu i mają istotny związek z gospodarką finansową, jak karty drogowe, stanowiące podstawę rozliczania paliwa, czy sporządzane na ich podstawie karty obrachunkowe, które służą do naliczania wynagrodzeń dla kierowców; instrukcja nie zawiera też wzmianki o listach płac, delegacjach służbowych – str. 31 protokołu kontroli.

Z przywołanych na wstępie przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej zawierają „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13) na podstawie art. 35o ustawy o finansach publicznych.

Dokonując kontroli wzmiankowanych kart obrachunkowych stwierdzono znaczną ilość przeróbek zapisów danych na tych dokumentach, co jest naruszeniem postanowień art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – strona 21 protokołu kontroli.

Kontroli poddano również stan składników majątkowych znajdujących się w magazynie w porównaniu z prowadzoną ewidencją magazynową. Ustalono, że w kilku przypadkach w ewidencji tej nie figurowały składniki majątkowe faktycznie znajdujące się w magazynie; stwierdzony stan niezgodności został wyjaśniony i usunięty w trakcie kontroli – strona 29 protokołu kontroli, załącznik nr 11 do protokołu. Ponadto, nieznaczny niedobór wykazała przeprowadzona w trakcie kontroli inwentaryzacja druków biletów komunikacji miejskiej; uznany za zawiniony przez komisję inwentaryzacyjną niedobór na kwotę 11,10 zł został wyrównany przez magazynierów – str. 15 protokołu kontroli.

Analizując prawidłowość zawierania i realizacji umów jako podstawy dokonywania wydatków stanowiących koszty działalności Zakładu stwierdzono m.in., że:

- na umowach zawieranych z kontrahentami nie był składany podpis głównego księgowego na dowód dokonania wstępnej kontroli finansowej, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 6-7 protokołu kontroli. Zgodnie z przywołanymi przepisami, złożenie przez głównego księgowego podpisu na dokumencie oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym, a jednostka posiada środki finansowe na ich pokrycie;

- w umowie z dnia 20 sierpnia 2004 r. na modernizację budynku administracyjnego MPK zamawiający ustanowił zabezpieczenie należytego wykonania robót w wysokości 6.915,77 zł (5% wartości robót), które wykonawca wniósł w gwarancji ubezpieczeniowej z terminem ważności w okresie od 26.08.2004 r. do 30.09.2007 r. (Towarzystwo Ubezpieczeń gwarantowało zapłatę do pełnej kwoty zabezpieczenia w okresie do 30.09.2004 r., tj. terminu wykonania robót, natomiast w pozostałym okresie do wysokości 2.074,73 zł, pozostawionej na pokrycie roszczeń z tytułu nie usunięcia lub nienależytego usunięcia wad i usterek). Na wykonane roboty wykonawca udzielił trzyletniej gwarancji jakości. Do przywołanej umowy została zawarta umowa dodatkowa z dnia 17.09.2004 r., w której rozszerzono zakres robót i oznaczono czas ich wykonania do dnia 30.11.2004 r., pozostawiając niezmiennymi pozostałe postanowienia. Umowa dodatkowa spowodowała, iż końcowego odbioru robót dokonano protokołem spisanym w dniu 21 października 2004 r., w którym ustalono termin upływu gwarancji na dzień 19 października 2007 r. – str. 7 protokołu kontroli, załącznik nr 4 do protokołu. Należy wskazać, że stosownie do art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), zabezpieczenie służy pokryciu roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy; jeżeli zaś wykonawca jest jednocześnie gwarantem, zabezpieczenie służy także pokryciu roszczeń z tytułu gwarancji jakości. W omawianym przypadku zabezpieczenie wygasa przed terminem upływu tej gwarancji;

