Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Rajgród

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Rajgrodzie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 stycznia 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 12/05), o treści jak niżej:

Pan

Zygmunt Dziądziak

Burmistrz Rajgrodu

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Rajgród za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Rajgrodzie na podstawie art. 1 ust 1 oraz w trybie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu w tym realizację dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, ogólny poziom zadłużenia gminy, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym.

Kontrolę w zakresie zadłużenia gminy Rajgród przeprowadzono za okres 2003 r. – I półrocze 2005 r. – str. 77-90 protokołu kontroli (poziom zadłużenia, w latach 2000-2002, był również przedmiotem szczegółowego badania podczas ostatniej kontroli kompleksowej gminy, przeprowadzonej w 2002 roku).

Z ustaleń kontroli wynika, że w okresie badanym zmalał poziom ogólnego zadłużenia gminy w stosunku do zadłużenia istniejącego na koniec 2002 roku. Na koniec tego roku łączna kwota długu wynosiła 4.339,- tys. zł i stanowiła 57,3% dochodów wykonanych w roku budżetowym (7.573,- tys. zł). Wskaźnik ten był bliski maksymalnemu poziomowi dopuszczalnego zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego, przyjętemu w art. 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Przepis ten stanowił, że łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym.

Na koniec 2003 roku dług publiczny wynosił 3.774,- tys. zł, na koniec 2004 roku 3.039,- tys. zł, zaś w I połowie 2005 r. poziom zadłużenia wyniósł 3.882,- tys. zł. W tym samym okresie wykonanie dochodów budżetowych wynosiło odpowiednio: 8.321,- tys. zł (92,4% dochodów planowanych), 10.023,- tys. zł (94,9% planu) i 4.900,- tys. zł (46,1% planu po zmianach w wysokości 10.633,- tys. zł). Relacja łącznej kwoty długu gminy do wykonanych dochodów ogółem nie przekraczała 60%; na koniec 2003 roku wynosiła 45,4%, zaś na koniec 2004 roku spadła do 30,3%. Procentowy wskaźnik zadłużenia gminy na dzień 30 czerwca 2005 r., wyrażony stosunkiem kwoty długu do planowanych w tym roku dochodów, wyniósł natomiast 36,5% (przy czym należy wskazać, że planowane, wynikające z prognozy długu, zadłużenie gminy w 2005 roku wynosiło 4.582 tys. zł, co stanowiło 43,1% planu dochodów na ten rok).

Podobnie, nie została przekroczona na koniec poszczególnych okresów dopuszczalna relacja łącznej kwoty przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi od nich odsetkami (kontrolowana jednostka nie udzielała poręczeń, nie emitowała też papierów wartościowych) w stosunku do planowanych dochodów budżetowych, określona w art. 113 ustawy o finansach publicznych. W 2003 roku relacja ta wynosiła 9,8%, w 2004 roku zmalała do 8,1%, na dzień 30 czerwca 2005 roku wynosiła zaś 8,4%.

         W badanym okresie zwiększeniu uległy wydatki gminy ponoszone na realizację zadań publicznych – z kwoty 7.663,- tys. zł w roku 2003 do kwoty 9.680,- tys. zł w roku 2004. W I półroczu 2005 roku wydatki budżetu zamknęły się kwotą 5.434,- tys. zł, co stanowiło 44,6% planu rocznego (12.195,- tys. zł). W strukturze zrealizowanych wydatków na zadania inwestycyjne wykorzystano w 2003 r. 1.281,- tys. zł (16,7% wydatków wykonanych), w 2004 r. 2.547,- tys. zł. (26,3% wydatków) i w I półroczu 2005 r. 1.387,- tys. zł. (25,5% wydatków wykonanych w I półroczu 2005 r.).

