Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Siemiatyczach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 lutego 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 10/05), o treści jak niżej:

Pan

Jan Choiński

Dyrektor

Zespołu Szkół w Siemiatyczach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Zespołu Szkół w Siemiatyczach, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i wykonanie planu finansowego, gospodarowanie mieniem przekazanym jednostce w zarząd, rozliczenia jednostki z budżetem powiatu.

Podstawowym aktem regulującym strukturę i funkcjonowanie Zespołu Szkół w Siemiatyczach jest statut, nadany uchwałą Rady Powiatu Nr XXXVI/264/02 z dnia 11 września 2002 roku (ze zmianami z 2003 i 2004 roku). Akt ten określa między innymi siedzibę Zespołu Szkół, nazwy szkół wchodzących w skład Zespołu, a także formę organizacyjno prawną – Zespół Szkół jest jednostką budżetową, podległą Powiatowi Siemiatyckiemu.

Zasady prowadzenia gospodarki finansowej, w tym wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej, a także prowadzenia rachunkowości zostały uregulowane zarządzeniem nr 1/2002 Dyrektora Zespołu Szkół z dnia 01.01.2002 r. w sprawie wprowadzenia zakładowego planu kont, zasad rachunkowości, obiegu dowodów finansowo-księgowych (zarządzenie zawiera m.in. postanowienia w sprawie planu kont wraz z zasadami ewidencji, gospodarki pieniężnej i drukami ścisłego zarachowania, obiegu dokumentów finansowo-księgowych, organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej, inwentaryzacji aktywów i pasywów) – str. 4 protokołu kontroli. Badając kompletność ustanowionych w formie zarządzenia procedur kontroli wewnętrznej ustalono, że nie obejmują one stosowanych w praktyce zasad rejestracji przepracowanych przez nauczycieli godzin zastępstw doraźnych oraz sposobu rozliczania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw – str. 21 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień art. 35a obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy zachodzących w niej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, w tym winna obejmować m.in. prawidłowość dokonywania wydatków ze środków publicznych. Służące temu procedury kontroli powinny być ustanowione przez kierownika jednostki w formie pisemnej (obecnie kwestię kontroli finansowej reguluje art. 47 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.)

         W omawianej sferze stwierdzono ponadto, iż zakres czynności i odpowiedzialności głównego księgowego Zespołu Szkół został nadany pismem z dnia 15 stycznia 1999 r. (przed zawarciem z tym pracownikiem umowy o pracę na czas nieokreślony, które nastąpiło w dniu 16 lipca 1999 r.), w oparciu o postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 roku w sprawie praw obowiązków głównych księgowych budżetu, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych – str. 3, 5 protokołu kontroli. Należy wskazać, że rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z końcem 2000 roku, a prawa i obowiązki głównych księgowych jednostek sektora finansów publicznych zostały uregulowane z dniem 1 stycznia 2002 roku w art. 35 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.). Zgodnie z obowiązującymi przepisami, głównym księgowym jednostki jest pracownik, któremu kierownik powierza enumeratywnie określone ustawą obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania wstępnej kontroli operacji gospodarczych i finansowych oraz ich udokumentowania (przepisy ustawy regulują także sposób wykonywania przez głównego księgowego czynności kontroli wstępnej oraz prawa związane z realizacją jego zadań).

         W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych Zespołu Szkół w świetle przepisów ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) oraz postanowień zakładowego planu kont jednostki stwierdzono m.in., że:

- badana jednostka nie zachowywała zasady czystości obrotów na koncie 131 „Rachunek dochodów budżetowych”, które spełnia rolę subkonta do rachunku podstawowego jednostki budżetowej w zakresie ewidencji dochodów budżetowych – str. 9 protokołu kontroli. Zgodnie z opisem konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”, zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r., na koncie 130 obowiązuje zachowanie zasady czystości obrotów, co oznacza, że do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat, korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny. Należy też zwrócić uwagę, iż saldo konta 130 winno być równe saldu sald z ewidencji szczegółowej prowadzonej dla kont wydatków budżetowych i dochodów budżetowych (konto 130 w zakresie dochodów budżetowych może wykazywać saldo Wn, które oznacza stan środków budżetowych z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych, nierozliczonych w okresie sprawozdawczym z budżetem);

- wydruk ksiąg rachunkowych, o którym mowa w art. 13 ust. 3 i 6 ustawy o rachunkowości, nie zawierał jednej, kolejnej pozycji dziennika (zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy zapisy w dzienniku muszą być kolejno numerowane), natomiast zestawienia obrotów i sald nie były kompletne w świetle art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy; jak wyjaśniła główna księgowa jednostki, w trakcie kontroli sporządzono kolejne wydruki ksiąg rachunkowych, które nie zawierały już stwierdzonych braków – str. 7, załącznik nr 2 do protokołu kontroli;

- przy prowadzeniu zapisów w księgach nie przestrzegano wymogów wynikających z art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości; zgodnie z nimi, zapis księgowy powinien zawierać co najmniej (m.in.) datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 8 protokołu kontroli.

         Badając procedurę opracowania planów finansowych ustalono, że Rada Pedagogiczna, w wykonaniu uprawnienia wynikającego z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zaopiniowała projekt planu finansowego w dniu 24 listopada 2003 r. Z prowadzonej procedury wynika natomiast, że Zarząd Powiatu pismem nr FB.3012-39/03 z dnia 16 grudnia 2003 roku poinformował Zespół Szkół w Siemiatyczach o kwotach dochodów i wydatków przyjętych dla Zespołu Szkół w Siemiatyczach w projekcie uchwały budżetowej na 2004 rok i wskazał termin opracowania projektu planu finansowego do dnia 22 grudnia 2003 roku. Projekt planu finansowego na 2004 rok Zespół Szkół w Siemiatyczach opracował i przekazał do Starostwa w wyznaczonym terminie. Z powyższych ustaleń wynika, że Rada Pedagogiczna zapoznała się ze wstępnymi materiałami planistycznymi dotyczącymi planu finansowego Zespołu Szkół na 2004 rok, nie zaś projektem planu finansowego – str. 16 protokołu kontroli.

W trakcie badania wydatków z tytułu wynagrodzeń pracowników niepedagogicznych stwierdzono, iż obowiązujący do dnia kontroli regulamin ich wynagradzania z dnia 22 września 2001 r. nie uwzględniał zmian i aktualnych postanowień Rady Powiatu (wynikających z uchwał podjętych w 2001, 2003 i 2004 roku) w zakresie najniższego wynagrodzenia w I kategorii zaszeregowania i wartości jednego punktu w poszczególnych kategoriach zaszeregowania. Podobnie, nieaktualne podstawy zawierały angaże płacowe, stanowiące podstawę ustalenia wysokości wynagrodzeń tych pracowników – str. 20 protokołu kontroli.

Ustalono w trakcie kontroli, że opłaty za korzystanie z wyżywienia w stołówce Zespołu Szkół pobierano w okresie objętym kontrolą na podstawie zarządzenia Nr 16/98 Dyrektora Zespołu, obowiązującego od dnia 01 września 1998 roku (cennik opłat został ustalony z podziałem na odpłatność uczniów, pracowników i osób spoza szkoły). W zarządzeniu zostało również uregulowane, iż opłaty mogą ulec zmianie w przypadku wzrostu kosztów spowodowanych wzrostem cen. Kontrolującemu nie okazano aktualnych kalkulacji kosztów, które uzasadniałyby pozostawienie odpłatności za obiady na poziomie cen z 1998 roku – str. 25-26, załącznik nr 11 do protokołu kontroli.

Należy również dodać, że w okresie objętym kontrolą obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1993 roku w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości pomocy materialnej dla uczniów (Dz. U. Nr 74 poz. 350 z póz. zm.), które utraciło moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2004 roku. Rozporządzenie to uznawało korzystanie z posiłków w stołówce szkoły za formę pomocy materialnej dla uczniów (§ 1 ust. 1 pkt 7). W § 7 ust. 1 tego rozporządzenia było postanowione, że opłata wnoszona przez ucznia za posiłki w stołówce szkoły równa jest wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie, ustalonych przez dyrektora szkoły. W obecnym stanie prawnym pomoc materialna dla uczniów jest regulowana przepisami Rozdziału 8a ustawy o systemie oświaty, które nie wymieniają korzystania z posiłków w stołówkach szkolnych jako jednej z form takiej pomocy. Kwestia funkcjonowania stołówek szkolnych została poruszona w piśmie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 5 stycznia 2005 roku (opubl.: Wspólnota 2005/2/58). W piśmie tym zostało wskazane m.in., iż: Szkoła, oprócz funkcji dydaktycznych, jest obowiązana do wykonywania zadań opiekuńczych, w szczególności zapewnienia warunków kształcenia, wychowania i opieki odpowiednio do wieku i potrzeb uczniów. Stołówka szkolna, podobnie jak np. świetlica, pracownia, szatnia, sala gimnastyczna, gabinet profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej, stanowi integralną część szkoły. [...] Skoro stołówka szkolna stanowi integralną część szkoły, to organ prowadzący szkołę publiczną, zgodnie z art. 5 ust. 7 i art. 5a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), ma obowiązek zapewnienia warunków kadrowych, lokalowych, materialnych i organizacyjnych dla jej funkcjonowania, tak jak dla innych części szkoły. Oznacza to, między innymi, że pracownicy zatrudnieni przy przygotowywaniu posiłków w stołówce szkolnej są pracownikami szkoły. Zatem nie może być mowy o tym, by wynagrodzenia tych pracowników były wliczane do opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej.

W ramach stanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych lub powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gmina lub powiat w oparciu o przepisy ustrojowych ustaw samorządowych (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) może określić, że korzystanie ze stołówki ma charakter odpłatny. Natomiast wysokość opłat za posiłki może ustalać dyrektor szkoły, w której stołówka ta funkcjonuje, w konsultacji z organem prowadzącym.

Należy wskazać dodatkowo na fakt, że utrata mocy obowiązującej wymienionego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów, w tym przepisu stanowiącego, że opłata za posiłek jest równa kosztom surowców użytych do jego przygotowania (pozostałe koszty pokrywane były z budżetu szkoły), nie spowodowała żadnej zmiany w wysokości dochodów jednostek samorządu terytorialnego, np. zmniejszenia subwencji oświatowej.

Biorąc zatem pod uwagę brzmienie powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, a także fakt niedokonania, pomimo zmian systemowych w zakresie pomocy materialnej dla uczniów, korekty dochodów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczonych na finansowanie oświaty, nie ma powodów, by zasady ustalania wysokości cen posiłków w stołówkach szkolnych uległy zmianom.

         W zakresie funkcjonowania w okresie badanym środków specjalnych stwierdzono także, że Zespół Szkół osiąga przychody z najmu pomieszczeń w budynku szkolnym (w tym sal lekcyjnych). Przychody z tego tytułu w 2004 roku wyniosły 12.840 zł – str. 26, załącznik nr 8 do protokołu kontroli. Decyzją Zarządu Powiatu z dnia 15 września 2000 r. został ustanowiony na rzecz Zespołu Szkół trwały zarząd nieruchomością zabudowaną, przeznaczoną pod istniejącą szkołę. W decyzji zostało m.in. wskazane, że bez zgody Zarządu Powiatu zarządca nie może oddać nieruchomości lub poszczególnych lokali w budynkach w najem, dzierżawę lub użyczenie, z tym, że ten warunek nie dotyczy okazjonalnego wynajmowania lub użyczania na działalność kulturalno-oświatową. Jako podstawę zawierania umów najmu Pan Dyrektor wskazał pismo (bez sygnatury) z dnia 2 grudnia 2000 r. podpisane przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu, z którego wynika, że Zarząd wyraża zgodę na wynajem przez Zespół Szkół pomieszczeń szkolnych innym szkołom do celów dydaktycznych, jak również innym jednostkom, w tym także pomieszczenia na sklepik szkolny. Należy wskazać, że art. 43 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r., stanowi, iż trwały zarządca nieruchomością ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat, lub za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (organem właściwym w świetle ustawy jest Zarząd Powiatu, natomiast organem nadzorującym Rada Powiatu).

Stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywała na kierowniku jednostki, zgodnie z art.28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.).

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały, stosownie do zakresu czynności, do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie zarządzenia w sprawie funkcjonowania kontroli wewnętrznej o stosowane w praktyce procedury ewidencji i sposobu rozliczania godzin doraźnych zastępstw i godzin ponadwymiarowych.

2. Opracowanie zakresu czynności i odpowiedzialności głównego księgowego Zespołu Szkół w oparciu o obowiązujące regulacje prawne.

3. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, na które wskazano w protokole i niniejszym wystąpieniu.

4. Zapewnienie, aby Rada Pedagogiczna opiniowała projekt planu finansowego ustalony w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych.

5. Dokonanie aktualizacji regulaminu wynagradzania pracowników niepedagogicznych w zakresie wynikającym z postanowień przyjętych przez Radę Powiatu.

6. Przeprowadzenie analizy zasadności utrzymywania odpłatności za korzystanie z wyżywienia w stołówce Zespołu Szkół na podstawie cennika ustalonego w 1998 r., w szczególności wnoszonej przez pracowników i osoby spoza szkoły.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Siemiatyckiego