- w dniu 10 lutego 2005 r. zawarto umowę z Przedsiębiorstwem Studiów Projektów Realizacji i Wykonawstwa Inwestycji Spółka z o.o. na wykonanie kosztorysów do opracowanej przez tę firmę w II półroczu 2004 r. dokumentacji projektowej na modernizację bazy MPK w Łomży. Termin realizacji zadania określono w przedziale: rozpoczęcie prac w ciągu trzech dni od podpisania umowy, przekazanie dokumentacji wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym do 23 lutego 2005 roku (wynagrodzenie w kwocie 3600 zł zostało przez zamawiającego opłacone w dniu 1 marca 2005 r.). W wykonaniu umowy wykonawca przedłożył 8 branżowych kosztorysów inwestorskich sporządzonych w grudniu 2004 roku, co wynika z dat opracowania zawartych na ich wydrukach (na wydrukach widnieją daty: 7, 14 i 18 grudnia 2004 r.). Świadczy to, że w rzeczywistości wykonawca nie realizował (zamawiający zaś nie egzekwował) postanowień umowy z dnia 10 lutego 2005 r., lecz udostępnił będące w jego posiadaniu kosztorysy inwestorskie, sporządzone, jak należy wnioskować, dla potrzeb ustalenia zbiorczego zestawienia kosztów inwestycji, objętego umową z 13 września 2004 r. na opracowanie dokumentacji modernizacji bazy MZK – str. 9 protokołu kontroli, załącznik nr 5 do protokołu. Należy tu przywołać przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, określający brzegowe terminy ustalania wartości szacunkowej zamówienia publicznego. Przyjęcie przez zamawiającego kosztorysów inwestorskich opracowanych w grudniu 2004 r. ogranicza w czasie możliwość ich wykorzystania w ewentualnym postępowaniu o udzielenie zamówienia na wykonanie robót budowlanych.

         Badając omawiane zagadnienia ustalono ponadto, że kontrolowana jednostka dokonuje zakupu oleju napędowego w Stacji Paliw w Łomży na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony w dniu 27 sierpnia 1992 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o zamówieniach publicznych. Umowa ta nie zawierała ceny, ani podstawy jej obliczania, poza wskazaniem, iż Zakład zastrzega niższą cenę niż u dostawców funkcjonujących na rynku z uwagi na ciągłość dostaw (wartość oleju napędowego zakupionego w 2004 roku wyniosła kwotę 1.989.459 zł). Do tej umowy został spisany protokół z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia zasad kształtowania cen oleju napędowego, w którym postanowiono, że cena netto sprzedaży oleju napędowego dla MPK będzie równa cenie netto zakupu oleju w rafinerii powiększonej o 7 groszy. Wprawdzie spisany protokół nie dotyczył postanowień umowy w zakresie jej przedmiotu oraz stron, jednakże należy wskazać, iż dokonano ustaleń w kwestii poziomu cen, czyli jednego z istotnych elementów, mającego wpływ na poziom wydatków Zakładu. Jak wskazano w protokole kontroli (str. 25), jednostki sektora finansów publicznych winny dokonywać wydatków w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, o czym stanowi art. 28 ust 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Stosownie zaś do postanowienia ust. 4 wskazanego artykułu ustawy, zakupów dostaw, usług i robót budowlanych należy dokonywać na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. W związku z tym, że umowę z dostawcą oleju zawarto przed wejściem w życie przepisów o zamówieniach publicznych i zawartych tam procedur wyłaniania dostawcy nie stosowano w późniejszym okresie, nie można jednoznacznie stwierdzić, że zakup oleju dokonywany jest po najkorzystniejszej cenie w rozumieniu tych przepisów, a tym samym zachowana jest zasada uzyskiwania najlepszych efektów z ponoszonych nakładów.

         Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia były wynikiem niepełnego przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej zakładu budżetowego. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych. Odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości jednostki spoczywa na głównym księgowym, stosownie do postanowień art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie uregulowań dotyczących wewnętrznej kontroli finansowej o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu kart obrachunkowych.

3. W zakresie zaciągania zobowiązań – zawierania umów i ich realizacji:

a) zapewnienie należytego wykonywania funkcji przynależnej głównemu księgowemu w zakresie wstępnej kontroli legalności i zgodności z planem finansowym wykonywanych operacji gospodarczych i finansowych,

b) żądanie zabezpieczenia należytego wykonania umowy na pełny okres, w którym zabezpieczenie ma służyć pokryciu roszczeń,

c) egzekwowanie postanowień wynikających z zawartych umów.

4. Rozważenie wyłonienia dostawcy oleju napędowego oferującego najkorzystniejszą cenę w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Łomży

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży