Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gminy Rutki

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Rutkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 września 2005 roku (znak: RIO.IV.6011 - 6/05), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Zelerowicz

Wójt Gminy Rutki

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2004 r., przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Rutki na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Badając dokumentację dotyczącą prawidłowości rozliczeń z kontrahentami ustalono, że wykonawca studni głębinowej w miejscowości Szlasy Lipno wykonał przedmiot zamówienia z opóźnieniem w stosunku do terminu umownego (30.09.2003 r.), wynoszącym 34 dni (odbioru końcowego robót dokonano protokołem z dnia 03.11.2003 r.). W § 9 umowy o roboty budowlane z dnia 10 kwietnia 2003 r. strony ustanowiły kary umowne w przypadku opóźnienia w zakończeniu zadania w wysokości 0,1% jego wartości umownej (123.906,- zł) za każdy dzień zwłoki. Stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie skorzystała z instytucji potrącenia, o której mowa w art. 498 Kodeksu cywilnego, i dokonała zapłaty w całości faktury końcowej, wystawionej przez wykonawcę w dniu dokonania ostatecznego odbioru robót. Naliczenie kar umownych w kwocie 4.212.94 zł nastąpiło notą księgową sporządzoną pod datą 12.12.2003 r. Do dnia kontroli wykonawca nie uiścił wymienionej kwoty, mimo wezwań do zapłaty, wysyłanych przez badaną jednostkę – str. 7 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do ogólnej zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych, wyrażonej w art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane m.in. w sposób celowy i oszczędny.

         W ramach kontroli wydatków osobowych ustalono, że Pan Wójt, kierowanym do siebie pismem z dnia 18 listopada 2002 r., ustalił wynikające z art. 73 § 2 oraz 171 § 1 i 2 Kodeksu pracy prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany przez Pana urlop w latach 1999-2002, w wymiarze 101 dni (ekwiwalent w kwocie netto 27.125,75 zł, został wypłacony gotówką z kasy Urzędu w dniu 16.12.2002 r.). Należy wskazać, iż nie ma Pan umocowania do podejmowania względem siebie czynności z zakresu prawa pracy. Wynika to wprost z przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), który zastrzega do kompetencji organu stanowiącego (rady gminy) dokonywanie za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec wójta. Organ stanowiący może też w odrębnej uchwale upoważnić do dokonywania takich czynności swego przewodniczącego, z tym, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego organu stanowiącego wynagrodzenia wójta (w badanej jednostce uchwała taka nie została podjęta). Czynnością z zakresu prawa pracy jest zarówno naliczenie przysługującego ekwiwalentu za urlop, jak i np. udzielenie pracownikowi urlopu wypoczynkowego – str. 37 protokołu kontroli.

         W ramach badania wynagrodzeń kontrola wykazała również znaczne zaległości urlopowe (przekraczające 100 dni) Sekretarza Gminy. Świadczy to o utrzymującym się na przestrzeni kilku lat zaniechaniu wypełniania obowiązku udzielenia pracownikowi urlopu wypoczynkowego, nałożonego na pracodawcę przepisami art. 168 w zw. z art. 152 Kodeksu pracy – str. 38 protokołu kontroli.

Dokonując kontroli stosowania prawa zamówień publicznych w zakresie wydatków bieżących ustalono, że badana jednostka realizowała zakupy paliwa do pojazdów i sprzętu (w większości u jednego dostawcy) z pominięciem procedur ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 z e zm.) i następnie ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Z danych załącznika nr 2 do protokołu kontroli wynika, iż zarówno w 2003, jak i 2004 roku dokonano zakupu oleju napędowego na kwoty (odpowiednio 51.534 zł i 77.756 zł netto) znacznie przekraczające równowartość 6.000 euro, poniżej której nie miały zastosowania przepisy ustaw regulujących reżym udzielania zamówień publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych i art. 4 pkt 8 prawa zamówień publicznych). Działanie takie stanowiło też naruszenie zasady wyrażonej w art. 28 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, iż

jednostki sektora finansów publicznych dokonują zakupów dostaw, usług i robót budowlanych na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania odpowiada kierownik zamawiającego; ponadto „przygotowanie ogłoszenia i przeprowadzenia przetargów zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych” zostało przypisane zakresem czynności inspektorowi ds. inwestycji, budownictwa i spraw komunalnych.

Ustalono ponadto, że nie zostało sporządzone roczne sprawozdanie o udzielonych w 2004 roku zamówieniach publicznych; obowiązek taki został nałożony na zamawiających postanowieniem art. 98 ust. 2 Prawa zamówień publicznych – str. 40-42 protokołu kontroli.

W ramach kontroli procedur uchwalania budżetu gminy oraz planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych ustalono, że projekty planów finansowych szkół nie były opiniowane przez rady pedagogiczne działające w tych szkołach. Uprawnienie rady pedagogicznej do opiniowania projektu planu finansowego szkoły zostało zawarte w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) – str. 48 protokołu kontroli.

Badaniu poddano również wydatki ujęte w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2004 r. Stwierdzono, że (podobnie jak w latach poprzednich) planowane wydatki zrealizowano tylko w 28,6%. Powodem tego było nierealizowanie lub realizowanie w nieznacznym stopniu niektórych zadań ujętych w Programie, np.:

- organizowanie i finansowanie zajęć profilaktyczno edukacyjnych dla rodziców,

- organizowanie wyjazdów na spektakle teatralne, organizacja spektakli na terenie gminy

- dofinansowanie obozów, kolonii profilaktycznych dla dzieci i młodzieży.

Niskie wykonanie planowanych wydatków było uzasadniane przez Pana Wójta „brakiem zapotrzebowania w zakresie udzielania pomocy rodzinom, w których występują problemy alkoholowe”. Pan Wójt wyjaśnia również, że niewykorzystane na realizację programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych środki są przeznaczane na realizację inwestycji gminnych, służących lokalnej społeczności.

Należy wskazać, iż ustawodawca w art. 18² ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) wprowadził wyraźny zakaz przeznaczania dochodów zebranych w trybie tej ustawy na cele inne, niż zawarte w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Problem nierealizowania przez badaną jednostkę Programu Profilaktyki był podnoszony w czasie ostatniej kontroli kompleksowej, przeprowadzonej przez RIO w 2002 roku. Z udzielonej wówczas przez Pana Wójta odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wynikało, iż Program uchwalony na rok 2003 daje możliwość większego wykorzystania środków przyjętych w budżecie na ten cel. Z ustaleń kontroli wynika, że w 2003 roku wydatkowano 34,1% zaplanowanych w budżecie środków na omawiane zadanie publiczne – str. 47-49 protokołu kontroli.

         W przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym stwierdzono m.in. uchybienie polegające na zaniechaniu złożenia przez Pana Wójta rocznego sprawozdania z wykonania uchwały Nr 161/XXXIV/98 Rady Gminy z 10 czerwca 1998 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy (powinność składania sprawozdań została zapisana w § 8 uchwały) – str. 58 protokołu kontroli.

Kontrola w zakresie dochodów budżetowych, w tym z majątku gminy oraz z tytułu podatków i opłat lokalnych, prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie poboru dochodów z majątku gminy, opisanego na str. 21 protokołu kontroli, wynika, że gmina pobiera czynsz za najem lokali mieszkalnych, stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, w oparciu o stawki czynszowe ustalone postanowieniem uchwały Rady z dnia 19 lutego 2001 roku. Należy wskazać, iż z dniem 10 lipca 2001 roku weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zmianami), która uchyliła w omawianym zakresie dotychczas obowiązującą ustawę o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do obowiązków wskazanych w treści art. 8 pkt 1 wskazanej ustawy, zarząd gminy (obecnie kompetencje te przysługują wójtowi) ustala stawki czynszowe, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, w oparciu o uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.

Na stronie 22 protokołu kontroli wskazano na brak skutecznych działań mających na celu wyegzekwowanie zaległych należności z tytułu użytkowania wieczystego w kwocie 4.834,89 zł.

Z ustaleń opisanych na stronach 25 i 26 protokołu kontroli wynika, że nie wszyscy sołtysi wsi (inkasenci) rozliczają się z zainkasowanej gotówki w ustawowym terminie, tj. zgodnie z art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Z treści przywołanego przepisu wynika, iż terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym zapłata podatku powinna nastąpić; chyba, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Rada Gminy w Rutkach nie podjęła uchwały w sprawie wyznaczenia terminów płatności dla inkasentów, tak więc w przypadku rozliczania się inkasentów (sołtysów) z zainkasowanej gotówki po terminie płatności, należy naliczać odsetki za zwłokę zgodnie ze wskazaniami art. 53 Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów dotyczących zapłaty odsetek zawartych w art. 55 ustawy.

Na stronach 15, 17 protokołu kontroli opisano przypadki wskazujące, iż nie na wszystkich zalegających w poszczególnych należnościach podatkowych wystawiono tytuły wykonawcze celem wyegzekwowania zaległości na łączną kwotę 253.374,40 zł. W związku z powyższym należy wskazać na konieczność systematycznego prowadzenia czynności upominawczych i egzekucyjnych, a także obejmowania nimi wszystkich pozycji, na których widnieje zaległość, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 1991 roku Nr 3, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541).

W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb – PDP) za I półrocze i rok 2004. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 29-31 protokołu kontroli, błędnie wykazano skutki obniżenia stawek podatkowych i zwolnienia przedmiotów opodatkowania uchwałą Rady Gminy w Rutkach.

Skutki finansowe zwolnienia dokonanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winny być wykazane w kolumnach 3 i 4 omawianego sprawozdania. W kolumnie 3 należy wskazać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, w tym zwolnionych (podstawy opodatkowania) i różnicy stawek, maksymalnej wskazanej na rok 2004 w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych i stawki wygenerowanej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast dane w kolumnie 4 wskazywać powinny skutki zastosowania zwolnienia ustalone jako iloczyn podstawy opodatkowania (powierzchnie przedmiotów opodatkowania zwolnionych uchwałą) i stawki obowiązującej na terenie gminy.

Powyższy sposób ustalania skutków zwolnień podatkowych wynikających z uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego jest zgodny z treścią § 3 ust. 1 pkt. 9 i 10 oraz § 7 ust. 3, odpowiednio w zakresie sprawozdań Rb – 27 S i Rb – PDP, „instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego”, stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279).

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

         Dokonując sprawdzenia realizacji wniosków pokontrolnych, wydanych w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gminy, w świetle odpowiedzi Pana Wójta z dnia 7maja 2003 r. oraz stwierdzonego stanu faktycznego, ustalono, że nie wszystkie zalecenia zostały zrealizowane lub też, że przekazane wnioski pokontrolne nie są wykorzystywane w bieżącej działalności jednostki; i tak:

- jak wskazano wcześniej, nie realizuje się zadań zapisanych w programach profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi;

- w dalszym ciągu karty drogowe samochodu Polonez są wypełnianie przez Pana Wójta, w sposób uzasadniający wątpliwość co do rzetelności danych zawartych w tych kartach, a także w innej dokumentacji poświadczającej czas Pana pracy: stwierdzono ponownie przypadki, w których z dokumentacji wynika, że przebywał Pan na urlopie wypoczynkowym lub poza granicami kraju (wyjazd do USA) i jednocześnie figurował w kartach drogowych jako kierowca samochodu służbowego. Jak wskazano w poprzednim wystąpieniu Izby Obrachunkowej, taki sposób prowadzenia dokumentacji poddaje też wątpliwość prawidłowość pobierania przez Pana niektórych świadczeń pieniężnych związanych z pracą.

Poza tym, w dalszym ciągu nie wyeliminowano w prowadzeniu kart drogowych niedozwolonych przeróbek zapisów.

Jak wynika z przepisów wewnętrznych dotyczących obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, wprowadzonych przez Pana Wójta, karta drogowa winna być wydawana każdorazowo kierowcy samochodu osobowego – str. 61-62 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej i zamówień publicznych gminy jako podmiotu sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych (urzędu), w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej spoczywa na kierowniku jednostki zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie prawem przewidzianych działań zmierzających do wyegzekwowania kar umownych od wykonawcy studni głębinowej. Zwrócenie uwagi na możliwość dokonywania potrącenia kar umownych z wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy.

2. Zapewnienie, aby czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Wójta były podejmowane wyłącznie przez organ stanowiący lub, w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale, Przewodniczącego Rady Gminy.

3. Przestrzeganie przepisów prawa pracy w zakresie udzielania urlopu wypoczynkowego Sekretarzowi Gminy.

4. Udzielanie zamówień publicznych na dostawę paliwa do pojazdów wykonawcy wybranemu w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

5. Sporządzanie rocznych sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych, stosownie do wymogów Prawa zamówień publicznych.

6. Zobowiązanie dyrektorów szkół do przedkładania projektów planów finansowych radom pedagogicznym celem ich zaopiniowania.

7. Realizowanie zadań zapisanych w programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zaniechanie wykorzystywania środków, o których mowa w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na cele inne niż wskazane w tych programach.

8. Składanie organowi stanowiącymi sprawozdań, o których mowa w uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami.

9. Ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, w oparciu o postanowienia ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy...

10. Objęcie tytułami wykonawczymi wszystkich zalegających w należnościach podatkowych oraz przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów w zakresie egzekucji w administracji.

11. Zobowiązanie sołtysów (inkasentów) do terminowego rozliczania się z zainkasowanej gotówki z tytułu wpłacanych rat zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

12. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek podatkowych oraz zwolnień podatkowych wynikających z uchwał Rady Gminy, skorygowanie błędnie wykazanych danych z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego oraz przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

13. Zaniechanie wypełniania przez Pana Wójta kart drogowych w przypadku, gdy nie jest Pan kierowcą samochodu służbowego.

14. Rzetelne realizowanie wniosków pokontrolnych, stosownie do treści odpowiedzi udzielonej na wystąpienie pokontrolne.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Przewodniczący Rady Gminy w Rutkach

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

    w Białymstoku Zespół w Łomży