         W latach objętych kontrolą badana jednostka planowała wydatki, które nie znajdowały pokrycia w planowanych dochodach, za wyjątkiem 2003 roku, w którym planowano nadwyżkę budżetową z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań dłużnych. Poza przeznaczaniem w planie budżetu części dochodów na spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyczyną występowania wydatków, które nie miały pokrycia w dochodach była realizacja wieloletnich planów inwestycyjnych, w tym budowa Gimnazjum wraz z salą gimnastyczną. W latach 2004 i 2005 brakujące środki na wydatki (odpowiednio 322,- tys. zł i 2.252,- tys. zł), stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, planowano pokryć kredytami długoterminowymi (w 2004 roku zaciągnięto kredyt o wartości 322,- tys. zł, natomiast w I półroczu 2005 r. podpisano umowę o kredyt długoterminowy na kwotę 324,- tys. zł). Ponadto, w I półroczu 2005 roku Burmistrz korzystał z kredytu krótkoterminowego na pokrycie występującego w trakcie roku niedoboru budżetu, powstałego wskutek realizacji zadań inwestycyjnych, na sfinansowanie których planowano środki ZPORR (kwota wykorzystanego kredytu na dzień 30 czerwca 2005 r. wyniosła 834,- tys. zł). W omawianym okresie badana jednostka terminowo wywiązywała się ze spłaty zaciągniętych kredytów wraz z należnymi odsetkami, w tym zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w roku zaciągnięcia spłaciła kredyt krótkoterminowy.

Nie stwierdzono też nieprawidłowości w sprawozdaniach budżetowych Rb-Z o zobowiązaniach według tytułów dłużnych, sporządzonych za rok 2003, 2004 oraz za I półrocze 2005 roku.

Należy natomiast wskazać, że w kontrolowanym okresie w strukturze tytułów dłużnych nadal występowały zobowiązania wymagalne, tj. których termin zapłaty minął, choć ich wartość zmalała w porównaniu do stwierdzonej w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej. Wysoki poziom zobowiązań wymagalnych wystąpił jeszcze na koniec 2003 roku – 379,- tys. zł (10% ogółu tytułów dłużnych; widniały one przede wszystkim w księgach Urzędu Miejskiego oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, m.in. z tytułu nieopłaconych w terminie zakupów dostaw i usług, wobec działalności socjalnej, z tytułów publiczno-prawnych). W wykonaniu budżetu 2004 roku omawiane zobowiązania zmalały do kwoty 19,- tys. zł (wystąpiły w ZGKiM, wobec Funduszu Świadczeń Socjalnych). Na koniec I półrocza 2005 roku zobowiązania wymagalne wyniosły 31,- tys. zł; ponownie powstały w podległym zakładzie budżetowym, z tytułu nieopłaconych dostaw i usług oraz wobec działalności socjalnej.

         Występowanie zobowiązań wymagalnych świadczy o niedochowaniu zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych, która była wyrażona w art. 28 ust 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Obecnie zasadę tę zawiera art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104).

Strukturę organizacyjną i zasady działania Urzędu Miejskiego w Rajgrodzie reguluje regulamin organizacyjny, wprowadzony zarządzeniem Burmistrza z dnia 18 lipca 2003 roku.

Dotyczy on między innymi kwestii sprawowania kontroli wewnętrznej, a także kontroli zewnętrznej – wykonywanej wobec jednostek tworzonych przez gminę, która winna być prowadzona w oparciu o plan kontroli zatwierdzony przez Burmistrza (przewidziano także kontrole doraźne). Nie okazano takiego planu kontroli na rok 2004. Nie stwierdzono też, iżby został wypełniony obowiązek nałożony na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przepisami art. 127 ustawy o finansach publicznych. Przepisy tego artykułu ustawy zobowiązywały organ wykonawczy do corocznego przeprowadzania kontroli w podległych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych w zakresie przestrzegania przez nie ustanowionych procedur wewnętrznej kontroli finansowej. (Obecnie wskazane kwestie reguluje art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

         Zagadnienia wewnętrznej kontroli finansowej w Urzędzie zostały także uregulowane w instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych oraz zakładowego planu kont, wprowadzonej zarządzeniem Burmistrza z 25 czerwca 2003 r. Analizując treść instrukcji stwierdzono, że nie zawiera ona postanowień w kwestii gospodarki środkami transportowymi, w tym prowadzenia dokumentacji w tym zakresie (karty drogowe, rozliczenia materiałów pędnych, itp.). Potrzebę wprowadzenia pisemnych procedur kontroli w tym obszarze potwierdza badanie zapisów prowadzonych w kartach drogowych, dotyczących zakupu i rozchodu paliwa do samochodów strażackich. Dokonane sprawdzenie wykazało w jednym przypadku rozbieżność pomiędzy faktycznym wskazaniem licznika samochodu Star LMM 4175 – licznik wskazywał 5.551 km, a zapisem w karcie drogowej Nr M0/2005, gdzie wskazano stan przebiegu w ilości 5.584 km, czyli o 33 km więcej od stanu rzeczywistego (wykazywany stan licznika wpływa na prawidłowość prowadzonego rozliczenia kosztów zużycia paliwa). Z poczynionych ustaleń wynika również potrzeba objęcia kontrolą treści kart drogowych w zakresie wskazywania długości przejechanych tras – str. 5-6, 50 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 35a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 47), pisemne procedury kontroli finansowej powinny obejmować wszystkie procesy związane z rozdysponowaniem środków publicznych.

         Ponadto, w omawianej instrukcji, dotyczącej m.in. prowadzenia rachunkowości, nie zostały zawarte postanowienia dotyczące prowadzenia rachunkowości przy użyciu komputera. Wymogi, jakie powinna zawierać dokumentacja przyjętych zasad rachunkowości prowadzonej przy użyciu komputera zawierają przepisy art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 15 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości zaciągania zobowiązań pieniężnych poprzedzających wydatki budżetowe wykazała, iż w dalszym ciągu nie wszystkie umowy (zarówno dotyczące wydatków bieżących, jak i inwestycyjnych) zawierają kontrasygnatę skarbnika gminy, o której mowa w art. 46 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na obowiązek poddawania kontrasygnacie skarbnika gminy czynności prawnych, które powodują powstanie zobowiązań pieniężnych wskazywano w trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej gminy – str. 44, 45, 46, 58, 73, 77 protokołu kontroli.

         Stwierdzono też, że niektóre umowy w sprawach zamówień publicznych były konstruowane w zakresie przedmiotu zamówienia i wynagrodzenia wykonawcy w sposób, który nie dawał możliwości ustalenia maksymalnej wartości nominalnej zobowiązania zamawiającego. Wartość taka powinna wynikać z umowy, jak to wskazuje przepis art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), w przypadku, gdy w ofercie wykonawcy zostały podane ceny jednostkowe. Poczyniona uwaga odnosi się przede wszystkim do umowy na profilowanie dróg gminnych, nieokreślającej w sposób precyzyjny zakresu zamówienia. Przy badaniu tej umowy stwierdzono dodatkowo, iż data jej zawarcia – 25 marca 2004 r., wyprzedza procedurę wyboru wykonawcy, dokonaną, według protokołu postępowania, w dniu 1 kwietnia 2004 r. Według wyjaśnienia pracownika Urzędu, odpowiedzialnego m.in. za procedury udzielania zamówień publicznych i przewodniczącego komisji przetargowej, umowa została faktycznie zawarta w dniu 8 kwietnia 2004 r. Przy jej tworzeniu posługiwano się „starym” wzorem umowy, jednakże w wyniku przeoczenia nie dokonano stosownych zmian w zakresie daty zawarcia – str. 43-44 protokołu kontroli. Treść wyjaśnienia, a także ustalenia kontroli dotyczące innych postępowań o udzielenie zamówień publicznych wskazują na niedołożenie należytej staranności przy opracowywaniu dokumentacji w tym zakresie oraz niewłaściwym funkcjonowaniu kontroli wewnętrznej. Ustalono bowiem także, iż mimo udzielania zamówień po dacie wejścia w życie ustawy Prawo zamówień publicznych, w dokumentacji dotyczącej postępowań oraz w zawartych umowach odwoływano się do przepisów nieobowiązującej ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 10 czerwca 1994 r., w szczególności w zakresie warunków podmiotowych udziału wykonawców w postępowaniu, warunków zmiany umowy – str. 44, 57-58, 73 protokołu kontroli; dopuszczano kryterium podmiotowe (doświadczenie) przy ocenie oferty najkorzystniejszej, niezgodnie z przepisem art. 91 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, stanowiącym, iż kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej (dopuszczenie tego kryterium nie miało wpływu na wybór wykonawcy) – str. 69, 73 protokołu kontroli; dopuszczono też w specyfikacji istotnych warunków zamówienia i umowie na budowę wodociągu możliwość zlecenia z wolnej ręki wybranemu wykonawcy robót dodatkowych o wartości do 25% zamówienia podstawowego, co nie jest możliwe w świetle postanowienia art. 67 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych – str. 73 protokołu kontroli.

Kontrola, dokonana na wybranych próbach, w zakresie realizacji poszczególnych rodzajów bieżących wydatków budżetowych wykazała m.in., że:

- księgowano w koszty Urzędu wartość rozmów telefonicznych o charakterze prywatnym (dwa połączenia z USA na kwotę netto 24,22 zł) – str. 48, załącznik nr 9 do protokołu kontroli;

- wypłacenie ryczałtów za grudzień 2004 roku z tytułu używania prywatnych samochodów do celów służbowych nastąpiło na podstawie oświadczeń pracowników złożonych w dniu 20 grudnia, tj. na 11 dni przed zakończeniem miesiąca. Praktyka taka pozostaje w sprzeczności z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) stanowiącym, że zwrot kosztów następuje po złożeniu przez pracownika pisemnego oświadczenia o używaniu przez niego pojazdu w danym miesiącu, zawierającego m.in. ilość dni nieobecności pracownika w miejscu pracy w danym miesiącu z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej lub innej nieobecności, a także ilość dni, w których pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych (przywołany przepis przesądza zatem, że oświadczenie powinno zawierać w swej treści dane dotyczące używania pojazdu do celów służbowych za cały okres objęty rozliczeniem) – str. 41 protokołu kontroli;

- Pan Burmistrz odbywał podróże służbowe na podstawie poleceń wyjazdu służbowego, które nie zawsze zawierały podpis osoby delegującej. Odbywanie podróży służbowych przez Pana Burmistrza powinno odbywać się na podstawie poleceń wystawionych przez przewodniczącego Rady Gminy, który został upoważniony uchwałą Rady Miejskiej z 11 marca 2003 r. do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec burmistrza, stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) – str.41-42 protokołu kontroli;

- Ośrodek Pomocy Społecznej w Rajgrodzie zawarł w dniu 31 grudnia 2003 r. z Podlaskim Zarządem Okręgowym PCK w Białymstoku umowę w sprawie świadczenia w 2004 roku usług socjalnych dla osób objętych pomocą społeczną (na realizację umowy wydatkowano 71.640,- zł). Nie stwierdzono udokumentowanego potwierdzenia, iżby OPS dokonywał kontroli prawidłowości wykonania zleconego zadania, stosownie do postanowień §§ 4 i 5 zawartej umowy – str. 53 protokołu kontroli. Należy też wskazać, że powinność dokonywania przez podmiot zlecający zadanie okresowej kontroli i oceny jego realizacji wynikała z § 13 obowiązującego w dacie zawarcia umowy rozporządzenia MPiPS z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej (Dz. U. Nr 55, poz. 662 ze zm.). Obecnie obowiązki w tym względzie nakłada przepis art. 34 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.);

- zaplanowane wydatki w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” zostały zrealizowane w kwocie 66.448 zł (73,1% planu). Organ stanowiący przyjął Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2004 rok uchwałą z dnia 29 grudnia 2003 r. Jak stwierdzono, uchwalony Program charakteryzował się wysokim stopniem ogólnikowości, czego konsekwencją była znaczna dowolność w dokonywaniu wydatków budżetowych na realizację tego zadania publicznego. Ustalono, iż środki były wydatkowane na takie cele, jak np. zakup skanera dla Towarzystwa Miłośników Rajgrodu, zakup materiałów biurowych dla Urzędu Miejskiego, sfinansowanie wyżywienia policjantów obsługujących gminę w okresie letnim, czy zakup materiałów na budowę przystanku, których charakter nie wykazuje związku z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Stosownie do przepisu art. 18² ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) – środki pochodzące z opłat za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinny być wykorzystane na realizacje gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i nie mogą być przeznaczone na inne cele. Natomiast przedmiotem gminnego programu, stosownie do art. 4¹ ust. 2, mogą być tylko zadania wskazane w tym artykule ustawy – str. 55 protokołu kontroli;

Badaniu poddano także wydatki majątkowe gminy, wśród których najistotniejsze dla budżetu gminy dotyczyły budowy Gimnazjum wraz z salą gimnastyczną w Rajgrodzie. Budowę rozpoczęto w 2000 roku, zakończono zaś w roku 2005. Początkowo, zgodnie z programem inwestycyjnym uchwalonym w dniu 8 grudnia 2000 r., inwestycja ta była zaplanowana na lata 2000 – 2003, a szacowany jej koszt wynosił 5.791.460 zł. Faktycznie, łączne nakłady inwestycyjne (wraz z poniesionymi kosztami obsługi kredytów inwestycyjnych) zamknęły się kwotą 9.507.085,67 zł. Podstawową przyczyną zwiększenia kosztów realizacji zadania był brak środków finansowych na realizację budowy zgodnie z harmonogramem, powodujący przesunięcie terminów wykonania robót oraz związane z tym zwiększenie podatku VAT od 1 maja 2004 r., rewaloryzacja wynagrodzenia wykonawców o wskaźnik inflacji, a także zmiana wykonawcy we wrześniu 2004 r. (wymuszona ogłoszeniem upadłości wykonawcy dotychczasowego) i wprowadzenie do realizacji robót dodatkowych, nieobjętych pierwotnymi zamierzeniami.

Pełnienie nadzoru inwestorskiego nad inwestycją powierzono umową o dzieło z dnia 23 października 2000 r. panu W. K. wyłonionemu w trybie przetargu nieograniczonego, za wynagrodzeniem w wysokości 1,1% od wartości robót (łączne nakłady na nadzór inwestorski zamknęły się kwotą 83.803,90 zł). Wyboru inspektora nadzoru dokonano z naruszeniem art. 27a pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 obowiązującej w dacie postępowania ustawy o zamówieniach publicznych, bowiem wybrany wykonawca nie posiadał uprawnień do nadzorowania tego typu robót w świetle decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydanej na podstawie przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego (pan W.K. posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg). W dniu 29 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grajewie, w wyniku dokonanej kontroli budowy, zobowiązał inwestora do ustanowienia w trybie natychmiastowym inspektora nadzoru posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W wykonaniu tego zalecenia nie doszło do rozwiązania umowy o nadzór inwestorski, z panem W.K. sporządzono natomiast w dniu 17 lipca 2004 r. aneks do umowy z 23 października 2000 r., którym ustanowiono trzech inspektorów nadzoru – w branży robót budowlanych, robót energetycznych oraz wodno-kanalizacyjnych i c.o., pozostawiając niezmienionymi pozostałe postanowienia umowy, w tym w zakresie wynagrodzenia. Dodatkowo, w dniu 18 sierpnia 2004 r., została zawarta umowa przez działających łącznie pana W.K. i Burmistrza Rajgrodu z inspektorem nadzoru robót budowlanych, w której postanowiono, że „zamawiający” zapłaci za usługę kwotę w wysokości 0,6% wartości faktur wykonawcy. Jak wynika z uzyskanych wyjaśnień, całość wynagrodzenia za nadzór inwestorski była pobierana przez pana W.K., który dokonywał następnie rozliczeń z inspektorami branżowymi wypłacając im kwoty w wysokości 0,6% wartości nadzorowanych przez nich robót. Oznacza to, że pozostała część wynagrodzenia (0,5% od wartości zafakturowanych) stanowiła przychód pana W.K., mimo iż nie wykonywał nadzoru inwestorskiego (poza robotami drogowymi związanymi z budową gimnazjum). Przedstawiony stan faktyczny świadczy, z punktu widzenia finansów publicznych, o naruszeniu zasady gospodarki finansowej wyrażonej w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Badając proces inwestycyjny budowy Gimnazjum w Rajgrodzie stwierdzono również, że Burmistrz Rajgrodu udzielił zamówienia na zakup i montaż wyposażenia stałego sali gimnastycznej o wartości 100.000,- zł. Prace wykonała firma PPHU „ROBEX” na podstawie aneksu z dnia 7 czerwca 2004 r. do umowy podstawowej z 24 listopada 2000 r. na budowę obiektów – str. 66-67, załącznik nr 18 do protokołu kontroli.

         Jako udokumentowanie zlecenia zamówienia kontrolowana jednostka okazała, poza aneksem, protokół konieczności z dnia 7 czerwca 2004 r. W protokole stwierdzono m.in., że w związku z pozyskaniem dodatkowych środków z MENiS wprowadza się roboty dodatkowe, nieobjęte przedmiarami robót, polegające na zakupie i montażu wyposażenia stałego sali gimnastycznej. Postanowiono też zrezygnować z przeprowadzenia dodatkowego przetargu i wprowadzić roboty poprzez spisanie przywołanego aneksu. Dodatkowo, w złożonym kontrolującemu wyjaśnieniu, Pan Burmistrz stwierdził, że zamówienia udzielono z wolnej ręki na podstawie rokowań z firmą „ROBEX”.

         Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Natomiast art. 10 ust. 2 określa, iż zamawiający może udzielić zamówienia w trybie innym niż tryby podstawowe tylko w przypadkach określonych w ustawie. Z okazanych dokumentów nie wynika, jakimi przesłankami zamawiający kierował się udzielając zamówienia w trybie z wolnej ręki. Wskazuje to po pierwsze, iż zamawiający nie dochował obowiązku prowadzenia protokołu postępowania w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 71, poz. 646), po drugie, że w rzeczywistości nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w art. 67 Prawa zamówień publicznych, dopuszczająca zlecenie w tym trybie zamówień dodatkowych, czy też uzupełniających (zakres zamówienia świadczy, że jego przedmiotem była dostawa rzeczy – wyposażenia oraz usługi polegające na ich rozmieszczeniu lub instalacji (dla których zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy stosuje się przepisy dotyczące dostaw), nie zaś roboty budowlane).

         W związku z rozwiązaniem umowy o roboty budowlane z dotychczasowym wykonawcą (ogłoszono jego upadłość) w dniu 14 września 2004 r. badana jednostka zawarła w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie negocjacji bez ogłoszenia umowę na wykonanie II etapu budowy Gimnazjum wraz z salą gimnastyczną w Rajgrodzie – str. 69-71 protokołu kontroli, załącznik Nr 18a do protokołu kontroli. Formą wynagrodzenia, zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia oraz ofertą wykonawcy (Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego „BUDOPOL” Suwałki), było wynagrodzenie umowne w wysokości 2.418.865,48zł + podatek VAT w kwocie 532.150,41zł, łącznie 2.951.015,89zł.

Badając udzielenie tego zamówienia stwierdzono nieprawidłowości w tworzeniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Strony umowy ustaliły m.in., iż wykonawca wnosi zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 5% wynagrodzenia umownego netto (zgodnie z wzorem umowy dołączonym do specyfikacji). Zabezpieczenie miało być wnoszone w następujący sposób: 30% wartości zabezpieczenia w dniu podpisania umowy w formie gwarancji ubezpieczeniowej, pozostałe 70% ustalonej kwoty zabezpieczenia poprzez potrącenia z faktur. Postanowiono też, że 70% kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy przeznacza się jako gwarancję zgodnego z umową wykonania robót, zaś 30% wniesionego zabezpieczenia jest przeznaczone na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi (42 miesiące).

Zgodnie ze stanem faktycznym, zamawiający tytułem zabezpieczenia przyjął od wykonawcy gwarancję ubezpieczeniową z dnia 28 września 2004 r. zapłaty kwoty 36.282,99zł (30% wartości zabezpieczenia od wartości netto wynagrodzenia wykonawcy) za niewykonanie bądź nienależyte wykonanie zobowiązania w terminie przyjętym na realizację robót, tj. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Pozostałą część zabezpieczenia zamawiający tworzył z potrąceń z należności za częściowo wykonanie roboty budowlane; łączna kwota potrąceń z tego tytułu wyniosła 142.158,-zł.

Stosownie do art. 150 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, wysokość zabezpieczenia ustala się w stosunku procentowym do ceny całkowitej podanej w ofercie, a więc do ceny brutto; zgodnie z ust. 3 tego artykułu ustawy zabezpieczenie może być tworzone poprzez potrącenia z należności za częściowo wykonane roboty budowlane tylko w przypadku, gdy okres realizacji zamówienia jest dłuższy niż rok, zaś ust. 4 nakazuje, aby w takim przypadku co najmniej 30% zabezpieczenia wykonawca wniósł w dniu zawarcia umowy. W świetle tego stanu prawnego należy wskazać, że zamawiający winien był żądać w dniu zawarcia umowy wniesienia pełnej wartości zabezpieczenia w sumie 147.551,-zł, tj. 5% od kwoty 2.951.015,89zł, natomiast dopuścił do sukcesywnego tworzenia zabezpieczenia mimo, że wynikający z umowy okres realizacji robót był krótszy niż rok (termin wykonania ustalono na dzień 31 sierpnia 2005 r.). Poza tym, wykonawca wniósł część zabezpieczenia w formie gwarancji ubezpieczeniowej po dniu zawarcia umowy, co wynika z daty jej wystawienia.

Jak wyjaśniła Skarbnik Gminy, tytułem zabezpieczenia roszczeń z tytułu rękojmi za wykonane i odebrane roboty budowlane na rachunku zamawiającego została pozostawiona kwota 44.266,-zł, która odpowiada 30% wartości ustalonego zabezpieczenia w stosunku do ceny całkowitej wynikającej z umowy.

W sferze zamówień publicznych ustalono także, że zamawiający nie sporządził sprawozdania o udzielonych zamówieniach publicznych w 2004 roku. Obowiązek sporządzenia i przekazania rocznego sprawozdania Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych w terminie do dnia 1 marca każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wynika z przepisów art. 98 ustawy Prawo zamówień publicznych – str. 71 protokołu kontroli.

         Badając zagadnienie gospodarowania mieniem komunalnym ustalono, że:

- informacja o stanie mienia komunalnego, załączona do projektu budżetu na 2005 rok, nie zawierała danych wymaganych § 8 uchwały Nr IX/60/90 Rady Miejskiej z dnia 25 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia procedury opracowania i uchwalania budżetu Gminy oraz rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu w zakresie miejsca położenia składników mienia oraz ich wartości – str. 10 protokołu kontroli;

- Pan Burmistrz nie składał Radzie Gminy rocznego sprawozdania z wykonania uchwały Nr 18/124/2000 z 3 października 2000 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata; obowiązek składania takiej informacji wynika z § 15 wymienionej uchwały – str. 73 protokołu kontroli;

- ewidencja środków trwałych niecałkowicie spełnia funkcję ochrony składników aktywów, nie były w niej bowiem uwidocznione wszystkie cechy składników majątkowych służące bliższej ich identyfikacji oraz ułatwiające właściwe przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury (np.: numery fabryczne składników posiadających takie oznaczenie, jak komputery) – str. 74 protokołu kontroli;

- kontrola ewidencji składników majątkowych placówek oświatowych wykazała, że w ewidencji dotyczącej Szkoły Podstawowej w Rydzewie nie ujęto jedenastu komputerów otrzymanych nieodpłatnie w lipcu 2004 r.; natomiast kartoteki magazynowe prowadzone w stołówce przy Szkole Podstawowej w Rajgrodzie nie były oznaczone nazwą jednostki, której dotyczą – wymóg taki nałożony został postanowieniem art. 13 ust. 4 pkt.1 ustawy o rachunkowości; ponadto w jadłospisach nie wskazywano liczby korzystających z wyżywienia, brak też było pokwitowań pobranych produktów żywieniowych z magazynu – str. 52 protokołu kontroli;

- nie prowadzono ewidencji gminnych dróg publicznych – obowiązek prowadzenia ewidencji w tym zakresie nałożony został na burmistrza art. 10 ust. 11 oraz art. 20 pkt 9 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a także przepisami wykonawczymi do ustawy, zawartymi obecnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67 poz. 582) – str. 74 protokołu kontroli;

         Kontrola wykonania dochodów z majątku gminy wykazała, że opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów pobierane są w wysokości wynikającej z aktualizacji przeprowadzonej w 1996 roku (str. 33 protokołu kontroli), a więc jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązująca od 1998 r. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) również określa tryb, w którym możliwe jest dokonanie przez organ wykonawczy gminy aktualizacji wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste w związku ze zmianą wartości nieruchomości gruntowej (art. 77-80). Należy wskazać, że organy działające w imieniu jednostki samorządu terytorialnego (organy wykonawcze) są zobowiązane, na mocy normy zawartej w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Z uwagi na odległy czas ostatniej aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, podjęcie działań w tym kierunku wydaje się uzasadnione.

         Pośród dochodów budżetowych kontrolą objęto także wymiar, pobór oraz rachunkowość podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz.

Z opisu zawartego na stronach 16 i 17 protokołu kontroli wynika, iż organ podatkowy nie doręczył wszystkich decyzji wymiarowych dotyczących zobowiązań podatkowych, a także nie prowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia osób zobowiązanych, np. spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji tego typu, na zasadach wynikających z treści art. 144 ustawy Ordynacja podatkowa. Należy przy tym wskazać, iż zaniechanie powyższych działań i nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje – art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, natomiast jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – obowiązek ten ulega przedawnieniu, stosownie do przepisów art. 68 § 1 ustawy.

Nie wyegzekwowano deklaracji na podatek rolny od podatnika wskazanego w opisie na stronie 18 protokołu kontroli. Ponadto stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt złożenia deklaracji na podatek od nieruchomości przez osobę prawną, po terminie określonym art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) – str. 21 protokołu kontroli. Opis na stronie 27 protokołu kontroli wskazuje także na błędne zakwalifikowanie podatnika-osoby fizycznej do grupy podmiotów-osób prawnych, co było efektem braku reakcji organu podatkowego na złożoną przez podmiot deklarację podatkową, w sytuacji gdy przepisy art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przewidują obciążenie podatników-osób fizycznych w drodze decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Wymienione nieprawidłowości są pochodną niekompletnie prowadzonych lub całkowitego braku czynności sprawdzających, stanowiących realizację przez służby organu podatkowego obowiązków w tym zakresie, wynikających z treści art. 272 ordynacji podatkowej.

