Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Nowym Dworze

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 6 lipca 2005 roku (znak: RIO.V.6012 - 4/05), o treści jak niżej:

Pan Mieczysław Dziedzicki

Kierownik

Zakładu Gospodarki Komunalnej

w Nowym Dworze

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2004 rok, przeprowadzonej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Nowym Dworze na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego 1 egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

W trakcie kontroli poddano ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji zakładu budżetowego pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w przepisach art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 roku Nr 15, poz. 148 ze zm.).

Stwierdzono, że Zakład stosuje w prowadzeniu gospodarki finansowej instrukcję w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych wprowadzoną zarządzeniem Wójta Gminy Nowy Dwór z dnia 17 listopada 2003 r., wspólną dla Urzędu Gminu w Nowym Dworze i podległych jednostek organizacyjnych. Instrukcja ta, opracowana przede wszystkim pod kątem potrzeb Urzędu, nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich elementów służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej. W szczególności należy zwrócić uwagę na:

- niedostateczne określenie rodzaju stosowanych w badanej jednostce dokumentów finansowo-księgowych oraz schematu obiegu dowodów, który dawałby możliwość prześledzenia ich drogi od momentu sporządzenia lub wpływu do jednostki do momentu ich zadekretowania i ujęcia w ewidencji księgowej;

- nieopracowanie procedur rejestracji wpływu dokumentów finansowo-księgowych, w wyniku czego zewnętrzne dokumenty finansowo-księgowe nie zawierają dat ich wpływu do Zakładu. Wskazywanie tych dat ma istotne znaczenie między innymi dla zachowania terminowości regulowania zobowiązań;

- nieuregulowanie przyjętego w praktyce sposobu przyjmowania wpłat za sprzedane paliwo i artykuły przemysłowe znajdujące się na stacji paliw oraz przyjmowania wpłat za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, a także ewidencji druków ścisłego zarachowania;

- nieuregulowanie zasad ustalania cen za udostępnianie budynku skupu żywca – str. 7-8, 10-11, 20-21, 28-29 protokołu kontroli.

         Należy też wskazać, iż Zakład nie posiada własnej instrukcji w sprawie inwentaryzacji aktywów i pasywów; korzysta w tym zakresie również z regulacji ustanowionej przez Wójta Gminy (zawiera ona niewłaściwe wskazanie częstotliwości inwentaryzacji środków trwałych).

Z przywołanych na wstępie przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik każdej jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej zawierają „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13) na podstawie art. 35o ustawy o finansach publicznych. Z przedstawionych względów, oparcie przez kierownika Zakładu wewnętrznej kontroli finansowej o procedury opracowane przez Wójta, niedostosowane do potrzeb i specyfiki zakładu budżetowego należy uznać za niewystarczające wypełnienie ustawowych obowiązków ciążących na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych – str. 8-10 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowo została opracowana także dokumentacja opisująca przyjęte przez zakład budżetowy zasady rachunkowości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) przez przyjęte zasady (politykę) rachunkowości należy rozumieć wybrane i stosowane przez jednostkę rozwiązania dopuszczone ustawą, w tym także określone w MSR, zapewniające wymaganą jakość sprawozdań finansowych. Elementy dokumentacji zasad rachunkowości wymienia art. 10 ust. 1 ustawy; zgodnie z nim dokumentacja winna zawierać m.in. określenie metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego, postanowienia dotyczące sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej zakładowego planu kont (ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej), wykazu ksiąg rachunkowych i opisu systemu przetwarzania danych, a także określenie systemu służącego ochronie danych, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów. Przy określaniu zasad rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych winny również uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752).

Kierownik kontrolowanej jednostki wprowadził zarządzeniem z lutego 2002 roku zakładowy plan kont (opracowany na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r.), nie została opracowana natomiast pozostała dokumentacja zasad rachunkowości, o której mowa w przytoczonych przepisach. Ponadto kontrola wykazała, że zakładowy plan kont nie zawierał wykazu kont ksiąg pomocniczych oraz nie uwzględniono w nim wszystkich kont syntetycznych, na których są, a także na których powinny być księgowane operacje występujące w zakładzie budżetowym (§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów). Zabrakło w nim również określenia przyjętych zasad ewidencji i rozliczania kosztów (§ 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów), wskazania metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (art. 17 ust. 2 ustawy) – str. 5-7, 18, 36 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r., a także uregulowania wewnętrzne, poprzez:

a) niesporządzenie na koniec 2004 roku zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, czym naruszono art. 13 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 2 ustawy – str. 12 protokołu kontroli;

b) nieprowadzenie wszystkich kont ksiąg pomocniczych rozrachunków, czym naruszono art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, a także zasady funkcjonowania poszczególnych kont zespołu 2, zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 12 protokołu kontroli;

c) nieoznaczanie kartotek materiałowych (stanowiących ewidencję szczegółową) nazwą oraz rokiem obrotowym, jak tego wymaga art. 13 ust. 4 ustawy – str. 37 protokołu kontroli;

d) nieprawidłowe poprawianie błędnych zapisów w księgach rachunkowych, w sposób niedopuszczalny w świetle postanowienia art. 25 ust. 1 ustawy – str. 13 protokołu kontroli;

e) nieuzgodnienie na koniec okresu sprawozdawczego salda konta syntetycznego kosztów z zapisami w ewidencji analitycznej (rejestr kosztów), naruszając tym przepis art. 16 ust. 1 ustawy – str. 13 protokołu kontroli;

f) niewłaściwą, tj. z naruszeniem treści ekonomicznej kont księgi głównej, ewidencję operacji dotyczących pożyczek mieszkaniowych, ubezpieczeń pracowników, wpływu odsetek od środków zgromadzonych na rachunku bankowym, przeniesienia środków pomiędzy rachunkami bankowymi oraz rozliczania zaliczek udzielonych pracownikom – str. 13-15 protokołu kontroli,

g) nieujęcie w księgach rachunkowych 2004 roku wszystkich kosztów dotyczących tego roku, czym naruszono zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 14 protokołu kontroli;

h) nieprowadzenie w ewidencji Zakładu konta 401 „Amortyzacja” i 761 „Pokrycie amortyzacji” – str. 15 protokołu kontroli;

i) przyjmowanie gotówki do kasy bez sporządzenia przychodowego dowodu kasowego nakazanego art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy – str. 18-19 protokołu kontroli;

j) księgowanie źródłowych dowodów nie zawierających niektórych elementów wskazanych przepisami art. 21 ust. 1 ustawy, a mianowicie adnotacji o zakwalifikowaniu do ujęcia w księgach rachunkowych (dekretacja) wraz z podpisem pracownika odpowiedzialnego za dekretację, wskazania klasyfikacji budżetowej, a w odniesieniu do poleceń księgowania – daty wystawienia i podpisu osoby sporządzającej dokument – str. 19-20 protokołu kontroli;

k) nieoznaczanie źródłowych dowodów księgowych załączanych do raportów kasowych numerem i pozycją ujęcia dowodu w raporcie kasowym, naruszając tym postanowienia art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy – str. 20 protokołu kontroli;

l) ujmowanie na koncie 011 „Środki trwałe” składników majątkowych o wartości poniżej 3.500 zł, które zgodnie z przepisem § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w związku z art. 16d ustawy z dnia 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000r. Nr 54, poz. 654 ze zm.), powinny być objęte ewidencją pozostałych środków trwałych (na koncie 013) i odpisane w koszty pod datą przekazania do użytkowania – str. 35 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto przypadek niezgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 marca 2003 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 68, poz. 634) klasyfikowania wydatków – st. 30 protokołu kontroli.

W zakresie wykonywania obowiązków sprawozdawczych, wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.), stwierdzono, że jednostkowe sprawozdania Rb-30 sporządzone zostały przez Zakład w pełnych złotych, z naruszeniem zasady określonej w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, oraz że sprawozdanie Rb-30 za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 roku sporządzone zostało z naruszeniem terminu – str. 16 protokołu kontroli. Ponadto, należności, zobowiązania i pozostałe środki obrotowe zostały w tym sprawozdaniu ujęte w wysokościach innych niż wynikające z ewidencji Zakładu (należności zaniżono nieznacznie o kwotę 299,92 zł, zobowiązania wykazano w kwocie niższej o 2.112,11 zł, a pozostałe środki obrotowe zawyżono o kwotę 458,77 zł). Jak stanowi przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia, kwoty wykazane w sprawozdaniu powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (w bilansie Zakładu należności i zobowiązania oraz pozostałe środki obrotowe wykazane zostały w wielkościach wynikających z prowadzonych ksiąg rachunkowych) – str. 16-17 protokołu kontroli.

Kontrola rozrachunków zakładu budżetowego, w tym stanu należności, wykazała brak należytych działań windykacyjnych (nie okazano udokumentowanego potwierdzenia czynności w tym zakresie) w stosunku do kontrahentów zalegających z płatnościami, o czym świadczą niektóre salda należności, pochodzące z lat 2001-2003. W stosunku do niepłacących w terminie nie naliczano również odsetek za opóźnienie w zapłacie. Zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r., odsetki od nieterminowych płatności powinny być naliczane i ewidencjonowane nie później niż na koniec każdego kwartału (kwestię naliczania odsetek za opóźnienie w zapłacie należności cywilnoprawnych reguluje art. 481 Kodeksu cywilnego) – str. 22-23 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości opracowania planów finansowych stwierdzono, że badana jednostka nie sporządziła projektu planu finansowego na 2004 rok, jak tego wymagał § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). Natomiast plan finansowy sporządzony przez Zakład nie określał podziałek klasyfikacji budżetowej dla poszczególnych rodzajów przychodów, a dotacja przyznana dla Zakładu w uchwale budżetowej jako dotacja przedmiotowa (par. 2650), została ujęta w planie finansowym jako dotacja podmiotowa (par. 2510) – str. 25-26 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości naliczania i odprowadzania odpisu na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazało, że odpis na 2004 rok został ustalony w nieprawidłowej wysokości (zaniżony o kwotę 1.883,61 zł). Ponadto, równowartość naliczonego odpisu nie została przekazana na rachunek Funduszu w terminach wskazanych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), w tym do końca 2004 roku nie przekazano ustalonej kwoty odpisu o wartości 1.818 zł (co w połączeniu z kwotą zaniżenia odpisu daje sumę 3.701,61 zł należną Funduszowi). Brak ewidencji naliczenia odpisu na koncie zobowiązań spowodowało, że wymieniona wyżej kwota nie została wykazana w sprawozdaniu Rb-30 oraz w bilansie Zakładu jako jego zobowiązanie wobec Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych – str. 32-33 protokołu kontroli.

Poza tym, działalność socjalna jest prowadzona przez Zakład wspólnie z Urzędem Gminy w Nowym Dworze, na podstawie porozumienia z dnia 22 maja 2001 roku. W porozumieniu zapisano, że postanowienia Regulaminu Podziału Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Gminy mają zastosowanie do pracowników Zakładu Komunalnego. Zgodnie z art. 9 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, pracodawcy mogą prowadzić wspólną działalność socjalną na warunkach określonych w umowie. Umowa powinna określać w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy, co nie znalazło w pełni odzwierciedlenia w zawartym porozumieniu (umowa może także określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu) – str. 9-10 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego jako jednostki sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, stosownie do art. 28a ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do przyjętego zakresu czynności, należy do obowiązków głównego księgowego, a także kierownika jednostki, na którym ciąży powinność wdrożenia i aktualizowania dokumentacji zasad rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie własnych instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych oraz prowadzenia inwentaryzacji, z uwzględnieniem elementów, na które wskazano w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

2. Dokonanie uzupełnień dokumentacji opisującej przyjęte zasady prowadzenia rachunkowości, mając na uwadze wskazane przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r.

3. Spowodowanie wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie na koniec roku obrotowego zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych;

b) prowadzenie kont ksiąg pomocniczych dla wszystkich rozrachunków Zakładu;

c) umieszczanie na kartotekach materiałowych cech wymaganych dla ksiąg rachunkowych;

d) prawidłowe poprawianie błędnych zapisów w księgach rachunkowych;

e) uzgadnianie na koniec poszczególnych miesięcy salda ewidencji syntetycznej z ewidencją analityczną;

f) ewidencjonowanie rozrachunków z poszczególnych tytułów oraz kosztów amortyzacji na właściwych kontach, których treść ekonomiczną określają przepisy załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku;

g) przestrzeganie zasady memoriału;

h) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych, zawierających wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, w sposób pozwalający na identyfikację tych dowodów z dokonanymi zapisami w księgach rachunkowych;

i) ujmowanie na koncie 011 „Środki trwałe” składników majątkowych o wartości przekraczającej 3.500 zł.

4. Prawidłowe i terminowe sporządzanie sprawozdań Rb-30, w tym przestrzeganie zasady zgodności danych zawartych w tych sprawozdaniach z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych.

5. Podejmowanie i dokumentowanie stosownych działań windykacyjnych w stosunku do kontrahentów zalegających z regulowaniem należności Zakładu. Obciążanie tych kontrahentów odsetkami za opóźnienie w zapłacie oraz ujmowanie ich w księgach rachunkowych.

6. Sporządzanie projektu planu finansowego i planu finansowego Zakładu, z uwzględnieniem zasad i terminów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych... (Dz. U. Nr 23, poz. 190), w tym z zachowaniem wymaganej szczegółowości klasyfikacji budżetowej i zgodności z uchwałą budżetową.

7. Prawidłowe naliczanie i ujmowanie w księgach rachunkowych odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych oraz terminowe przekazywanie równowartości odpisu na rachunek bankowy. Dokonanie rozliczenia z Funduszem należnej mu kwoty 3.701,61 zł.

8. Podjęcie stosownych działań w celu dostosowania postanowień porozumienia w sprawie prowadzenia wspólnej działalności socjalnej do wymogów art. 9 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

   Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Gminy Nowy Dwór.

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.