Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Komunalnym Zakładzie Budżetowym w Jedwabnem

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 marca 2005 roku (znak: RIO.IV.6012 - 1/05), o treści jak niżej:

Pan Zbigniew Chojnowski

Dyrektor

Komunalnego Zakładu Budżetowego

w Jedwabnem

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Komunalnym Zakładzie Budżetowym w Jedwabnem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Z ustaleń kontroli, zawartych na str. 5 protokołu kontroli, wynika, że Komunalny Zakład Budżetowy w Jedwabnem nie posiadał planu finansowego na rok 2004, ja również nie opracował projektu planu finansowego na rok 2005. Stosownie do postanowień art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody i wydatki stanowiące koszty działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Procedurę opracowywania planów finansowych określają przepisy art. 125 i 126 ustawy o finansach publicznych, a także § 36 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23 poz. 190).

Zakład nie otrzymał od organu wykonawczego gminy informacji niezbędnych dla opracowania projektu planu finansowego na 2005 rok. Obowiązek ich przekazania jednostkom organizacyjnym gminy wynika z art. 125 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na konieczność wypełniania obowiązków dotyczących procedury opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych wskazano Burmistrzowi Jedwabnego w odrębnym piśmie.

         Badana jednostka uchybiła także obowiązkom sprawozdawczym, niesporządzając sprawozdania Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji – str. 5 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) na kierowniku samorządowego zakładu budżetowego ciąży obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań Rb-Z.

         W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, iż Pan Dyrektor nie opracował regulaminu organizacyjnego, który stosownie do postanowień Statutu Zakładu powinien określać wewnętrzną organizację Zakładu – str. 2 protokołu kontroli.

         Dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości ograniczona została, w zakresie zakładowego planu kont, jedynie do wykazu kont syntetycznych. Stosownie do przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), podstawą prowadzenia rachunkowości zakładu budżetowego może być plan kont syntetycznych wskazany w załączniku Nr 2 do rozporządzenia, uzupełniony co najmniej o wykaz kont pomocniczych, które mają być prowadzone do odpowiednich kont syntetycznych. Ponadto dokumentacja nie zawiera m.in. wykazu prowadzonych ksiąg rachunkowych, wymaganego przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli.

         Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości, naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, polegające na:

a) niesporządzaniu, na koniec poszczególnych miesięcy oraz na koniec roku obrotowego, zestawień obrotów i sald poszczególnych kont syntetycznych, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy – str. 4 protokołu kontroli;

b) dokonywaniu poprawek błędnych zapisów w ewidencji księgowej poprzez przerabianie cyfr, zamazywanie korektorem bądź skreślanie kwoty pierwotnie zapisanej bez zamieszczania daty i podpisu osoby dokonującej poprawki, tj. w sposób niedopuszczony postanowieniami art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 4 protokołu kontroli;

c) braku w ewidencji księgowej środków trwałych numerów inwentarzowych poszczególnych składników majątkowych – str. 4 protokołu kontroli; brak danych w zakresie numerów inwentarzowych jest okolicznością utrudniającą wykonanie obowiązków określonych w art. 27 ustawy o rachunkowości, dotyczących powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych;

d) sporządzaniu dowodów księgowych nie odpowiadających rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczych, czym naruszono art. 22 ust. 1 ustawy – w listach płat wskazywano, iż realizacja wypłat wynagrodzeń w formie bezgotówkowej nie ma miejsca, podczas gdy 13 pracownikom przelewano wynagrodzenia na rachunki bankowe.

         W zakresie prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej Zakładu, dokonanej pod kątem wymagań związanych z prowadzeniem działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, stwierdzono, że utrudnia ona uzyskanie informacji wymaganych przepisami art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – str. 4 protokołu kontroli. Ewidencja księgowa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego powinna zapewniać m.in. wydzielenie kosztów stałych i zmiennych oraz przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa (np. sprzedażą wody, odprowadzaniem ścieków, prowadzeniem wysypiska nieczystości stałych), co jest niezbędne dla prawidłowego skalkulowania taryf za sprzedawaną wodę i odprowadzane ścieki. Wymagania w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej określają także przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257).

         Wyodrębnianie kosztów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności Zakładu (świadczonych usług) ma także zasadnicze znaczenie dla prawidłowości ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy. W myśl przepisu art. 117 ustawy o finansach publicznych zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu dotację przedmiotową. Zgodnie z przepisami art. 69 ust. 4 pkt 3 ustawy, dotacjami przedmiotowymi są dopłaty do określonego rodzaju wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Dopłaty do taryf opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przewiduje także przepis art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Prawidłowe skalkulowanie stawek dotacji musi mieć zatem oparcie w kwocie niezbędnych dla danego rodzaju działalności przychodów, ustalonych na podstawie kosztów wynikających z ewidencji księgowej. Wykorzystanie ustalonej zgodnie z przepisami dotacji powinno być rozliczone z budżetem, w oparciu o faktycznie wykonany zakres usług objętych dopłatą. Jak wynika z ustaleń kontroli (str. 9 i 12 protokołu kontroli) Zakład otrzymał w 2004 roku dotację w kwocie 90.000 zł, której wykorzystanie nie było rozliczane z budżetem. Sposób jej przyznania oraz prowadzona przez Zakład ewidencja kosztów utrudniają zaś ustalenie prawidłowości jej wykorzystania.

         Należy ponadto wskazać, iż na Zakładzie – jako przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym - ciąży obowiązek opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, stosownie do przepisów art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków– str. 3 protokołu kontroli.

Analiza rozrachunków Zakładu wykazała, że od 2003 roku w księgach KZB figuruje należność w kwocie 21.740,02 zł od Urzędu Gminy Radziłów – str. 8-9 protokołu kontroli. Do czasu kontroli nie została ona uregulowana, natomiast dłużnik nie udziela odpowiedzi na wezwania do zapłaty. Niezbędne jest zatem podjęcie stosownych czynności, zmierzających do wyegzekwowania należności.

         W zakresie prawidłowości ustalania wysokości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że nie została dokonana w końcu roku korekta odpisu pod kątem faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych w Zakładzie w 2004 r., jak tego wymagają postanowienia § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 1994 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 168 ze zm.). W wyniku tego zaniechania kwota odpisu na 2004 roku została zaniżona o 694 zł. Nie zachowano ponadto terminów przekazywania równowartości odpisów na rachunek ZFŚS, określonych przepisami art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) – str. 5 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli prawidłowości realizacji wydatków na wynagrodzenia ustalono, iż nie zostały opracowana tabela miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego. Stosownie do przepisów § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708 ze zm.), kierownik jednostki organizacyjnej, jako pracodawca, ustala tabelę miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego, biorąc pod uwagę sumę najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz iloczynu liczby punktów ustalonych dla poszczególnych kategorii. Ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego, przy zastosowaniu kategorii zaszeregowania, wartości punktu i kwoty najniższego wynagrodzenia zasadniczego dokonywano bezpośrednio w angażach pracowników. We wskazany sposób ustalono także wynagrodzenie Głównego Księgowego Zakładu. Należy wskazać, iż stawki wynagrodzenia zasadniczego głównych księgowych określa załącznik Nr 1 do rozporządzenia – str. 12-14 protokołu kontroli.

         W zakresie prawidłowości ustalania ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ustalono, że wymiar ekwiwalentu dokonywany był według odmiennych zasad, niż przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.). Stwierdzono, iż dla celów naliczenia ekwiwalentu nie ustalano współczynnika, o którym mowa w § 19 rozporządzenia - str. 14 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków ponoszonych na wypłatę ryczałtów za używanie samochodów prywatnych do celów służbowych stwierdzono, że kwalifikowano je nieprawidłowo do par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” zamiast do par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, jak tego wymagały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634 ze zm.). Począwszy od 1 stycznia 2005 roku analogiczne zasady klasyfikacji budżetowej określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132).

         Kontrola gospodarowania materiałami odnoszonymi w koszty w momencie zakupu wykazała nieprawidłowości w zakresie dokumentowania obrotu materiałami – str. 16-17 protokołu kontroli. Z punktu widzenia wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 35a ustawy o finansach publicznych, przyjęty sposób obrotu materiałami powinien być ujęty w ramy pisemnych procedur określających dokumenty oraz drogę ich obiegu w sposób zapewniający należytą kontrolę gospodarowania składnikami aktywów obrotowych. Metody prowadzenia ewidencji poszczególnych składników aktywów obrotowych powinny mieć umocowanie w decyzji Pana Dyrektora, podjętej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z ust. 4 art. 17 ust. 2 ustawy przyjęcie metody odpisywania materiałów w koszty w momencie ich zakupu wiąże się z obowiązkiem ustalenia ich stanu drogą inwentaryzacji, nie później niż na dzień bilansowy.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego, będącego przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Odpowiedzialność za nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej zakładu budżetowego ponosi kierujący zakładem Dyrektor, stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych. Prowadzenie rachunkowości jednostki należało do obowiązków głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Sporządzanie planów finansowych oraz projektów planów finansowych Zakładu, w oparciu o informacje otrzymane od organu wykonawczego gminy.

2. Sporządzanie wszystkich wymaganych sprawozdań budżetowych.

3. Opracowanie regulaminu organizacyjnego Zakładu.

4. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

5. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie comiesięcznych zestawień obrotów i sald kont syntetycznych,

b) poprawianie błędnych zapisów w sposób dopuszczony przepisami ustawy o rachunkowości,

c) ujmowanie w ewidencji analitycznej środków trwałych ich numerów inwentarzowych,

d) sporządzanie dowodów księgowych odpowiadających rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczych.

6. Prowadzenie ewidencji księgowej w sposób zapewniający ustalenie kosztów poszczególnych rodzajów działalności prowadzonej przez Zakład, służące prawidłowemu obliczeniu cen świadczonych usług, a w efekcie umożliwiające przyjęcie przez Radę Miejską realnych kwot dofinansowania danego rodzaju działalności w formie dotacji przedmiotowej.

7. Rozliczanie z budżetem otrzymywanej dotacji przedmiotowej, w oparciu o iloczyn jednostkowej stawki dotacji do danego rodzaju usługi i zakresu realizacji usługi w roku budżetowym.

8. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie działalności socjalnej poprzez:

a) dokonywanie w końcu roku korekty naliczonego odpisu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych,

b) zwiększenie odpisu na 2005 roku o kwotę 694 zł, o którą zaniżono odpis na rok 2004,

c) terminowe przekazywanie równowartości odpisów na rachunek ZFŚS.

9. Opracowanie tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego.

10. Ustalenie wynagrodzenia Głównego Księgowego zgodnie z załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r.

11. Ustalanie wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem współczynnika, o którym mowa w § 19 rozporządzenia wskazanego w części opisowej wystąpienia.

12. Zachowanie prawidłowości klasyfikacji budżetowej.

13. Wzmożenie kontroli wewnętrznej w zakresie obrotu materiałami odnoszonymi w ciężar kosztów w momencie zakupu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3–4  ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30–dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 11.03.2005 roku, do organu wykonawczego:

                                                                           Pan

                                                                                              Michał Chajewski

                                                                                              Burmistrz Jedwabnego

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży w Komunalnym Zakładzie Budżetowym w Jedwabnem stwierdzono, iż nie udzielił Pan Dyrektorowi KZB pełnomocnictwa do jednoosobowego działania. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, nieposiadających osobowości prawnej, działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza).

         Z ustaleń kontroli wynika także, iż nie wypełnił Pan obowiązków w zakresie przekazywania Zakładowi informacji przewidzianych procedurą opracowywania projektów planów finansowych jednostek organizacyjnych, wynikającą z przepisów art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z przywołaną normą, na organie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu. Kierownik zakładu budżetowego zobowiązany jest z kolei do opracowania projektu planu w terminie 30 dni od daty otrzymania informacji, jednakże nie później niż do 22 grudnia. Dodać należy, iż oprócz braku projektu planu na 2005 rok, KZB nie posiadał także planu finansowego na rok 2004. Od 1 stycznia 2005 r. szczegółową procedurę opracowywania planów finansowych zakładów budżetowych określają przepisy § 36 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23 poz. 190).

W załączeniu przekazuję egzemplarz wystąpienia pokontrolnego, skierowanego do Dyrektora Zakładu.