Również brak działań organu podatkowego w zakresie egzekwowania zaległości podatkowych, od wymienionych w opisie na stronie 27 protokołu podatników, w łącznej kwocie 61.743,10 złotych, był efektem niekompletnych czynności sprawdzających w zakresie wynikającym z brzmienia pkt 1 ppkt b przywołanego art. 272 Ordynacji tj. braku sprawdzania terminowości wpłacania zadeklarowanych podatków. Niedociągnięcia owe stanowiły także naruszenie obowiązków w zakresie terminowości i kompletności windykacji zaległości podatkowych, wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541), z uwzględnieniem zmian tego rozporządzenia opublikowanych w Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz.106.

Niewłaściwie klasyfikowano dochody z tytułu opłaty administracyjnej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.), dochody te należało ewidencjonować w rozdziale 75615 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilno prawnych, podatku od spadku i darowizn oraz podatków i opłat lokalnych”, w paragrafie 045 „Wpływy z opłaty administracyjnej za czynności urzędowe”. Z powyższego wynika również, iż w badanym okresie niewłaściwie ujmowano w ewidencji księgowej oraz sprawozdaniach Rb-27S wpływy dotyczące opisanej należności – str. 28 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, podatków lokalnych, rachunkowości, a także nieprawidłowego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy, a także Burmistrzu, który zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości ustala w formie pisemnej i aktualizuje dokumentację zasad prowadzenia rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań w celu spowodowania terminowego regulowania zobowiązań przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rajgrodzie.

2. Wykonywanie obowiązku, nałożonego art. 187 ustawy o finansach publicznych, w kwestii corocznej kontroli jednostek organizacyjnych gminy.

3. Objęcie pisemnymi procedurami kontroli wewnętrznej dokumentów dotyczących gospodarowania środkami transportowymi w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości.

4. Uzupełnienie dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości o elementy wymagane przy prowadzeniu ewidencji za pomocą komputera.

5. Zorganizowanie obiegu dokumentów w sposób zapewniający składanie przez skarbnika kontrasygnaty dla czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

6. Weryfikowanie zasadności ponoszonych przez Urząd kosztów związanych z korzystaniem z telefonów służbowych.

7. Zaniechanie wypłacania ryczałtów za używanie samochodów prywatnych do celów służbowych na podstawie oświadczeń o używaniu pojazdu, składanych przed upływem miesiąca, za który wypłacany jest ryczałt;

8. Odbywanie przez Pana Burmistrza podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdów podpisanych przez Przewodniczącego Rady.

9. Zobowiązanie kierownika OPS do wykonywania kontroli realizacji zleconych podmiotom zadań z zakresu pomocy społecznej.

10. Zaniechanie finansowania ze środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydatków nie związanych z profilaktyką i przeciwdziałaniem alkoholizmowi.

11. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do prawidłowego opracowywania dokumentacji prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych, uwzględniających obowiązujący stan prawny;

b) udzielanie zamówień publicznych wyłącznie wykonawcom wybranym zgodnie z przepisami ustawy, w tym niepodlgającym wykluczeniu i wyłonionym we właściwym trybie;

c) przestrzeganie obowiązujących przepisów przy tworzeniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy;

d) przedkładanie Prezesowi UZP rocznych sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych.

12. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich elementów wymaganych uchwałą organu stanowiącego.

13. Przedkładanie organowi stanowiącemu sprawozdania, o którym mowa w uchwale w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości...

14. Spowodowanie uszczegółowienia prowadzonych ewidencji składników majątkowych, celem wyeliminowania uchybień, na które wskazano w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu

15. Prowadzenie ewidencji gminnych dróg publicznych, wymaganej przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego.

16. Rozważenie możliwości podjęcia działań mających na celu aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

17. Prowadzenie działań, wskazanych w protokole kontroli, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących podatków lokalnych, których źródłem jest niewykonywanie obowiązków w zakresie czynności sprawdzających.

19. Podejmowanie pełnych, systematycznych i terminowych działań mających na celu windykację zaległości podatkowych, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadach określonych w przywołanych przepisach wykonawczych.

20. Spowodowanie właściwego stosowania klasyfikacji budżetowej dla wpływów z tytułu opłaty administracyjnej.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                      w Białymstoku

Do wiadomości

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży.