Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zarządzie Mienia Komunalnego w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 9 września 2005 roku (znak: RIO.I.6012 - 5/05), o treści jak niżej:

Pan Wiktor A. Klatkowski

Dyrektor

Zarządu Mienia Komunalnego

w Białymstoku

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Zarządzie Mienia Komunalnego w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Przeprowadzona kontrola wykazała istotne nieprawidłowości w zakresie wykazywanych w planach finansowych i sprawozdaniach budżetowych ZMK danych dotyczących przychodów, kosztów i zobowiązań zakładu budżetowego. W związku z tym obarczony błędami był także planowany i wykazywany jako wykonany na koniec roku stan środków obrotowych ZMK, stanowiący podstawę planowania i realizacji rozliczeń z budżetem miasta Białegostoku.

Ustalono, iż kontrolowana jednostka traktowała w całości jako własne przychody wpłacane przez członków wspólnot mieszkaniowych, dla których ZMK pełni funkcję zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz kwoty wnoszone na fundusz remontowy. Jako koszty ZMK były natomiast traktowane wszystkie koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, obciążające wspólnoty. Należy podkreślić, iż wnoszone zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną nie mogą być traktowane jako przychody jednostki sektora finansów publicznych, w tym także wówczas, gdy wykonuje ona zadania zarządcy. Z zakresu kompetencji zarządcy nieruchomości wspólnej, określonych w ustawie o własności lokali, nie wynika, aby zarządca posiadał prawo swobodnego dysponowania środkami wniesionymi tytułem zaliczek przez właścicieli lokali. Zakwalifikowanie ich do przychodów powoduje natomiast, że w świetle ogólnych zasad gospodarki finansowej zakładów budżetowych mogą być one przeznaczane na pokrycie kosztów działalności zakładu – art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 203 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami rozliczeń wspólnot mieszkaniowych. Z istoty zarządzania nieruchomością wspólną wynika natomiast, iż każdy właściciel zobowiązany jest do comiesięcznego wnoszenia zaliczek na poczet określonych w ustawie kosztów zarządu nieruchomością wspólną – art. 14 ustawy o własności lokali. Środki wniesione przez właścicieli posiadają konkretne przeznaczenie – podlegają one corocznemu rozliczeniu w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów na utrzymanie nieruchomości wspólnej. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że środki wniesione tytułem zaliczek w dalszym ciągu pozostają własnością właścicieli lokali. Są one wpłacane zaliczkowo w celu umożliwienia pokrycia w trakcie roku przez właścicieli uzasadnionych kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej. Natomiast w przypadku stwierdzenia, w wyniku rocznego rozliczenia, że dany właściciel posiada nadwyżkę wpłaconych zaliczek nad kosztami, to do właściciela (a nie nawet do wspólnoty mieszkaniowej) należy decyzja o przeznaczeniu ustalonej nadpłaty (może on np. zażądać wypłacenia mu nadpłaty lub przerachowania na poczet zaliczek ustalonych na rok następny) – wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I ACa 1309/00, opubl. OSA z 2002, nr 4 – str. 37-38 protokołu kontroli.

Należy dodać, iż również zasady ewidencjonowania rozliczeń wspólnot, wynikające z art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali, wskazują na niedopuszczalność zrównania pobranych zaliczek ze środkami własnymi zarządcy. Ustawa nakłada na zarządcę nieruchomości obowiązek prowadzenia dla każdej nieruchomości wspólnej pozaksięgowej ewidencji kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej. Pozostaje to w zgodzie z tezą o niedopuszczalności zaliczania środków wnoszonych przez członków wspólnot do przychodów zarządcy, będącego z reguły odrębnym podmiotem prowadzącym określonego rodzaju działalność i zobowiązanym do rzetelnego przedstawienia własnej sytuacji finansowej w sprawozdaniach budżetowych, deklaracjach podatkowych, itp. Zachowaniu tej rzetelności służyć będzie pozaksięgowe ewidencjonowanie rozliczeń zaliczek wnoszonych przez członków wspólnot – str. 38-39 protokołu kontroli.

Opisany wyżej sposób postępowania ze środkami wnoszonymi na poczet zarządu nieruchomością wspólną (niestanowiącymi własności ZMK) prowadzi do zniekształcenia obrazu rzeczywistej sytuacji finansowej zakładu. Rozliczenia wspólnot mieszkaniowych za 2004 rok badana jednostka dokonała w ustawowym terminie – do końca marca 2005 roku. W księgach 2004 roku zaewidencjonowano natomiast jako przychody ZMK pochodzące z wpłaconych przez właścicieli zaliczek na koszty zarządu i na fundusz remontowy oraz jako jego koszty - poniesione nakłady na remonty oraz zarządzanie nieruchomościami wspólnymi. Na podstawie dokonanego w marcu 2005 roku rozliczenia wspólnot ustalono, iż za 2004 rok wystąpiły kwoty nadpłat (nadwyżek między wpłatami a poniesionymi kosztami) właścicieli lokali wynoszące łącznie w zakresie zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną – 97.099,66 zł i w zakresie funduszu remontowego – 745.964,06 zł. Skutkiem zaliczania wpłat członków wspólnot mieszkaniowych do przychodów ZMK, a finansowanych z nich wydatków za zarząd nieruchomościami wspólnymi do kosztów zakładu, na dzień 31 grudnia 2004 r. w księgach zakładu bezzasadnie widniała kwota 843.063,72 zł, odpowiadająca nadpłatom właścicieli lokali, a zatem środkom stanowiącym ich własność. Pod datą 31 grudnia 2004 r. kontrolowana jednostka ujęła na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”, jako środki do rozliczenia z właścicielami lokali z tytułu wpłat na fundusz remontowy, kwotę 58.255,35 zł. Jak wyjaśniono, kwotę tę ustalono szacunkowo. Porównanie poziomu wskazanej kwoty szacunkowej z wynikami rzeczywistego rozliczenia członków wspólnot wskazuje, że na dobro stanu środków obrotowych ZMK na koniec 2004 roku została zaliczona kwota nadpłat zaliczek i funduszu remontowego wniesionych przez właścicieli w wysokości 784.808,37 zł. Środki te zawyżyły stan środków obrotowych ZMK na koniec 2004 r., ponieważ stanowiły w rzeczywistości własność poszczególnych członków wspólnot (i pozostawały do ich dyspozycji), który to fakt nie znalazł właściwego odbicia w ewidencji księgowej i sprawozdawczości. Kwota podlegająca rozliczeniu, ustalona szacunkowo w księgach ZMK, znacznie odbiegała wysokością od rzeczywistego poziomu zobowiązań wobec właścicieli lokali. Po odliczeniu środków właścicieli od stanu wykazanego w sprawozdaniu Rb-30, stan środków obrotowych ZMK na koniec 2004 r. stanowiłby wartość ujemną w wysokości 647.848,80 zł – str. 39 protokołu kontroli. Przyjęty sposób rozliczeń powoduje, iż na koniec każdego roku budżetowego wykazany w sprawozdaniach Rb-30 stan środków obrotowych nie stanowi rzeczywistego stanu środków obrotowych ZMK.

Przedstawiony przykład zniekształcenia stanu środków obrotowych w wyniku ujmowania rozliczeń wspólnot jako przychodów i kosztów ZMK nie obrazuje całkowitego wpływu tych rozliczeń na gospodarkę finansową zakładu. Uwzględnienia wymaga bowiem także stan należności i zobowiązań dotyczących wpłacanych zaliczek i ponoszonych kosztów w związku z zarządzaniem nieruchomościami wspólnymi, ujmowanych jako należności i zobowiązania ZMK – str. 31-32 protokołu kontroli. Zarząd Mienia Komunalnego nie wyodrębnia także zaliczek, jakie w imieniu gminy (jako właściciela) powinien wnosić na poczet zarządu nieruchomością wspólną. Koszty ponoszone w imieniu gminy na rzecz nieruchomości wspólnych figurują w ewidencji w wysokości faktycznie poniesionej, co powoduje, że na dzień 31 grudnia ich poziom odpowiada stanowi po rozliczeniu ewentualnej nadwyżki za dany rok i nie ma w związku z tym wpływu na stan środków obrotowych.

Oprócz przedstawionych przyczyn zniekształcających stan środków obrotowych zakładu budżetowego stwierdzono także, iż w związku z niezaliczeniem części zobowiązań do kosztów 2003 roku zawyżono o 800.000 zł stan środków na koniec 2003 roku (według sprawozdania Rb-30 wynosił on 87.054 zł). Na podstawie ewidencji księgowej oraz zestawienia obrotów i sald ustalono, iż koszty ogółem za 2003 rok były wyższe o kwotę 800.000 zł niż wykazane w sprawozdaniu Rb-30 (w bilansie ujęto je prawidłowo). W złożonych wyjaśnieniach wskazano, że przyczyną był fakt wpływu dokumentów dotyczących tych zobowiązań po sporządzeniu Rb-30, a przed sporządzeniem bilansu. Błędem było zaś nie dokonanie korekty Rb-30 za 2003 rok – str. 17-18 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że w sprawozdaniach Rb-30 za 2003 i 2004 rok nieprawidłowo ustalono stan środków pieniężnych ZMK. Ma to bezpośredni związek ze stosowanym w praktyce sposobem jego ustalania, będącym pochodną przyjętych zasad ewidencjonowania operacji na kontach zespołu 1. Kontrolowana jednostka ustala stan środków pieniężnych na koniec okresów sprawozdawczych nie na podstawie sald właściwych kont (konta 101 „Kasa” i 131 „Rachunki bieżące”), lecz na podstawie obliczeń dotyczących stanów wykazanych m.in. na kontach 131, 135, 243 i 249. Konieczność dokonywania obliczeń w celu ustalenia stanu środków pieniężnych wynika z faktu, iż wiele operacji na kontach 131 w trakcie roku powinno być zrealizowanych za pośrednictwem kont 135 i odwrotnie. Różnice ustalane na koniec roku są skompensowanymi obrotami, dotyczącymi operacji, których ujęcie w ewidencji księgowej następowało w korespondencji konta dotyczącego działalności podstawowej z kontem działalności „ubocznej”. Zaistnienie tych operacji wynika niekiedy, według wyjaśnień pracowników, z mylnych przelewów lub braku środków na rachunku podstawowym. Przyczyną powstania rozbieżności – których wynikiem jest brak odzwierciedlenia na kontach zespołu 1, przez okres całego roku, rzeczywistego stanu środków pieniężnych, jaki powinien być wykazany na poszczególnych kontach – jest jednak poza tym przyjęty sposób organizacji obrotu pieniężnego. Na przykład wpłaty do kasy kaucji za lokale użytkowe (podlegających ewidencji na koncie 135) ujmowane są zapisem Wn 101 – Ma 249-42, zaś pozyskane w ten sposób środki odprowadzane są na konto 131, ponieważ badana jednostka wszystkie odprowadzenia zgromadzonych w kasie środków odnosi na rachunek podstawowy (Ma 101 – Wn 149; Wn 131-2-7 - Ma 149). Jednocześnie z kasy wypłacane są zwroty kaucji mieszkaniowych (zapisem Ma 101 – Wn 249-42). W ten sposób powstaje w trakcie roku na koncie 249-42 różnica odpowiadająca stosunkowi środków pochodzących z kaucji, zakwalifikowanych po wpłacie do środków bieżących, oraz kaucji wypłaconych z tych środków. Natomiast w zakresie konta 135-2, odpowiadającego rachunkowi ZFŚS, stwierdzono, że wypłaty świadczeń socjalnych były realizowane ze środków bieżących, z odpowiednimi zapisami na kontach należności ZFŚS lub stanu tego Funduszu, co również powodowało analogiczne rozbieżności, usuwane na koniec roku w drodze obliczeń służących ustaleniu rzeczywistego stanu środków pieniężnych ZMK. Po ustaleniu różnic na przedstawionych kontach i uwzględnieniu ich przy sporządzaniu sprawozdania, dokonywano w następnym roku tzw. „refundacji”, czyli przelewów między rachunkami bankowymi, w wyniku których przejściowo konta te wykazywały rzeczywisty stan środków pieniężnych (do czasu wystąpienia kolejnych operacji powodujących jego zniekształcenie) – str. 22-24 i 59-60 protokołu kontroli.

Przyjęty system pozwalał co do zasady ustalić właściwy stan środków pieniężnych ZMK, co sprawdzono w trakcie kontroli. Jednakże kontrola wykazała, że na koniec 2004 roku stan ten został zawyżony o 5.748,12 zł w wyniku bezpodstawnego przyjęcia do obliczeń różnic wynikających z nieprawidłowego księgowania odsetek od lokat ze środków funduszu remontowego, ujmowanych na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 23-24 protokołu. Na koniec 2003 roku stan środków pieniężnych został natomiast zaniżony o 17.078,26 zł z powodu przyjęcia do obliczeń niepełnych danych za 2003 rok w zakresie ZFŚS – str. 17-18 protokołu kontroli.

Oprócz opisanych nieprawidłowości w ewidencjonowaniu środków pieniężnych na odpowiednich kontach, stwierdzono także inne fakty świadczące o naruszeniu przepisów ustalających zasady prowadzenia rachunkowości, wynikające z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz.1752 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76,poz. 694 ze zm.), polegające w szczególności na:

a) braku kolejnej numeracji zapisów w dzienniku, czego wymaga art. 14 ust. 2 w zw. z ust. 4 ustawy – str. 15 protokołu kontroli,

b) braku danych pozwalających ustalić osobę odpowiedzialną za treść zapisu w dzienniku, czego wymaga art. 14 ust. 4 ustawy – str. 16 protokołu kontroli,

c) braku bieżącej analizy sald należności (nadpłat) jednostki występujących na kontach rozrachunków z kontrahentami, co spowodowało długotrwałe utrzymywanie się w ewidencji sald, wśród których wystąpiły także salda obarczone błędami – str. 26-27 protokołu kontroli,

d) wykazaniu stanu należności i zobowiązań wobec Urzędu Miejskiego księgowanych na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w kwocie zawyżonej po obu stronach tego konta o 384.351,26 zł – str. 29 protokołu kontroli,

d) ewidencjonowaniu na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” kwot podlegających rozliczeniu z najemcami i właścicielami lokali w roku następnym (a więc w istocie zobowiązań ZMK), co było niezgodne z zasadami funkcjonowania tego konta wynikającymi z załącznika Nr 2 do rozporządzenia – str. 29 i 39-40 protokołu kontroli,

e) nie ujęciu do kosztów inwestycji wszystkich kosztów dotyczących jej realizacji; ustalono, iż pominięto fakturę na kwotę 1.525 zł, która została doksięgowana na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie) w trakcie kontroli – str. 65 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli dokumentacji wewnętrznej opisującej przyjęte zasady rachunkowości ZMK stwierdzono, iż dokumentacja ta wymaga uzupełnień w świetle przepisów art. 10 ustawy o rachunkowości i § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont... W szczególności należy podkreślić, iż z obowiązujących przepisów wewnętrznych nie wynika stosowany w praktyce system oznaczania i grupowania dowodów księgowych (oparty na podziale na rejestry i odpowiadające im kody poszczególnych zapisów), służący także w praktyce powiązaniu zapisów w księgach rachunkowych z odpowiednimi dowodami księgowymi - str. 15-16 protokołu kontroli. Stosowane rozwiązania wymagają ponadto dopracowania, ponieważ w trakcie kontroli stwierdzono, iż podstawę zapisów w księgach stanowiły także dowody nie przypisane do żadnego z prowadzonych rejestrów, co uniemożliwia powiązanie niektórych zapisów księgowych z odpowiednimi dowodami – str. 21 protokołu kontroli. Niezbędne jest także określenie kryteriów przesądzających o ocenie sytuacji majątkowej lub finansowej dłużnika jako wskazującej na brak prawdopodobieństwa ściągnięcia należności w ustalonej kwocie. W świetle art. 35b ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości dopiero wynik takiej oceny stanowi podstawę dokonania odpisu aktualizującego należność. Na brak zasad w tej mierze wskazywał Panu także audytor wewnętrzny w sprawozdaniu z zadania audytowego realizowanego w 2004 roku – str. 14 i 29 protokołu kontroli. Zakładowy plan kont jednostki także wymaga wprowadzenia zmian, ponieważ istnieją rozbieżności między wykazem kont księgi głównej a kontami w praktyce wynikającymi z ksiąg jednostki. W ewidencji występują ponadto konta syntetyczne nie wykorzystywane do ujmowania jakichkolwiek operacji gospodarczych – str. 17 i 25 protokołu kontroli. Stan ten wymaga podjęcia działań zmierzających do zapewnienia zgodności między planem kont a potrzebami jednostki.

         Badaniu poddano stan dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Zarządzie Mienia Komunalnego. Analizy przepisów wewnętrznych (instrukcji, regulaminów, upoważnień, zakresów czynności) dokonano pod kątem zupełności uregulowania procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, będących przedmiotem kontroli finansowej w świetle art. 35a ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zwrócono także uwagę na dostosowanie obowiązujących regulacji do aktualnych potrzeb jednostki. Ustalono, iż:

a) udzielone pracownikom upoważnienia do kontroli i zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym nie pozwalają na ustalenie zakresu upoważnienia danego pracownika – w ich treści nie określono, w stosunku do jakiego rodzaju operacji dany pracownik jest umocowany do wykonywania kontroli i zatwierdzania dowodów – str. 11-12 protokołu kontroli,

b) system obiegu i kontroli dokumentów nie określa zasad obiegu i kontroli dokumentów „Polecenie księgowania”; w praktyce stosowane są procedury kontroli w odniesieniu do tych dokumentów, jednakże zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy o finansach publicznych winny być one ustalone w formie pisemnej – str. 13 protokołu kontroli,

c) procedury kontroli dowodów „Kasa przyjmie”, „Kasa wypłaci”, „Polecenie przelewu” oraz raportów kasowych, wynikające z instrukcji kasowej i instrukcji obiegu dokumentów, nie są w praktyce stosowane, czego powodem jest ich dezaktualizacja wynikająca z faktu przejścia na komputerowy system sporządzania tych dowodów – str. 19-20 i 21 protokołu kontroli;

d) nie określono w formie pisemnej stosowanych w praktyce procedur kontroli w zakresie gospodarowania biletami komunikacji miejskiej, wydawanymi pracownikom w związku z realizacją zadań na terenie miasta – str. 58 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli poczyniono ponadto ustalenia świadczące o nieprzestrzeganiu obowiązujących procedur kontroli. Stwierdzono, że wbrew przepisom instrukcji kasowej żaden z raportów kasowych sporządzonych w miesiącu grudniu 2004 r. nie zawiera podpisu na dowód wykonania kontroli pod względem formalnym i rachunkowym – str. 19-20 protokołu kontroli. Nie przestrzegano także obowiązku wypłaty gotówki, do rąk innej osoby niż uprawniona do pobrania środków, na podstawie upoważnienia dołączanego następnie do raportu kasowego (raport w którym jeden pracownik kwitował odbiór kwot za innych pracowników nie zawierał wymaganych upoważnień) – str. 20 protokołu kontroli.

         W związku z funkcjonowaniem systemu kontroli wewnętrznej pozostają także ustalenia dotyczące podziału zadań i powierzenia obowiązków pracownikom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych. Stwierdzono, iż Pan Dyrektor nie wypełnił do czasu kontroli postanowień § 5 ust. 3 regulaminu organizacyjnego ZMK, zgodnie z którym dla zachowania ciągłości funkcjonowania zakładu niezbędne jest wyznaczenie jednego spośród zastępców Dyrektora, który zastępuje Pana podczas nieobecności – str. 6 protokołu kontroli.

         Ponadto nieprawidłowo, w świetle art. 35 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dokonano powierzenia obowiązków i odpowiedzialności Głównemu Księgowemu ZMK. Powierzenie (wydane na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości) odnosi się jedynie do powierzenia odpowiedzialności i obowiązków w zakresie rachunkowości, a więc obejmuje tylko jeden z czterech elementów, które w świetle art. 35 ust. 1 składają się na zakres obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych – str. 6-7 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości sporządzenia planu finansowego ZMK na 2004 rok wykazała, iż zarówno w projekcie, jak i pierwotnej wersji planu wystąpiły sprzeczności. Dotyczyły one rozbieżności pomiędzy stanem środków obrotowych przewidywanym do wykonania za 2003 rok i stanem na początek 2004 roku (w projekcie), a także stanem środków obrotowych wykazanym w sprawozdaniu Rb-30 za 2003 rok i stanem środków na początek roku wynikającym z pierwotnej wersji planu finansowego, sporządzonej 28 kwietnia 2004 r. – str. 33-34 protokołu kontroli. Stan ten świadczy o sporządzaniu materiałów planistycznych bez zwrócenia uwagi na ciągłość danych w zakresie stanu środków obrotowych zakładu. W trakcie roku budżetowego (od 28 maja 2004 r.) plan wykazywał odpowiednią wysokość stanu środków obrotowych.

         Badaniu poddano składniki kosztów będące podstawą ustalania zaliczek na zarząd nieruchomością wspólną, wpłacanych następnie przez właścicieli lokali i ujmowanych bezpodstawnie jako przychody ZMK, o czym była mowa na wstępie wystąpienia. Stwierdzono, iż w uchwałach wszystkich wspólnot, ustalających wysokość zaliczki na koszty zarządu obowiązującej w 2004 r., znajduje się pozycja „Pozostałe koszty”, ustalana w wysokości 0,14 zł od 1 metra kwadratowego lokalu. Stała wysokość tego składnika zaliczki we wszystkich wspólnotach wynika przede wszystkim stąd, iż to gmina Białystok, reprezentowana przez ZMK, posiada przewagę głosów w zdecydowanej większości wspólnot, dla których ZMK wykonuje funkcję zarządcy. W związku z tym, decyzja o wysokości zaliczki na koszty (wysokości poszczególnych jej składników) jest w praktyce uzależniona od woli kontrolowanej jednostki. Do „pozostałych kosztów” zaliczano w okresie objętym kontrolą takie koszty jak: utrzymanie siedziby zarządu (zakup wyposażenia, płace dozorców, środki czystości, remonty, konserwacje, wywóz nieczystości, energia elektryczna, co, woda, programy komputerowe i ich konserwacja) oraz koszty reprezentacji, ryczałty samochodowe, bilety MPK, ubezpieczenie, opłaty pocztowe. Podstawą ujmowania tych kosztów do rozliczenia wspólnot jest zarządzenie Dyrektora ZMK z dnia 5 kwietnia 1996 r. w sprawie „ewidencji kosztów /wydatków/ zarządu /administracji/ poszczególnych budynków będących przedmiotem wynajmu, w tym stanowiących współwłasność”, które wymienia koszty podlegające rozliczeniu jako obciążające wspólnoty. Należy wskazać, iż zgodnie z tezami sformułowanymi przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt III CZP 10/00, opubl. m.in. w „Monitorze Prawniczym” nr 7 z 2000 r., komunalna jednostka organizacyjna sprawująca zarząd nieruchomością wspólną na podstawie ustawy o własności lokali nie może wliczać do kosztów tego zarządu własnych kosztów, chyba że co innego wynika z umowy o ustanowienie zarządu. (Wydanie wskazanego orzeczenia nastąpiło na podstawie stanu faktycznego, w którym komunalny zakład budżetowy zaliczał do kosztów zarządu m.in. tzw. koszty własne, w tym np. koszty utrzymania budynku administracyjnego, koszty zakupu materiałów biurowych oraz narzędzi i urządzeń (telefonów, liczników itp.), koszty napraw własnego sprzętu, samochodów, maszyn biurowych, płace pracowników i wydatki na ich szkolenia, koszty ubezpieczenia budynków oraz koszty rozmów telefonicznych. Kosztami tymi, ustalonymi globalnie, jednostka obciążała poszczególne budynki w stosunku do udziału ich powierzchni w łącznej powierzchni administrowanych budynków, a następnie poszczególnych współwłaścicieli w stosunku do ich udziałów we wspólnej nieruchomości). Sąd Najwyższy wskazał, iż zgodnie z art. 14 ustawy o własności lokali, na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności wydatki na remonty i bieżącą konserwację, opłaty za pobór energii elektrycznej i cieplnej, gazu i wody, ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, utrzymanie porządku i czystości oraz wynagrodzenie członków zarządu lub zarządcy. Sformułowanie tego przepisu, aczkolwiek ograniczone do przykładowego wyliczenia kosztów zarządu, ze względu na przyjętą kolejność, w powiązaniu z treścią normatywną art. 12 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy, daje podstawę do wniosku, że do kosztów zarządu mogą być zaliczone inne koszty, nie wymienione w powołanych przepisach, tylko wtedy, gdy bezpośrednio lub pośrednio wiążą się z czynnościami składającymi się na zarząd nieruchomością wspólną. Warunku tego nie spełniają wymienione wyżej tzw. koszty własne jednostki organizacyjnej gminy. Są to bowiem koszty dotyczące zarządzania własnymi zasobami mieszkaniowymi gminy bądź wynikające z jej ustawowej działalności, które musiałaby ona ponieść niezależnie od sprawowania zarządu nieruchomością wspólną. Nie znajduje uzasadnienia prawnego przerzucenie ciężaru ponoszenia tych kosztów na członków wspólnoty mieszkaniowej, chyba że co innego wynika z zawartej umowy o sprawowanie tego zarządu – str. 40-42 protokołu kontroli.

         W świetle przytoczonych tez, kwalifikowanie wydatków na utrzymanie siedziby ZMK oraz innych kosztów związanych z jej funkcjonowaniem, jako podlegających rozliczeniu na poszczególnych członków wspólnot nie znajduje uzasadnienia. Szczególnego podkreślenia wymaga, że w 2004 r. obowiązywał składnik zaliczki pod nazwą „wynagrodzenie zarządcy” (w wysokości 0,26 zł za 1 m²), który winien konsumować związek części kosztów ponoszonych przez ZMK w związku z wykonywaniem na rzecz właścicieli tworzących wspólnoty funkcji zarządcy.

         Kontrola czynności zmierzających do wyegzekwowania należności od najemców eksmitowanych bez prawa do lokalu zastępczego wykazała, że po bezskutecznej egzekucji dokonywano umorzenia należności. W stosunku do niektórych zobowiązanych kontrolowana jednostka dysponowała natomiast środkami wpłaconymi przez najemców jako kaucje na zabezpieczenie utrzymania lokalu mieszkalnego w należytym stanie, których nie przerachowywano na zmniejszenie należności przed jej umorzeniem. W zbadanej próbie kwota kaucji (po denominacji), co do której istniała możliwość zaliczenia na poczet należności wynosiła 143,68 zł i dotyczyła 9 zobowiązanych – str. 31 protokołu kontroli.

W toku kontroli zbadano także prawidłowość pobierania przychodów zakładu z dzierżawy powierzchni reklamowych. Wśród 10 skontrolowanych umów stwierdzono jeden przypadek niewłaściwego ustalenia wysokości opłaty za umieszczenie reklamy w świetle postanowień uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 5 września 1995 r. w sprawie umieszczania reklam na obiektach budowlanych i gruntach stanowiących własność gminy Białystok oraz opłat za te reklamy. Od dnia 1 lutego 1998 r. wydzierżawiano powierzchnię reklamową na budynku przy ul. Lipowej 23, obejmującą 2,35 m², pobierając opłatę jako stawkę wynikającą z uchwały razy 2 m². Z postanowień przywołanej uchwały wynika, iż stawkę za 1 m² ustala się od każdego rozpoczętego metra kwadratowego udostępnianej powierzchni, w związku z czym miesięczna opłata winna stanowić trzykrotność stawki ustalonej uchwałą Rady Miejskiej. W związku z tym, w okresie od 1 lipca 1998 r. do 11 marca 2005 r., nie ustalono należności zakładu w łącznej kwocie 1.440 zł – str. 44 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli kosztów działalności ZMK za 2004 rok ustalono, iż ze środków bieżących zakładu przeznaczono 115.150 zł na zakup bonów towarowych dla pracowników oraz około 40.000 zł na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od zakupionych bonów. Opłacenia składek dokonano posługując się przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz. U. Nr 161, poz. 1106 ze zm.), w myśl których podstawy wymiaru składek nie stanowią jedynie przychody z tytułu świadczenia finansowanego ze środków przeznaczonych na cele socjalne w ramach zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Łącznie zatem, w związku z zakupem bonów ze środków bieżących koszty działalności zakładu wzrosły o ok. 155.000 zł.

Należy wskazać, iż zarówno ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie przewidują innych świadczeń ze stosunku pracy, niż wynagrodzenie zasadnicze, premie, dodatki (m.in. funkcyjne, stażowe, za warunki szkodliwe…), nagrody jubileuszowe oraz nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy. Świadczenia rzeczowe wydawane pracownikom w postaci bonów towarowych wypłacanych ze środków bieżących zakładu nie mają także podstawy w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Zakup bonów pracownikom, obciążający koszty działalności podstawowej zakładu, nie miał zatem umocowania w przepisach obowiązującego prawa – str. 50-52 protokołu kontroli. Zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Możliwość przyznawania pracownikom świadczeń o charakterze rzeczowym stwarzają przepisy art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), określające zasady wykorzystywania środków tego funduszu. Z ustaleń kontroli wynika natomiast, że ze środków ZFŚS sfinansowano w 2004 roku koszty zakupu bonów dla emerytów i rencistów w wysokości 3.780 zł.

W 2004 roku wydatkowano ze środków zakładu 18.000 zł jako wynagrodzenie członków Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Komisja ta została powołana przez Prezydenta Białegostoku na podstawie uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 listopada 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Białystok, celem zapewnienia społecznej kontroli rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, stosownie do przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Należy wskazać, iż akty konstytuujące SKM, w tym zwłaszcza przywołana uchwała Rady Miejskiej i zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2003 r. nie zawierają postanowień w zakresie jakichkolwiek form wynagradzania członków SKM. Określono jedynie, iż do zadań ZMK należy obsługa techniczno-kancelaryjna Komisji. Podniesione, w złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu, tezy, iż żaden z przepisów nie wskazuje, że czynności te mają być przez Komisję wykonywane nieodpłatnie, jak również, że czas poświęcony pracy w Komisji pozostaje w związku z utratą przez jej członków prawa do wynagrodzenia w miejscu zatrudnienia, nie sankcjonują poniesionego wydatku. Przepisy powszechnie obowiązujące nie przyznają możliwości dochodzenia zwrotu wynagrodzenia, utraconego w związku z niewykonywaniem pracy, od organu ustalającego zasady wykonywania społecznej kontroli procesów, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów… Wiąże się to bezpośrednio z brakiem prawnego obowiązku brania udziału w procesie społecznej kontroli. Odróżnia to swego rodzaju dobrowolne zrzeczenie się prawa do wynagrodzenia, w związku z wyrażeniem zgody na udział w pracach społecznych, od przewidzianych prawem sytuacji, w których fakt nieobecności w pracy pozwala na dochodzenie utraconego wynagrodzenia. (Prawo dochodzenia zwrotu utraconego wynagrodzenia wiąże się np. z występowaniem przed sądem w charakterze świadka – art. 277 k.p.c. i przepisy dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz.445 ze zm.)).

Poza przytoczonymi kwestiami, należy dodatkowo wskazać, iż związek utraty prawa do wynagrodzenia z rzeczywistą utratą wynagrodzenia nie został udokumentowany, zatem nie można stwierdzić, czy rzeczywiście doszło do utraty prawa wynagrodzenia (nie jest wykluczone, iż członkowie Komisji wykonywali czynności w trakcie np. urlopu czy poza godzinami pracy). Przeciwko podnoszonej tezie o charakterze wypłaconych środków jako „rekompensacie za utracone wynagrodzenie” występuje też fakt, iż to sami członkowie SKM dokonali rozdziału między siebie kwoty 18.000 zł – str. 54-55 protokołu kontroli, załącznik Nr 6 do protokołu kontroli.

W wyniku kontroli ustalono, iż w Zarządzie Mienia Komunalnego praktykowane jest zawieranie z pracownikami umów zlecenia obejmujących czynności należące do istoty działalności kontrolowanego zakładu, m.in. roczne rozliczenie wspólnot mieszkaniowych, czy też uzasadnianych np. „piętrzącymi się pracami w działach księgowości i windykacji czynszów”, obejmującymi m.in. sporządzenie kalkulacji i stawek na centralne ogrzewanie, przygotowanie wydruków na poszczególne budynki i ich sprawdzenie – str. 55-57 protokołu kontroli. Należy też wskazać, iż zakres niektórych zadań objętych umowami pozostaje zbieżny z zapisami w zakresach czynności pracowników. Może to świadczyć o niedostosowaniu przyznanych wynagrodzeń do ilości i jakości wykonywanej pracy lub o uchybieniach w organizacji pracy (z załączonego do protokołu wyjaśnienia wynika bowiem, iż sporządzanie rocznego rozliczenia wspólnot mieszkaniowych nie zostało nikomu przypisane, zaś wskazujący na to zwrot w jednym z zakresów czynności oznacza w rzeczywistości wykonywanie przez pracownika innych zadań w toku działalności ZMK).

Kontrola kwot wypłacanych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych wykazała nieprawidłowości polegające na naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Ustalenia dotyczyły wypłacania zwrotu kosztów podróży służbowych zarówno w zawyżonej, jak i zaniżonej wysokości, a dotyczyły w szczególności ryczałtów za noclegi i ryczałtów na pokrycie kosztów dojazdów komunikacją miejską. Łącznie na podstawie próby przyjętej do kontroli stwierdzono zaniżenie wypłat o 56,70 zł i zawyżenie o 31,50 zł – str. 62-63 protokołu kontroli.

W toku kontroli realizacji robót inwestycyjnych ustalono, iż ZMK zlecił Przedsiębiorstwu Usług Budowlanych i Prefabrykacji „PRESBET” wykonanie przebudowy poddasza w budynku siedziby zakładu. Udzielenia zamówienia dokonano bez zastosowania przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), jako że wykonawca posiadał status przywięziennego zakładu pracy – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) przywołanej ustawy. W umowie określono jednak, iż wykonawca wniesie zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 3% wynagrodzenia brutto. Ustalono, iż w rzeczywistości pobrano zabezpieczenie w kwocie niższej o 1.237,91 zł niż to wynikało z postanowień umowy – str. 63-65 protokołu kontroli.

Ponadto, badając realizację zamówienia na wykonanie remontu drogi i chodnika przy ul. Kalinowskiego 2 i 4 oraz ul. Grochowej 11, stwierdzono, że wykonawcy zlecono roboty dodatkowe o wartości 4.547,64 zł, postanawiając, iż „rozliczenie nastąpi kosztorysem powykonawczym w oparciu o czynniki cenotwórcze zawarte w kosztorysie ofertowym”. Kosztorys powykonawczy sporządzony dla robót dodatkowych (zawierający podpis inspektora nadzoru zatrudnionego w ZMK) opiewa na kwotę 4.547,64 zł. Analiza cen jednostkowych stanowiących podstawę wyceny robót wykazała, że do wyliczeń przyjęto cenę piasku w wysokości 22,46 zł za metr sześcienny, podczas gdy w kosztorysie ofertowym złożonym przez wykonawcę wraz z ofertą na wykonanie zamówienia podstawowego cena piasku wynosiła 14,60 zł za metr sześcienny. Jak wskazano w złożonym wyjaśnieniu, cenę piasku przyjęto w wysokości wynikającej z publikacji ustalającej koszty nakładów rzeczowych. Zgodnie z protokołem konieczności, zaakceptowanym przez z-cę Dyrektora E. Zyska, podstawę ustalenia ceny miały stanowić dane zawarte w kosztorysie ofertowym wykonawcy. Uwzględnienie bezpodstawnej, w świetle ustaleń stron, ceny piasku w kosztorysie powykonawczym skutkowało zawyżeniem wynagrodzenia wykonawcy za realizację robót dodatkowych o kwotę 967,14 zł – str. 71-72 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego jako jednostki sektora finansów publicznych oraz podmiotu pełniącego jednocześnie funkcję zarządcy wspólnot mieszkaniowych z udziałem własności komunalnej i przedstawiciela gminy we wspólnotach.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do obowiązków głównego księgowego, a także kierownika jednostki, na którym ciąży powinność wdrożenia i aktualizowania dokumentacji zasad rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaniechanie traktowania wpłacanych przez właścicieli lokali zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną jako przychodów zakładu budżetowego, a finansowanych z nich kosztów zarządu jako kosztów zakładu.

2. Ustalenie rzeczywistego stanu środków obrotowych ZMK na koniec 2005 roku, tj. z wyłączeniem ujętych w księgach 2005 roku operacji dotyczących przychodów, kosztów, należności i zobowiązań, dotyczących wpłacanych przez właścicieli zaliczek na koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi i na fundusz remontowy.

3. Podjęcie działań – w porozumieniu z Prezydentem Miasta – zmierzających do zmiany planu finansowego na 2005 rok, będącej wynikiem uwzględnienia tez zawartych w niniejszym wystąpieniu.

4. Ujmowanie w sprawozdaniu Rb-30 wszystkich kosztów obciążających dany okres sprawozdawczy i zaewidencjonowanych w księgach tego okresu. Dokonywanie, w razie potrzeby, korekt sporządzanych sprawozdań w celu dostosowania ich danych do wynikających z ksiąg rachunkowych.

5. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) zorganizowanie obrotu pieniężnego w sposób zapewniający odzwierciedlanie na odpowiednich kontach zespołu 1 rzeczywistego stanu środków pieniężnych ZMK,

b) zapewnienie kolejnej numeracji zapisów w dzienniku,

c) wprowadzanie w treści zapisu księgowego danych pozwalających ustalić osobę odpowiedzialną za treść zapisu,

d) bieżącą analizę kont rozrachunkowych dotyczących zobowiązań ZMK w zakresie występujących na nich nadpłat,

e) doprowadzenie stanu należności i zobowiązań w zakresie rozrachunków z Urzędem Miejskim do faktycznej wysokości,

f) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 290 operacji stanowiących zobowiązania jednostki,

g) ujmowanie na koncie 080 wszystkich kosztów dotyczących danej inwestycyji.

6. Dokonanie uzupełnień w treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości ZMK, obejmujących:

a) określenie przyjętych zasad oznaczania i grupowania dowodów księgowych poprzez zdefiniowanie prowadzonych rejestrów i podlegających ujmowaniu w nich dowodów, ze szczególnym uwzględnieniem zupełności stosowanego systemu,

b) określenie kryteriów oceny sytuacji majątkowej lub finansowej dłużników, stanowiących obiektywną podstawę dokonywania odpisów aktualizujących należności,

c) dostosowanie zakładowego planu kont do rzeczywistych potrzeb jednostki w zakresie stosowanych kont księgi głównej.

7. Wprowadzenie zmian w dokumentacji składającej się na procedury kontroli wewnętrznej w ZMK, polegających na doprecyzowaniu istniejących procedur oraz dostosowaniu ich do rzeczywistych potrzeb jednostki, poprzez:

a) zmianę treści upoważnień do zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym, polegającą na określeniu zakresu zadań przypisanych merytorycznej kontroli każdego z upoważnionych pracowników,

b) ustalenie pisemnych procedur kontroli dla dokumentu „Polecenie księgowania”,

c) dostosowanie obowiązujących procedur kontroli raportów kasowych, dowodów KP, KW i ”Polecenie przelewu” do aktualnych potrzeb jednostki, które uległy zmianie w związku z komputeryzacją procesów dokumentowanych tymi dowodami,

d) ustalenie pisemnych procedur kontroli gospodarowania biletami komunikacji miejskiej.

8. Zapewnienie przestrzegania obowiązujących procedur kontroli w zakresie:

a) wykonywania kontroli raportów kasowych pod względem formalnym i rachunkowym,

b) wypłat gotówki z kasy do rąk innej osoby na podstawie pisemnych upoważnień.

9. Wyznaczenie spośród zastępców Pana Dyrektora jednej osoby wykonującej podczas Pańskiej nieobecności czynności w zastępstwie Pana Dyrektora, jak tego wymaga regulamin organizacyjny.

10. Powierzenie obowiązków i odpowiedzialności Głównemu Księgowemu w zakresie wymaganym przepisem art. 35 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

11. Zwrócenie szczególnej uwagi na zachowywanie zasady ciągłości działalności zakładu w zakresie stanów środków obrotowych wykazywanych w sporządzanych materiałach planistycznych.

12. Zaniechanie obciążania członków wspólnot mieszkaniowych kosztami działalności ZMK. Przeanalizowanie kategorii kosztów, którymi obciążane są wspólnoty, a zaliczanych dotychczas do „pozostałych kosztów” przy uwzględnieniu zawartych w części opisowej wystąpienia tez sformułowanych przez Sąd Najwyższy.

13. Zarachowywanie na zmniejszenie należności ZMK posiadanych kwot kaucji mieszkaniowych, wpłaconych przez byłych lokatorów zobowiązanych wobec ZMK, wobec których stwierdzono niemożność wyegzekwowania należności zakładu.

14. Doprowadzenie wysokości czynszu na dzierżawę powierzchni reklamowej na budynku przy ul. Lipowej 23 do zgodności z wytycznymi Rady Miejskiej. Podjęcie próby obciążenia kontrahenta kwotą 1.440 zł, odpowiadającą zaniżeniu przychodów ZMK w latach 1998-2005, a w sytuacji braku skuteczności tych działań ustalenie pracowników winnych nieprawidłowości i rozważenie podjęcia stosownych czynności w trybie działu V Kodeksu pracy.

15. Zaniechanie przeznaczania środków ZMK na zakup bonów dla pracowników. Zrefundowanie ze środków ZFŚS kosztu zakupu bonów i opłaconych od nich składek w 2004 roku.

16. Zaniechanie wypłacania wynagrodzeń członkom Społecznej Komisji Mieszkaniowej, jako niemających uzasadnienia w przepisach prawa i ustalonych zasadach funkcjonowania SKM.

17. Przeanalizowanie zakresów czynności pracowników pod kątem kompletnego rozdziału między nich zadań jednostki, w celu ograniczenia zjawiska zawierania z pracownikami umów zlecenia na czynności posiadające charakter tożsamy z brzmieniem przyznanych zakresów obowiązków.

18. Prawidłowe rozliczanie kosztów podróży służbowych. Rozliczenie z pracownikami wskazanymi w protokole kontroli kwot wynikających ze stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości.

19. Przestrzeganie postanowień umów zawartych z wykonawcami w zakresie ustalonego zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

20. Wystąpienie do wykonawcy robót drogowych przy ul. Kalinowskiego i Grochowej o zwrot nadpłaconego wynagrodzenia w kwocie 967,14 zł. W przypadku bezskuteczności działań rozważenie podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania wskazanej kwoty od odpowiedzialnego pracownika w trybie działu V Kodeksu pracy.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 09.09.2005 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Ryszard Tur

Prezydent Miasta Białegostoku

         Uprzejmie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zakończyła w dniu 22 lipca 2005 roku problemową kontrolę gospodarki finansowej Zarządu Mienia Komunalnego w Białymstoku za okres 2004 roku. W następstwie poczynionych ustaleń skierowałem do Dyrektora ZMK wystąpienie pokontrolne, zawierające opis stwierdzonych nieprawidłowości i wnioski zmierzające do ich usunięcia, które przekazuję Panu w załączeniu.

         Jednocześnie chciałbym wskazać, iż w związku z ustaleniami kontroli dotyczącymi prawidłowości stanu środków obrotowych ZMK, wykazywanego w planach i sprawozdaniach tej jednostki, niezbędne jest podjęcie czynności zmierzających do zweryfikowania założeń przyjętych na 2005 rok w zakresie rozliczeń ZMK z budżetem miasta. Podstawy zastrzeżeń co do realności wykazywanego stanu środków obrotowych zostały szczegółowo opisane w przekazanym Panu wystąpieniu pokontrolnym, skierowanym do Dyrektora ZMK. Charakter nieprawidłowości wskazuje, iż w istocie stan środków obrotowych ZMK jest dalece niższy niż wykazywany w planach i sprawozdaniach tej jednostki. Zarówno na koniec 2003, jak i 2004 roku stanowił on w rzeczywistości wartość ujemną. Przyczyną osiągania dodatniego stanu środków jest natomiast przede wszystkim traktowanie środków wniesionych zaliczkowo przez członków wspólnot mieszkaniowych (a więc stanowiących ich własność) jako przychodów zakładu, co przy znacznie niższym poziomie ponoszonych kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi powoduje, że na koniec każdego roku budżetowego różnica między tymi wartościami wpływa na dobro stanu środków ZMK. Do czasu ustalenia stanu środków obrotowych, obejmującego wyłącznie przychody, koszty, należności i zobowiązania ZMK, niezbędne jest zatem także wykazanie ostrożności w zakresie planowania ewentualnych rozliczeń tej jednostki z budżetem na 2006 rok.

         Stwierdzono także, iż ZMK wypłacił w 2004 roku kwotę 18.000 zł, tytułem wynagrodzenia, członkom Społecznej Komisji Mieszkaniowej (kwotę przeznaczoną na ten cel ze środków ZMK rozdysponowali między siebie członkowie Komisji według własnego uznania). Pragnę wskazać, że ani uchwała Rady Miejskiej z 26 listopada 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Białystok, ani Pańskie zarządzenie z 23 stycznia 2003 r. w sprawie powołania Społecznej Komisji Mieszkaniowej, nie przewidują jakiegokolwiek trybu wynagradzania członków SKM. W trakcie kontroli stwierdzono, iż kwotę 18.000 zł przeznaczono na wynagrodzenie członków SKM na podstawie ustaleń między Dyrektorem ZMK i Pańskim zastępcą - p. J. Klimem, który zaakceptował przedstawioną przez Dyrektora ZMK propozycję wypłaty 18.000 zł członkom SKM.

         Odnosząc się do kwestii roli, jaka została przypisana Społecznej Komisji Mieszkaniowej w wykonaniu przepisów art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), chciałbym dodatkowo poinformować, że niektóre zadania SKM, wynikające z aktów ją konstytuujących, odpowiadają treścią stanowi faktycznemu uznanemu za niezgodny z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 marca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 177/02, opubl. OSS nr 3 z 2002 r.). W świetle tez Sądu, wykonywanie takich zadań, jak sporządzanie list osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu, badanie dokumentacji złożonej przez osoby ubiegające się o wynajęcie lokalu mieszkalnego, czy też rozpatrywanie odwołań, wykracza poza zakres prerogatyw społecznej kontroli. Sąd uznał, iż w takim wypadku powołana komisja staje się w istocie organem przejmującym część kompetencji organu wykonawczego gminy związanych z rozpatrywaniem i załatwianiem wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Rola SKM nie ogranicza się wówczas li tylko do społecznej kontroli wskazanych procesów, ale polega m.in. na ich faktycznej realizacji, co Sąd uznał za naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów…

         Poza tym chciałbym zwrócić Panu Prezydentowi, jako organowi sprawującemu ogólny nadzór nad gospodarką finansową gminy, uwagę na kwestię bezpodstawnego poniesienia przez ZMK w 2004 r. kosztów zakupu bonów towarowych na łączną kwotę około 155.000 zł, którymi obciążono działalność bieżącą zakładu.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku